李冬珍+孫盼

[提要] 精準(zhǔn)扶貧政策的提出是扶貧工作前進的一大步，在現(xiàn)已實施的區(qū)域產(chǎn)生了重要的影響。歷史文化名村作為國家重點保護發(fā)展對象，針對名村的貧困問題，通過精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核等四個過程來進行改善。本文基于目前精準(zhǔn)扶貧在名村中的實施情況，分析精準(zhǔn)扶貧的十項工程對名村產(chǎn)生的影響，提出扶貧工作中存在的問題以及解決途徑，為扶貧工作更好的進行提供借鑒思路。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)識別；精準(zhǔn)幫扶；精準(zhǔn)管理；精準(zhǔn)考核；歷史文化名村

中圖分類號：F32 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年3月14日

一、概念剖析

（一）扶貧?！胺鲐殹奔礊椤胺龀重毨У貐^(qū)”，貧困具有相對性，是一個歷史和時代的概念。在我國，結(jié)合國家政策與當(dāng)前國內(nèi)環(huán)境，扶貧強調(diào)以政府行為為準(zhǔn)，通過政府決策、資金下?lián)芗盎鶎釉刃袨?，對國?nèi)被判定為貧困的地區(qū)進行扶持，以達到貧困地區(qū)基本脫貧的目標(biāo)。

（二）精準(zhǔn)扶貧。1978年開始，我國開始進行貧困治理，貧困治理包括以農(nóng)村制度改革減少貧困的階段、以貧困區(qū)域為主要對象的有計劃的推進扶貧、以解決溫飽問題的“八七扶貧”攻堅階段、改善貧困地區(qū)基本生活，鞏固溫飽成果以及新扶貧開發(fā)綱要和精準(zhǔn)扶貧的提出，歷經(jīng)的這五個階段反映了我國扶貧任務(wù)艱巨，扶貧困難之大。

在我國，“精準(zhǔn)扶貧”的提法發(fā)端于我國廣東地區(qū)。2007年，廣東結(jié)合本身實際情況最早提出扶貧要“規(guī)劃到戶、責(zé)任到人、登記造冊”，明確要求集合全省的力量進行“精準(zhǔn)扶貧”。

完整的“精準(zhǔn)扶貧”內(nèi)涵是習(xí)近平提出來的，核心要義是“扶真貧、真扶貧”，改變過去粗狂扶貧的狀態(tài)，強調(diào)扶貧的精準(zhǔn)度，從2013年提出的三個精準(zhǔn)到2015年6月所提出的六個精準(zhǔn)，扶貧政策是在不斷地走向精確化。精準(zhǔn)扶貧是由精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理與精準(zhǔn)考核構(gòu)成的體系，四項內(nèi)容有層次、有順序的開展。（圖1）

二、歷史文化名村的分布與發(fā)展現(xiàn)狀

（一）概念。歷史文化名村是指保存文物特別豐富、且具有重大歷史價值或紀(jì)念意義的、能較完整地反映一些歷史時期傳統(tǒng)風(fēng)貌和地方民族特色的村。

（二）數(shù)量、分布特征及原因。到現(xiàn)今為止，我國已經(jīng)于2003年、2005年、2007年、2008年、2010年、2014年先后公布了六批歷史文化名村，每一批相比前一批，數(shù)目都有所增加，體現(xiàn)了國家對歷史文化名村的重視程度不斷提升，現(xiàn)總數(shù)目已達到276個，依據(jù)分布情況，將分布區(qū)域劃分為7個片區(qū)，現(xiàn)各片區(qū)中，以華東地區(qū)分布數(shù)量最多，東北地區(qū)分布數(shù)量最少。（圖2、圖3）

中國歷史名村逐年增加，從數(shù)據(jù)統(tǒng)計來看，在全國范圍內(nèi)歷史文化名村的分布并不均勻，這里有片區(qū)所轄省市區(qū)比例不一致的因素，呈現(xiàn)出東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)比重大，西部少數(shù)民族分布區(qū)相對比重小的趨勢。（圖4）

（三）發(fā)展現(xiàn)狀。村落被國家列為歷史文化名村，讓偏僻的村落走進人們的視野，部分名村利用現(xiàn)有的旅游資源開發(fā)旅游，如張谷英村、宏村等，但還有部分歷史文化名村是地理位置偏僻、缺少可發(fā)展的資源，空有一個歷史文化名村的虛名，如經(jīng)濟水平、基礎(chǔ)設(shè)施等都是處于低水平層次，貧困問題成為部分歷史文化名村亟待解決的問題。

三、精準(zhǔn)扶貧對歷史文化名村產(chǎn)生的影響

自精準(zhǔn)扶貧開始以來，現(xiàn)已在全國很多地方如火如荼地進行。歷史文化名村作為中國村落中有自己特色的一部分村落，在扶貧項目進行中，應(yīng)當(dāng)作為重點進行幫扶。精準(zhǔn)扶貧對歷史文化名村產(chǎn)生的影響主要是通過扶貧中的十大工程來進行的，每一項工程都有一定的針對性。

（一）積極影響

1、對空間聚落分布的影響。精準(zhǔn)扶貧針對貧困村采取的易地扶貧搬遷工程會改變該名村原來的空間布局，對空間聚落進行重新的調(diào)整。易地扶貧搬遷是指將生活在缺乏生存條件地區(qū)的貧困人口搬遷安置到其他地區(qū)，并通過改善安置區(qū)的生產(chǎn)生活條件、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和拓展增收渠道，幫助搬遷人口逐步脫貧致富。

易地扶貧搬遷政策實施效果明顯，如山西太原市的北社鄉(xiāng)對秦家后7村共117戶進行實地調(diào)查后，面對交通條件落后、上學(xué)就醫(yī)困難等問題，展開搬遷工程，從根本上改變了人們的生存環(huán)境。易地扶貧工程一定程度上改變了名村空間聚落的布局，對部分存在地質(zhì)災(zāi)害隱患的名村而言，移民搬遷也是相對較好的出路，避免不必要的損失。

2、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。精準(zhǔn)扶貧的目的在于通過對具體名村的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)真正貧困的原因，從根本上提出發(fā)展之計。旅游扶貧、電商扶貧、致富帶頭人創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等工程都對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整產(chǎn)生了一定的影響。

旅游扶貧是指通過開發(fā)貧困名村豐富的旅游資源，興辦旅游經(jīng)濟實體，使旅游業(yè)形成區(qū)域支柱產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)貧困地區(qū)居民和地方財政雙脫貧致富。如湖南省會同縣的高椅古村，于2005年被確立為歷史文化名村，之前經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r一直不理想，通過旅游扶貧，將該村建設(shè)為一個綜合性的旅游觀光休閑勝地，不僅當(dāng)?shù)厝藗冺樌撠?，而且發(fā)揮了該村的旅游資源，進行了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓高椅古村走進了人們的視野。電商扶貧開發(fā)包括將名村建設(shè)為“淘寶村”、“電商村”等，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進行產(chǎn)品營銷，給偏遠名村提供廣闊的發(fā)展空間。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整主要是指由第一產(chǎn)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)的逐步轉(zhuǎn)化，提高產(chǎn)業(yè)值，讓歷史文化名村的村民逐步走出來，接收新信息，更好地在當(dāng)?shù)剡M行生產(chǎn)發(fā)展。

（二）消極影響

1、救急不救貧與返貧困現(xiàn)象的出現(xiàn)。精準(zhǔn)扶貧政策主要是從物質(zhì)上對名村進行幫扶，缺少對村民思想上的教育引導(dǎo)，物質(zhì)的幫助只能暫時地緩解貧困。國家下?lián)艿馁Y金有限，在扶貧過程中，采取救急不救貧現(xiàn)象突出，不僅引發(fā)村民的不滿與不配合，還會導(dǎo)致后期貧困程度加深。返貧現(xiàn)象是指當(dāng)政策力度減弱時，該村又會恢復(fù)原來的貧困狀況，只得到了暫時的改善，很大程度上無法根除貧困，扶貧工作的進行需要政府給予長期的關(guān)注與支持。

2、精準(zhǔn)識別不足所帶來的不公平現(xiàn)象。精準(zhǔn)識別是進行精準(zhǔn)扶貧工作的前提，識別的精度決定了精準(zhǔn)扶貧工作的開展，在識別貧困名村貧困戶的過程中，識別精度低會直接影響政策的推進效果，在某些實施地，不免會出現(xiàn)貧困戶未得到足夠的資金補貼，而脫貧戶得到資金資助的不公平現(xiàn)象。

四、精準(zhǔn)扶貧在歷史文化名村實施中的問題與解決途徑

精準(zhǔn)扶貧政策雖然已經(jīng)在部分實施區(qū)域有所成效，但依然存在很多實質(zhì)性的問題，在政策推進的過程之中，不斷發(fā)現(xiàn)問題并及時解決問題，確保政策能真正地落實到人，落實到戶。

（一）問題分析

1、規(guī)模問題。貧困人口規(guī)模的確定不是基于科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)識別出來的，而是基于省級扶貧部門測算結(jié)果自上而下分配的，在這種格局下，各地、縣、鄉(xiāng)獲得的貧困戶的指標(biāo)未必與實際貧困人口規(guī)模相一致。扶貧部門分配的貧困戶指標(biāo)與實際貧困人口不匹配，則會出現(xiàn)貧困人口與資金的問題，不利于扶貧工作的繼續(xù)進行。

2、識別問題。識別問題是指在扶貧之前，通過調(diào)查的各方面資料來判定該歷史文化名村是否成為扶貧對象的一個過程。識別問題主要分為過失識別問題與惡意排斥問題，過失識別問題是指在精準(zhǔn)識別名村中的貧困村時，由于操作能力等方面的問題而導(dǎo)致識別不準(zhǔn)確現(xiàn)象的發(fā)生。惡意排斥問題是指承擔(dān)精準(zhǔn)識別的負責(zé)人為了私利優(yōu)親厚友，在識別過程中，不按照嚴(yán)格的要求進行貧困程度的判定，故意降低或者提高某地的人均收入，降低了扶貧的精準(zhǔn)度。

3、資金問題。資金是解決貧困問題的源泉，包括資金投入的問題與資金用途的問題，隨著精準(zhǔn)扶貧政策進行的白熱化，國家對扶貧資金的資助每年呈現(xiàn)上升趨勢，但在項目的進行過程之中，每村每戶具體能收到多少補助資金卻是不確定的。近年來，物價上漲，很明顯地消耗了投資的有效性，對特困村特困戶而言，暫時的資金補貼只夠人們用于一段時間的生活支撐。扶貧資金來源單一，主要是來源于中央和地方財政，沒有足夠的資金作為后勤保障，扶貧工作難以落實，微薄的補貼并不能起到根本性的作用。

（二）解決途徑分析

1、因村施策。扶貧中的十大項目是要通過對各個名村情況進行精準(zhǔn)調(diào)查，深入分析貧困的原因。項目的實施不能粗放漫灌，要強調(diào)針對性，主要是進行“扶農(nóng)”，逐步依村落實幫扶項目、幫扶資金與責(zé)任人。精準(zhǔn)幫扶是扶貧政策的關(guān)鍵，力求幫扶的準(zhǔn)確性，遵循宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工的原則，切實深入改善村民的生產(chǎn)生活條件。

因村施策的解決方案是建立在對名村了解的基礎(chǔ)上，從整體上去把握該村的貧困狀況，然后從細節(jié)上進行細化調(diào)查，貧困是一種長期形成的現(xiàn)象，力求在短時間內(nèi)發(fā)生質(zhì)的變化，其可能性是不大的，只能從大的方向去把握，在政府的幫助與在村民自身的努力之后，貧困情況有所改善。

2、資金到位。經(jīng)濟是扶貧的根本，多渠道的籌措資金會給扶貧工作帶來多一份的保障，如項目中的扶貧小額信貸正是為扶貧資金來源“造血”的一種方式。在住房建設(shè)上，對歷史文化名村現(xiàn)存的危房進行拆除重修，對破舊損傷的住房采取修復(fù)的方式；在教育的支持上，特困家庭子女接受教育的資助，適當(dāng)增加教職工的工資；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，可以通過現(xiàn)金、實物、股份合作等方式直補到戶。扶貧工作需要在“人”與“錢”兩個方面進行細化，確保實施的效果。

3、建立信息化的管理。精準(zhǔn)管理是精準(zhǔn)扶貧的保障，主要包括農(nóng)戶信息管理、陽光操作管理與扶貧事權(quán)管理。農(nóng)戶信息管理是指建立起貧困戶的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，將扶貧對象的基本資料、動態(tài)情況錄入到系統(tǒng)，實施動態(tài)管理。陽光操作管理是指建立扶貧資金信息披露制度以及扶貧對象、扶貧項目公告公示公開制度，避免暗箱操作導(dǎo)致的應(yīng)扶未扶，保證財政專項扶貧資金在陽光下進行。扶貧事權(quán)管理是對各部門具體應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任進行明確劃分，各部門應(yīng)以扶貧攻堅規(guī)劃和重大扶貧項目為平臺，加大資金整合力度，確保精準(zhǔn)扶貧，集中解決突出問題。

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