董潔

摘 要：中國的鄉(xiāng)村治理，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理和農(nóng)民的廣泛政治參與相結(jié)合，以村民自治為核心內(nèi)容的一種"鄉(xiāng)政村治"的治理模式，是一種綜合治理?，F(xiàn)階段我國正處在急劇的社會轉(zhuǎn)型期，也是現(xiàn)代化建設(shè)和民主化進程的關(guān)鍵時期，鄉(xiāng)村治理作為我國民主化進程發(fā)展最緩慢的一個基層治理單位，在發(fā)展中面臨著諸多困境，本文對近年對鄉(xiāng)村治理的研究進行了分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前學(xué)術(shù)界對鄉(xiāng)村治理困境的研究成果較為豐碩，取得了較大的進展，但仍存在著鄉(xiāng)村治理研究學(xué)科眾多、研究者與實踐者觀點存在較大差異和研究成果出現(xiàn)嚴(yán)重的低水平重復(fù)的問題。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；治理困境；鄉(xiāng)政村治

一.研究背景

鄉(xiāng)村社會治理，實質(zhì)上是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理和農(nóng)民制度化參與相結(jié)合，以村民自治為核心，以實現(xiàn)農(nóng)民利益最大化為目的一種鄉(xiāng)政村治的良性發(fā)展模式。治理所體現(xiàn)的實質(zhì)是一種合作中的共贏。鄉(xiāng)村現(xiàn)在實行的社會治理模式是“鄉(xiāng)政村治”，它是我國在20世紀(jì)八九十年代形成的一種基層政府領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村自治的模式，即政黨、政府和村民組織共同治理農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的三元結(jié)構(gòu)模式。俞可平教授把中國的鄉(xiāng)村治理概括為政府主導(dǎo)、多元治理、精英治理的模式。

二.鄉(xiāng)村治理困境

（一）轉(zhuǎn)型困境

隨著社會的發(fā)展，農(nóng)村社會發(fā)生著翻天覆地的變化，城市化進程加快、農(nóng)業(yè)稅取消、鄉(xiāng)村“空心化”背景下，鄉(xiāng)村治理面臨著諸多困境。張國獻在《論人口流動背景下的鄉(xiāng)村協(xié)商治理》中從人口流動的背景出發(fā)，研究在鄉(xiāng)村治理中存在的協(xié)商治理困境。他指出鄉(xiāng)村協(xié)商治理存在鄉(xiāng)村協(xié)商主體“虛置化”鄉(xiāng)村協(xié)商會議“形式化”鄉(xiāng)村協(xié)商渠道“堵塞化”鄉(xiāng)村協(xié)商成本“高企化”鄉(xiāng)村協(xié)商監(jiān)督“短缺化”的困境。劉勇在《社會轉(zhuǎn)型時期農(nóng)民非制度化政治參與和鄉(xiāng)村治理困境》中從社會轉(zhuǎn)型中農(nóng)民非制度化參與政治的角度出發(fā)，指出越級上訪、群體申訴、直接對抗的農(nóng)民政治參與形式極大的破壞了參與型鄉(xiāng)村治理文化的形成、嚴(yán)重干擾鄉(xiāng)村治理中社會資本的良性構(gòu)建、極大的降低了鄉(xiāng)村治理的績效。

（二）政治困境

政治困境是鄉(xiāng)村治理發(fā)展的最大威脅。學(xué)者對政治層面的鄉(xiāng)村治理困境的研究主要從基層政府組織、民眾與政府的關(guān)系、民主化、法律的角度進行了分析。

基層政府組織在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。但是，在目前的鄉(xiāng)村治理中基層組織存在著很大的問題。鄭萬軍在《城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村治理的四大困境》中指出鄉(xiāng)村治理中的腐敗問題。他指出農(nóng)村基層腐敗普遍，但大多涉案金額較小，基本屬于“蒼蠅式”腐敗，而且很多時候和鄉(xiāng)村人情世故摻雜在一起，加之鄉(xiāng)村熟人社會和末端監(jiān)督不力的原因，故一般既不為民眾所舉報也不為上級所重視，除非事情“鬧大”。農(nóng)民對農(nóng)村基層腐敗表面容忍，實質(zhì)上是對鄉(xiāng)村干部的失望和不信任。農(nóng)村民眾這種心理的廣泛存在，侵蝕著我國鄉(xiāng)村治理的合法根基。王懂棋在 《鄉(xiāng)村治理困境與突破》中指出：鄉(xiāng)村治理困境存在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）在服務(wù)提供上未系統(tǒng)聯(lián)動，縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)不對等，執(zhí)政骨干難出來的問題。

依法治國是社會文明進步的顯著標(biāo)志，是國家長治久安的重要保障、是民主政治的必然要求、也是現(xiàn)代政治文明的基本標(biāo)志、是建設(shè)中國特色社會主義文化的重要條件。法治在鄉(xiāng)村治理中意義非凡。我國鄉(xiāng)村治理中的法治困境制約著鄉(xiāng)村治理的發(fā)展。學(xué)術(shù)界對法治問題的研究較早，但重視度不足。俞可平和徐秀麗在《中國農(nóng)村的歷史與現(xiàn)狀》中指出法律規(guī)定的鄉(xiāng)村自治制度在很大程度上流于形式。張麗琴在《法治懸殊、功利下沉、信任流失：鄉(xiāng)村治理的三重困境分析》中以實地調(diào)查為基礎(chǔ)，把鄉(xiāng)村治理困境歸為法治懸殊、功利下沉和信任流失。他指出國家法律制度在鄉(xiāng)村社會中面臨著“嵌入不能”的尷尬，基層政權(quán)運作以及村級民主的實施均未能在法律框架下運行。

（三）經(jīng)濟困境

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建設(shè)，村莊經(jīng)濟衰敗弱化了鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)。學(xué)術(shù)界早年就開始對鄉(xiāng)村治理中經(jīng)濟困境的研究。王培剛和余丹在《中國鄉(xiāng)村治理----反思、困境與對策研究》中對中國地方基層組織政府在推動鄉(xiāng)村治理中可能遭遇的困境進行了研究。他指出：基層建設(shè)不足讓基層組織在推動鄉(xiāng)村治理工作時面臨極大的壓力；基層政府財政的緊張也會導(dǎo)致行為的變異，出現(xiàn)目標(biāo)替代現(xiàn)象，為擺脫財政危機，基層組織本身甚至成為鄉(xiāng)村沖突的直接制造者。袁金輝在《中國鄉(xiāng)村治理60年--回顧與展望》中提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)沉重的治理困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)薄弱、領(lǐng)導(dǎo)大搞“形象工程”干部隊伍龐大造成的社會成本高、盲目興辦企業(yè)造成的資金沉淀等原因加重了鄉(xiāng)村債務(wù)。近年來，學(xué)術(shù)界對經(jīng)濟困境研究又開始加強。

（四）宗族困境

宗族勢力是在中國古代社會逐漸形成的同一父系的封建家族勢力。新中國成立后，農(nóng)村宗族勢力作為一種反動的封建勢力被逐步取締和清除。但是，從80年代以來，已沉寂多年的宗族勢力在我國廣大農(nóng)村又死灰復(fù)燃，并對農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化的健康發(fā)展構(gòu)成日益嚴(yán)重的威脅。早期，俞可平和徐秀麗在《中國農(nóng)村的歷史與現(xiàn)狀》中指出非法勢力比較嚴(yán)重地干擾了鄉(xiāng)村的民主治理。民國時期的鄉(xiāng)村治理改革，就受到了地方非法勢力主要是宗族勢力和土豪劣紳的嚴(yán)重干擾。在改革開放后的今天，這些地方非法勢力又逐漸開始抬頭，干擾農(nóng)村的民主治理。近年來，趙曉雷在《鄉(xiāng)村治理中民主化進程的現(xiàn)實困境與路徑選擇》中他指出：宗族勢力死灰復(fù)燃影響著鄉(xiāng)村治理的效果。宗族勢力為群體的鄉(xiāng)村勢力的存在，對村民委員會進行鄉(xiāng)村治理帶來了挑戰(zhàn)；戴文亮的《鄉(xiāng)村自治發(fā)展困境及突破路徑》和《鄉(xiāng)村治理的“弱治理”困境及突破》中，從宗族的角度分析了鄉(xiāng)村治理困境。他指出：宗族和村霸勢力抬頭對鄉(xiāng)村自治活動造成嚴(yán)重干擾。在自治背景下，農(nóng)村宗族和村霸勢力日趨活躍。這種與直接選舉表達民意的民主設(shè)計相左，更是社會不和諧的現(xiàn)象。

（五）文化困境

鄉(xiāng)村文化是我們的生命所系，靈魂所依。鄭欣的《治理困境下的鄉(xiāng)村文化建設(shè)研究：以農(nóng)家書屋為例》通過實證研究，指出農(nóng)村公共文化服務(wù)設(shè)施之一的農(nóng)家書屋存在建設(shè)和使用缺位與錯位的現(xiàn)象，并面臨著選擇性政策執(zhí)行、數(shù)字化政績游戲、鄉(xiāng)村干部責(zé)任缺失與信任危機等壓力型體制下的鄉(xiāng)村治理困境的影響。黃海在《國家治理轉(zhuǎn)型中鄉(xiāng)村社會變遷的特征及其邏輯演進》中指出鄉(xiāng)村價值倫理呈現(xiàn)出“空心化”的傾向，鄉(xiāng)村文化呈現(xiàn)出“斷裂化”的傾向。白現(xiàn)軍在《鄉(xiāng)賢群體參與現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的政治邏輯與機制構(gòu)建》中從鄉(xiāng)賢群體參與鄉(xiāng)村治理的角度指出了現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中存在內(nèi)生權(quán)威流逝嚴(yán)重、道德教化功能弱化、軟性治理手段不足的困境。

我國政府高度重視“三農(nóng)”問題，鄉(xiāng)村治理作為我國治理體系中的關(guān)鍵一環(huán)，對鄉(xiāng)村治理困境的研究有著重要的現(xiàn)實意義。鄉(xiāng)村治理的困境是社會綜合作用的結(jié)果，通過梳理發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前對鄉(xiāng)村治理困境的研究從多種視角開展，取得了較大的進展。但是研究主要集中于幾個方面，對政治困境與轉(zhuǎn)型期的問題研究較多，對經(jīng)濟困境、基層的關(guān)注度、與政策的關(guān)聯(lián)度、對公共組織參與鄉(xiāng)村治理的研究等方面的研究較少，仍存在著鄉(xiāng)村治理研究學(xué)科眾多、研究者與實踐者觀點存在較大差異和研究成果出現(xiàn)嚴(yán)重的低水平重復(fù)的問題。在未來的研究中仍需要不斷完善。鞋子合不合腳，自己穿了才知道”，任何新的思路來自于實踐，也必須得到實踐的檢驗，農(nóng)村社會要敢于實踐，勇于創(chuàng)新，全面找出鄉(xiāng)村困境，對癥下藥，提出對策，聯(lián)系地看問題，抓住主要矛盾，不斷優(yōu)化社會治理結(jié)構(gòu)，使鄉(xiāng)村治理可以在社會發(fā)展的浪潮下緊跟時代潮流，不斷有所發(fā)展創(chuàng)新，促進農(nóng)村社會有效治理和持久發(fā)展。

參考文獻：

[1]趙曉雷.鄉(xiāng)村治理中民主化進程的現(xiàn)實困境與路徑選擇.公共管理，2012（2）.

[2]戴文亮.鄉(xiāng)村自治的“弱治理”困境及突破[J].生態(tài)經(jīng)濟，2013（6）：42～45，130.

[3]戴文亮.鄉(xiāng)村自治發(fā)展困境及突破路徑.行政論壇，2014（2）.

[4]黃海.國家治理轉(zhuǎn)型中鄉(xiāng)村社會變遷的特征及其邏輯演進.求索，2016（9）.