王瑩瑩++劉秀云

摘 要：我國民辦高等教育發(fā)展迅速，對于推動高等教育發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。政府在推動民辦高等教育發(fā)展方面起著關(guān)鍵性作用，通過分析民辦高等教育面臨的發(fā)展困境及現(xiàn)有政策存在的問題，提出政府對民辦高等教育扶持政策的對策建議，為民辦高等教育的發(fā)展提供良好的政策環(huán)境。

關(guān)鍵詞：政府；民辦高等教育；扶持政策

我國的民辦教育歷史悠久，民辦高等教育已經(jīng)成為一個國家發(fā)展科學(xué)技術(shù)、輸送高端人才、提升綜合國力的主力軍。但是，我國民辦高等教育的發(fā)展之路卻布滿荊棘。政府是公共事業(yè)的指導(dǎo)者和維護(hù)者，在為民辦高校的發(fā)展之路掃除障礙方面有著義不容辭的責(zé)任，政府有義務(wù)、有條件在政策上給予民辦高校更多的扶持。

一、民辦高等教育發(fā)展過程中的困境

（一）身份上的困境

近年來，歧視民辦學(xué)校的政策仍在延續(xù)，甚至新的歧視性政策還在出臺，在觀念上矮化民辦學(xué)校的身份與地位。整個社會對民辦學(xué)校“另眼相看”、“心存疑慮”，公辦學(xué)校、民辦學(xué)校的名分存在不同。公辦學(xué)校是事業(yè)單位，而民辦學(xué)校是民間非企業(yè)組織，或叫“民間組織”、“社會組織”。

（二）資金上的困境

1.民辦高等教育資金短缺

辦學(xué)經(jīng)費(fèi)渠道單一且不穩(wěn)定。相對公辦院校來說，民辦院校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要依靠學(xué)生的學(xué)費(fèi)，由于生源的不穩(wěn)定使辦學(xué)經(jīng)費(fèi)無法得到有效保障，加上民辦高校融資渠道單一，一方面，缺乏社會捐贈機(jī)制上的激勵，導(dǎo)致社會及個人捐贈稀少，另一方面，又使民辦高校資金短缺的問題雪上加霜。

2.稅收優(yōu)惠政策無法保障

第一，法人屬性模糊，不能享受事業(yè)單位稅收優(yōu)惠政策。第二，稅收優(yōu)惠政策落實難度大，不能享受和公辦教育的同等待遇，造成民辦院校與公辦院校事實上的不平等境遇。第三，如何適用國家有關(guān)學(xué)校稅收優(yōu)惠政策，界限不清晰。這種做法表面上把民辦學(xué)校當(dāng)作非營利組織，事實上又把民辦學(xué)校視為盈利機(jī)構(gòu)。有些地區(qū)還出現(xiàn)對民辦學(xué)校補(bǔ)征企業(yè)所得稅的現(xiàn)象。第四，視同企業(yè)繳稅，有違公益屬性。完全將營利性學(xué)校等同一般企業(yè)對待，民辦學(xué)校則需繳納營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、耕地占用稅、等10多種稅。

（三）人才上的困境

一方面，生源質(zhì)量較差。由于民辦高校在社會上的認(rèn)可度低、學(xué)費(fèi)相對高昂、學(xué)生的待遇得不到保障等一系列問題的存在，導(dǎo)致民辦高校很難吸引品學(xué)兼優(yōu)的學(xué)生，而大部分錄取者是落榜考生，生源質(zhì)量無從保障。

另一方面，教師隊伍不穩(wěn)定。雖然眾多法律法規(guī)規(guī)定“允許教師在公辦學(xué)校和民辦學(xué)校之間合理流動，切實保障民辦學(xué)校教師的合法權(quán)益”。但實際情況并非如此。由于對民辦學(xué)校教師的不公平待遇，在民辦學(xué)校工作的公辦教師總有后顧之憂，認(rèn)為回到公辦學(xué)校工作才是最好的歸宿，導(dǎo)致大部分公辦教師回流歸隊。

二、現(xiàn)有的扶持政策及存在問題

（一）現(xiàn)有的扶持政策可操作性差

政府出臺的許多扶持政策大多只停留在政策層面，無法落到實處。如《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定：“鼓勵金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用信貸手段，支持民辦教育事業(yè)的發(fā)展”，但缺乏更為具體的激勵政策，出于貸款風(fēng)險及自身利益考慮，民辦高校向金融機(jī)構(gòu)申請貸款依然困難重重。

《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定：“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校的法律地位平等，民辦學(xué)校享有辦學(xué)自主權(quán)”。但在實施過程中，這成了一紙空文。政府“官尊民卑”觀念嚴(yán)重，對民辦高等教育的認(rèn)識存在很多誤區(qū)，政府對民辦高等教育的政治認(rèn)同和價值判斷出現(xiàn)了嚴(yán)重偏差，導(dǎo)致民辦高等教育的法律地位無法保障。

（二）現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)不健全

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和大學(xué)的社會參與度不斷擴(kuò)大，有關(guān)民辦教育的相關(guān)法律法規(guī)出現(xiàn)不銜接、不配套和自相矛盾的條款，形成隱性壁壘，不能適應(yīng)新形勢下教育改革和發(fā)展的要求。

2002年《民辦教育促進(jìn)法》頒布后，民辦教育事業(yè)被定義為公益事業(yè)，規(guī)定民辦院校具有法人條件，但沒有明確法人屬性，也沒有出臺具體辦法?！懊褶k非企業(yè)法人”并非“事業(yè)”法人，行政部門把民辦院校作為“企業(yè)”法人對待，稅收按企業(yè)規(guī)定辦理?！蛾P(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》規(guī)定，對非營利組織獲得免稅資格認(rèn)定的條件之一是“投入人對投入該組織的財產(chǎn)不保留或享有任何財產(chǎn)權(quán)利”，此規(guī)定導(dǎo)致大多數(shù)民辦學(xué)校無法獲得免稅資格，從而成為企業(yè)所得稅的納稅主體。

（三）政府對民辦高校管理上存在偏差

在對民辦高校的管理模式上，政府習(xí)慣沿用對公辦高校的管理方法，民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)受到了政府的強(qiáng)制干預(yù)，導(dǎo)致民辦學(xué)校在招生計劃、專業(yè)設(shè)置、學(xué)歷授予、質(zhì)量評估方面均受到諸多限制，無法發(fā)揮民辦學(xué)校辦學(xué)自主且機(jī)動靈活的優(yōu)勢。

三、政府對民辦高等教育扶持政策的對策建議

（一）政府在制度上的扶持政策

1.思想上正視民辦高等教育的地位

要轉(zhuǎn)變思想，不分投入體制，樹立公辦民辦都是黨辦都是國辦的觀念，樹立“公辦、民辦教育一體化”的教育體系觀，把鼓勵和支持民辦教育納入地方政府和主管部門教育業(yè)績評估上來。政府和其職能部門要改變“國家主義”的觀念，正視民辦學(xué)校在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和教育事業(yè)發(fā)展中的巨大作用，確立“民辦教育是我國教育事業(yè)重要組成部分”的理念，只有這樣，才能形成公辦學(xué)校與民辦學(xué)校的公平競爭與合作。

2.法律法規(guī)保障

構(gòu)建完備的民辦教育法律法規(guī)體系，在學(xué)校法人屬性平等、學(xué)校稅費(fèi)平等、教師保障平等等方面，清理政策和法律上的障礙，改變目前事實上存在的對民辦高等教育的歧視現(xiàn)象。加強(qiáng)對民辦教育相關(guān)政策和法律法規(guī)的研究，使民辦教育和《民辦教育促進(jìn)法》取得應(yīng)有的理論地位。另一方面，制定與《民辦教育促進(jìn)法》實施相配套的法律法規(guī)，進(jìn)一步細(xì)化和完善有關(guān)財政資助、稅收優(yōu)惠、銀行貸款、建設(shè)用地、教師權(quán)益保障等各項法律條例，形成完善的民辦教育法律政策體系，切實改變現(xiàn)有法律過于原則化、操作性差的狀況，保障民辦教育法律實施過程中的公平與公正。同時，加強(qiáng)《民辦教育促進(jìn)法》與部門法律法規(guī)的協(xié)調(diào)與清理，解決法律法規(guī)之間的內(nèi)在沖突，實現(xiàn)民辦教育的同等法律地位。此外，政府要抓好民辦教育行政執(zhí)法工作，明確有關(guān)部門的執(zhí)法職責(zé)與分工，完善執(zhí)法程序，提高對《民辦教育促進(jìn)法》的認(rèn)識，把重視加強(qiáng)民辦教育法制工作、依法行政、依法治教作為衡量職能轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志和考核領(lǐng)導(dǎo)工作成績的重要內(nèi)容。

3.落實民辦公辦高校的同等待遇

在教育系統(tǒng)內(nèi)部落實民辦高校與公辦高校的同等待遇，特別在學(xué)校建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、實驗室建設(shè)等方面一視同仁，可以分類投入，但不能分身份待遇。

（二）構(gòu)建民辦高等教育的政府資助政策

1.完善財政經(jīng)費(fèi)資助政策，承擔(dān)政府責(zé)任

目前，我國在發(fā)展民辦教育的實踐中提出“辦學(xué)經(jīng)費(fèi)自籌”，原則上是正確的，但在辦學(xué)過程中，并不能理解為政府無需給予必要的資助。政府要制定相應(yīng)的政策，使對于民辦學(xué)校的財政支持政策具體化、制度化，履行好財政資助者的責(zé)任。

我國的財政經(jīng)費(fèi)緊張，在對民辦高校的經(jīng)費(fèi)資助過程中可以略有傾斜，對于辦學(xué)水平高、社會滿意度高的學(xué)校給予經(jīng)費(fèi)資助作為鼓勵和獎勵。對民辦高校的資助，即可以采取直接的財政撥款方式，也可以采取間接資助方式，比如設(shè)立民辦學(xué)校發(fā)展基金，提供補(bǔ)助金和長期低息貸款；放開助學(xué)貸款對民辦學(xué)校學(xué)生的實際限制，通過貼息和提供擔(dān)保等方式，加大對民辦學(xué)校學(xué)生貸款的支持等。

2.明確民辦高校的稅收優(yōu)惠配套政策

第一，完善民辦教育稅收制度，保障健康發(fā)展。完善針對不同類型民辦學(xué)校的稅收優(yōu)惠政策，對非營利性與盈利性分別采取相對公平且有利于各自發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，細(xì)化合理回報解決辦法，區(qū)別對待不同訴求。

第二，制定有力的扶持政策，最大限度的引導(dǎo)和保障公益性。通過分類管理，讓非營利的民辦高校獲得更多的稅收優(yōu)惠。非營利性民辦學(xué)校原本積累的教育資源的所有權(quán)可保持不變，但學(xué)校必須接受政府的監(jiān)管、學(xué)校收益不能成為私人收益，不能用于分紅，可以繼續(xù)用于發(fā)展民辦教育事業(yè)。

第三，支持規(guī)范民辦教育發(fā)展，鼓勵社會力量和民間資本提供多樣化的教育服務(wù)。對營利性民辦教育也要免收營業(yè)稅，實行真正的所得稅，并采取低稅率政策。鼓勵公眾捐贈教育、對捐贈者個人或組織給予所得稅扣除額優(yōu)惠，建立直接“捐贈抵稅”制度。

第四，明確營利性學(xué)校征稅范圍比例，使其獲得優(yōu)于一般企業(yè)的稅收優(yōu)惠。

3.獎學(xué)金、助學(xué)貸款政策

從公平的角度出發(fā)，國家獎學(xué)金的發(fā)放、助學(xué)貸款的提供應(yīng)面對所有高校的學(xué)生，而不應(yīng)把民辦高校的學(xué)生排除在外，但現(xiàn)實情況卻是，民辦高校的學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)高而獲得的獎學(xué)金、助學(xué)貸款待遇少，這是非常有失公平的。要一視同仁，保障民辦高校學(xué)生的應(yīng)有待遇。

（三）政府對民辦高等教育的人才扶持政策

1.在生源上的扶持政策

擴(kuò)大招生自主權(quán)、專業(yè)設(shè)置的自主權(quán)。推進(jìn)辦學(xué)體質(zhì)機(jī)制創(chuàng)新。以此來保證民辦高校的生源。

2.加強(qiáng)教師隊伍建設(shè)

第一，建立民辦學(xué)校和公辦學(xué)校教師合理流動機(jī)制。支持公辦學(xué)校和民辦學(xué)校開展對口幫扶，鼓勵公辦學(xué)校派遣干部、教師到民辦學(xué)校掛職或任教，鼓勵民辦學(xué)校教師到公辦學(xué)校掛職鍛煉。

第二，保障教職工權(quán)益和其他福利待遇。民辦學(xué)校應(yīng)參照當(dāng)?shù)毓k學(xué)校教職工現(xiàn)行工資標(biāo)準(zhǔn)，制定民辦學(xué)校的教職工工資標(biāo)準(zhǔn)。民辦學(xué)校教師在資格認(rèn)定、職稱評審、考核評價、項目申報、評先選優(yōu)、國際交流等方面，與公辦學(xué)校教師享受同等待遇。

第三，將民辦高校教師納入事業(yè)編制。目前，我國公辦學(xué)校執(zhí)行的是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，而民辦學(xué)校絕大多數(shù)執(zhí)行的是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，在這兩種不同的養(yǎng)老保險制度下，因為相關(guān)繳費(fèi)基數(shù)、比例和核算公式的差別，民辦學(xué)校教師退休后與公辦學(xué)校教師存在著數(shù)倍的差距，這種“同工不同酬”現(xiàn)象嚴(yán)重影響了民辦學(xué)校教師的職業(yè)認(rèn)同感，也成為民辦學(xué)校優(yōu)秀人才流失嚴(yán)重的最大原因之一。將民辦學(xué)校教師納入事業(yè)編制管理，社會保險費(fèi)和住房公積金由學(xué)校按照事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)繳納，消除身份差異，對于調(diào)動民辦學(xué)校教師的積極性具有重要意義。

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