張晏

摘要 近年來，生態(tài)補償已成為國內(nèi)外學界關(guān)注的熱點，各國相關(guān)實踐也日益廣泛深入。國外關(guān)于生態(tài)補償?shù)母拍罱缍ú⒉灰恢?，不同國家的生態(tài)補償實踐也不盡相同，但通過考察現(xiàn)有相關(guān)研究和實踐，可以總結(jié)和歸納出各國在生態(tài)補償機制設(shè)計中均需考慮的一些關(guān)鍵要素。其中，生態(tài)補償概念的構(gòu)成要素包括外部性、條件性和自愿性，反映出生態(tài)補償區(qū)別于其他環(huán)境保護政策工具所具有的核心特征；生態(tài)補償效率的影響要素指向生態(tài)補償?shù)沫h(huán)境效益和成本效益，決定了生態(tài)補償目的能否實現(xiàn)以及實現(xiàn)的程度和代價。提高環(huán)境效益的關(guān)鍵在于滿足登記、目標鎖定、額外性、聯(lián)結(jié)和持續(xù)性的要求，避免泄漏、不正當激勵和動機擠出效應的出現(xiàn)，而提高成本效益的關(guān)鍵則在于降低交易成本；生態(tài)補償實施的制約要素是指機制運行的前提條件和事后保障，直接影響生態(tài)補償最終能否真正落實和有效實施，包括制度背景例如生態(tài)系統(tǒng)服務提供者的財產(chǎn)使用權(quán)、透明度、附加目標、商業(yè)和技術(shù)支持等，以及事后的監(jiān)督與評估，這也是條件性的必然要求。中國在建立健全生態(tài)補償機制時，應當立足于本國的制度背景，同時借鑒國外先進經(jīng)驗，明確生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵和實質(zhì)，從制度創(chuàng)新出發(fā)，將政府補償和市場交易相融合，在生態(tài)補償實施方案或協(xié)議的擬定中，將各項關(guān)鍵要素融入精密的條款設(shè)計中，明確利益相關(guān)各方的角色和責任，更好地實現(xiàn)生態(tài)補償防止生態(tài)系統(tǒng)服務退化、促進生態(tài)系統(tǒng)服務恢復以及確保生態(tài)系統(tǒng)服務持續(xù)提供的功能，達成效益、效率和公平等價值目標。

關(guān)鍵詞 生態(tài)補償；機制設(shè)計；關(guān)鍵要素；啟示

中圖分類號 D912.6；F062.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2016）10-0121-09 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.10.016

生態(tài)補償，在國外相關(guān)理論和實踐中被稱為生態(tài)系統(tǒng)服務付費（Payments for Ecosystem Services，縮寫PES），可以激勵生態(tài)系統(tǒng)服務利用和管理的變革，同時獲得有效的保護資金，是環(huán)境正外部性內(nèi)部化的有效途徑，是命令控制型工具的重要補充。目前，國外關(guān)于生態(tài)補償?shù)母拍罱缍ú⒉唤y(tǒng)一，不同國家的生態(tài)補償實踐也不盡相同。但縱觀現(xiàn)有的研究和實踐，在機制設(shè)計中均需考慮生態(tài)補償概念的構(gòu)成要素、生態(tài)補償效率的影響要素以及生態(tài)補償實施的制約要素等關(guān)鍵要素。本文通過考察、總結(jié)和分析國外生態(tài)補償機制設(shè)計中的關(guān)鍵要素，旨在厘清生態(tài)補償理論和實踐中存在爭議的關(guān)鍵問題，從而為中國生態(tài)補償機制的設(shè)計提供有益的參考和借鑒。

1生態(tài)補償概念的構(gòu)成要素

生態(tài)補償?shù)母拍钍菣C制設(shè)計的前提和起點，但國外生態(tài)補償?shù)母拍畈⒉唤y(tǒng)一。環(huán)境經(jīng)濟學進路試圖推進生態(tài)系統(tǒng)服務的市場模型，強調(diào)效率，而生態(tài)經(jīng)濟學進路則試圖使經(jīng)濟制度與生態(tài)系統(tǒng)服務的物理特性相適應，是以生態(tài)可持續(xù)性、分配正義為優(yōu)先的跨學科進路，這兩個進路分別采用狹義和廣義的生態(tài)補償概念。

環(huán)境經(jīng)濟學進路采用的代表性概念，由國際林業(yè)研究中心（Center for International Forestry Research，縮寫CIFOR）經(jīng)濟學家Wunder于2005年提出：生態(tài)補償是一個自愿的、附條件的交易，至少有一個賣方，一個買方，并且具有明確定義的生態(tài)系統(tǒng)服務。這一定義被標上了“科斯”、“市場”、“私人”、“使用者付費”等標簽，被認為太過狹隘和理想化。

實踐中，除了以法國Vittel流域保護項目為代表的私人生態(tài)補償，還有以哥斯達黎加國家生態(tài)補償項目（PSA）為代表的公共生態(tài)補償，以及以津巴布韋本土資源公共區(qū)域管理項目（CAMPFIRE）為代表的公私混合生態(tài)補償。因此，生態(tài)經(jīng)濟學進路采用了更為寬泛的定義。Muradian等將生態(tài)補償定義為社會參與者之間資源的轉(zhuǎn)移（transfer），目的是增加個體或集體的土地利用決定在自然資源管理中考慮社會利益的動機。這種轉(zhuǎn)移（金錢或非金錢）可以通過市場（或接近市場的方式）發(fā)生，也可以通過其他機制包括被定義為規(guī)制方式的激勵或公共補貼。該定義強調(diào)經(jīng)濟激勵、資源的直接轉(zhuǎn)移以及生態(tài)系統(tǒng)服務的商品化程度三個標準。

在比較上述兩種定義的基礎(chǔ)上，Tacconi提出生態(tài)補償是通過針對自愿提供者附條件的付費尋求額外環(huán)境服務的透明系統(tǒng)。該概念比Wunder的定義寬泛，比Muradian等的定義具體，同時也強調(diào)上述三個標準，但其中“額外”和“透明”的要求并不能為所有實踐滿足。

可見，上述定義的視角和側(cè)重點不同，但都強調(diào)生態(tài)補償?shù)暮诵膬?nèi)涵是以激勵換取生態(tài)系統(tǒng)服務的提供，這意味著生態(tài)補償旨在構(gòu)建出生態(tài)系統(tǒng)服務買賣獨立的新框架，以更有效地解決環(huán)境外部性（externality）問題。同時，為確保真正換取生態(tài)系統(tǒng)服務的提供，補償激勵需要符合條件性（conditionality）要求，而條件性只有以一定自愿性（voluntariness）為前提，才能賦予一方在對方不遵守協(xié)議時擁有終止交易的權(quán)利從而發(fā)揮功效。

1.1外部性

為糾正市場失靈，環(huán)境經(jīng)濟學著作從20世紀60年代早期開始發(fā)展出一系列評估外部環(huán)境成本和收益的方法。科斯定理指出，外部性問題在一定條件下可以通過利益相關(guān)者間的私人協(xié)商予以解決。生態(tài)補償試圖使人類的生產(chǎn)、生活對生態(tài)環(huán)境造成的正外部性成本內(nèi)部化，將溢出的非市場價值轉(zhuǎn)化為保護生態(tài)系統(tǒng)服務的經(jīng)濟動機。

值得注意的是，Wunder于2014年將生態(tài)補償概念修正為：生態(tài)系統(tǒng)服務使用者與提供者之間，以雙方商定的自然資源管理規(guī)則為條件，以產(chǎn)生異地生態(tài)系統(tǒng)服務為目的的自愿交易。生態(tài)補償并不針對所有正外部性問題，生態(tài)系統(tǒng)服務提供和使用之間的空間差異是決定性的，花費在提供地點的外部性可以以別的方式例如直接加價而內(nèi)部化，只有異地外部性需要生態(tài)補償，從而與其它正向環(huán)境激勵工具區(qū)分開來。

1.2條件性

盡管概念界定并不統(tǒng)一，但將條件性作為概念的一項核心要素已經(jīng)得到普遍認同。條件性是生態(tài)補償最重要的一項定義特征，至少在工具設(shè)計中應當始終存在。

生態(tài)補償從本質(zhì)上說是一個具有針對性的、有條件的補貼。條件性意味著提供者必須依照約定提供生態(tài)服務，否則將會承擔一定后果。條件性將直接影響生態(tài)補償目的和功能的實現(xiàn)。確保提供者遵守約定需要適當?shù)谋O(jiān)督以及設(shè)置相應的處罰，主要包括將來付費的暫時性或永久性的喪失。一些政府付費項目包含交叉遵守（CROSS—compliance）的規(guī)定，要求同時遵守其他補貼項目的要求。原則上，更嚴厲的處罰可以減少監(jiān)督成本，但各國實踐表明處罰可能會在政治上和實際上都難以實施。

條件性可能執(zhí)行起來成本很高，這會導致交易成本的實質(zhì)性增加，需要確?；ㄙM必要的執(zhí)行成本，同時不過分高昂。

1.3自愿性

自愿性在環(huán)境經(jīng)濟學定義中是一項要素，但Muradian等卻指出由于中間人特別是國家的參與，生態(tài)系統(tǒng)最終使用者的參與并非自愿，有時甚至不知道已付費，是政府與服務提供者達成了協(xié)議。Tacconi則認為提供者的自愿參與很重要，因為自愿性對于提供者及其效率存在潛在影響，在現(xiàn)行機制設(shè)計中也已被適用。生態(tài)補償會使提供者資源管理的實踐產(chǎn)生實質(zhì)性改變從而影響其生計。因此，應當考慮他們作出選擇偏好的權(quán)利。

對此，Wunder認為個體代理人的自愿性可能會嚴重受限，特別是對于生態(tài)系統(tǒng)服務使用者來說，不同層級（使用者協(xié)會、公用事業(yè)公司、市政當局或政府）作出針對公共物品或俱樂部物品的決策比提供者更普遍。但當共同出售服務時，完全相似的限制也會出現(xiàn)在提供者一方。例如在津巴布韋CAMPFIRE項目中，居住在距離野生動物區(qū)域最近的家庭面臨最高的保護成本，卻沒有獨立退出社區(qū)簽署項目的選擇權(quán)。自愿性的限制應考慮集體行動對個體決策的限制，即使在集體層面上，使用者和提供者仍需要享有停止協(xié)議的權(quán)力，否則條件性將難以發(fā)揮其功能。

2生態(tài)補償效率的影響要素

如何提高生態(tài)補償?shù)膶嵤┬?，在特定預算下尋求生態(tài)系統(tǒng)服務最大化是必須考慮的問題。與效率（efficiency）關(guān)注總體福利最大化不同，效益（effectiveness）是指達到既定目標的能力，但在相關(guān)討論中，往往將二者混用，研究目的集中于如何盡可能地實現(xiàn)生態(tài)補償目標，主要考察生態(tài)補償績效（performance），這里涉及兩個概念：環(huán)境效益（environmental effectiveness）和成本效益（cost-effectiveness），前者是指生態(tài)補償?shù)沫h(huán)境目標達成的程度，后者則通常在交易成本進路中進行討論。

2.1環(huán)境效益

環(huán)境效益主要取決于擬議生態(tài)補償項目能否產(chǎn)生預期生態(tài)系統(tǒng)服務。

2.1.1登記（enmlment）和目標鎖定（targeting）

實施生態(tài)補償項目應對生態(tài)服務提供者進行登記。一般而言，潛在提供者必須加入該項目。大多數(shù)項目在吸引提供者參與上不存在困難，但合適的潛在提供者是否愿意參與至關(guān)重要。如果付費比提供服務的成本低得多，提供者不會愿意參與。此外，小型使用者付費項目有時需要處理不信任問題，例如在玻利維亞的鳥類棲息地和流域保護項目中，潛在參與者可能會懷疑付費是否會發(fā)生，或者擔心付費的真正目的和用途。因此，關(guān)鍵在于項目提供的價格能夠抵銷或超出機會成本，并為解決不信任問題實際甚至提前支付費用，只要能保證提供者遵守約定。

當申請參與項目的人數(shù)超過供給資金時，例如墨西哥水文環(huán)境服務支付項目（PSAH）來自國會每年批準的聯(lián)邦水費，但不足以覆蓋所有申請者，服務購買方可以在申請者的地點鎖定目標來使得財政效率最大化。目標鎖定進路一般可以基于利益、成本的考慮或二者兼采。基于利益是指基于選定地點所交付的真實的生態(tài)系統(tǒng)服務（以及可能的附加目標的獲得）。目標鎖定也可以基于威脅，考慮生態(tài)系統(tǒng)服務的水平和不通過生態(tài)補償提供生態(tài)系統(tǒng)服務的可能性?；诔杀镜哪繕随i定可以使付費更靈活，付費等于或剛剛超出生態(tài)系統(tǒng)提供的個人成本將在確定預算下包含更大范圍。基于成本有賴于生態(tài)系統(tǒng)服務提供的特定場所的成本計算，特別是機會成本。

2.1.2額外性（additionality）與聯(lián)結(jié)（1ink between land use andES）

額外性與鎖定目標直接相關(guān)，將上述基于利益和威脅的考慮相結(jié)合，成為避免“白花錢”的一項必要特征。額外性常被認為是生態(tài)補償概念的構(gòu)成要素，但實踐中并非所有項目都滿足額外性的要求，例如哥斯達黎加PSA項目在開始實施時基本不具備額外性，但引入生態(tài)系統(tǒng)服務空間定位實踐后又顯著提高了額外性。因此，這里將額外性作為效率指標。

即使?jié)M足條件性要求，生態(tài)補償只有在直接引發(fā)目標土地利用行為真正改變的情況下，才算增加了生態(tài)系統(tǒng)服務的供給，如果即使沒有生態(tài)補償也會產(chǎn)生土地利用的改變，那么就失去了意義。額外性是大多數(shù)有關(guān)氣候變化市場中的基本要素，例如清潔發(fā)展機制要求在項目預先分析中考慮額外性。然而，碳交易市場的經(jīng)驗顯示開發(fā)和實施額外性的標準是復雜的，目前主要通過特定項目評估、標準化評估、折現(xiàn)和交易比例、可能性評估等進路來測量額外性。但由于生態(tài)系統(tǒng)服務本身難以測定、基線估算困難、數(shù)據(jù)匱乏、費時、成本過高等原因，額外性的測量非常困難。

除此之外，還必須知道正確的土地利用改變正在進行，即土地利用的改變事實上產(chǎn)生了預期的生態(tài)系統(tǒng)服務。但土地利用改變和和生態(tài)系統(tǒng)服務提供的關(guān)系常有賴于背景且難以證明，特別是在與水相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)服務和生物多樣性案例中。生態(tài)系統(tǒng)服務產(chǎn)生于復雜的生態(tài)過程以及存在諸多生物和非生物成分作用于時空規(guī)模的寬泛范圍。同時，生態(tài)系統(tǒng)服務估值困難，科學不確定性大量存在，信息也不完全。

2.1.3持續(xù)性（permanence）

持續(xù)性是指通過生態(tài)補償獲得長期生態(tài)系統(tǒng)服務供給的能力。只要對于買賣雙方來說參與是自愿的，當情況發(fā)生變化時，參與者就可能重新考慮參加還是退出項目、更新合同，或者違反合同約定。如果失去雙方協(xié)商的空間，持續(xù)將會導致社會無效率，停止項目反而可取。生態(tài)補償項目收益的持續(xù)性有賴于持續(xù)的付費。只要正外部性持續(xù)存在，就需要付費。政府付費項目缺乏長期的資金，因為資金受制于項目持續(xù)期或政策周期，而在使用者付費項目中不容易發(fā)生該問題，只要正在兌現(xiàn)使用者支付的生態(tài)系統(tǒng)服務。在生產(chǎn)性土地利用的相關(guān)案例中，生態(tài)補償在停止付費之后仍能產(chǎn)生鼓勵土地所有人采取有利于環(huán)境的管理實踐的效果。

2.1.4泄露（1eakage/spillage）、不正當激勵（perverse in- centives）和動機擠出效應（crowding-out effect）

追求環(huán)境效益還需要避免泄露、不正當激勵和動機擠出效應的出現(xiàn)。如果生態(tài)系統(tǒng)服務的提供造成其他區(qū)域的環(huán)境損害，就產(chǎn)生了泄露。如果將發(fā)生泄露地區(qū)納入評估范圍，將可能高估生態(tài)補償?shù)膶嵤┬?。泄露可能直接發(fā)生在當?shù)兀蜷g接發(fā)生在更大范圍，特別是規(guī)模較大的項目，例如根據(jù)《京都議定書》進行削減，由于經(jīng)濟活動的轉(zhuǎn)移以及后續(xù)的能源生產(chǎn)可能導致泄露發(fā)生在其他區(qū)域。泄露的測量很困難，因為很難獲得測量對其他區(qū)域產(chǎn)生影響的實證數(shù)據(jù)、難以將單個項目造成的改變從區(qū)域背景中分離出來、要求測量泄露的政策并未確定測量的地理規(guī)模，以及同時存在多個項目影響項目基線。經(jīng)由合同設(shè)計和適當監(jiān)督可以減少泄露的風險。例如，在生態(tài)補償合同中直接將發(fā)展利益同限制社區(qū)在特定區(qū)域開發(fā)的權(quán)利聯(lián)系起來。

不正當激勵是指引發(fā)了環(huán)境破壞行為的擴大以獲得后續(xù)更高的補償。最經(jīng)典的例子是針對封山育林的付費可能引發(fā)森林采伐。強調(diào)額外性的項目更可能引發(fā)不正當激勵，如果付費僅針對有退化明確威脅的地方，潛在申請者可能會受到補償?shù)囊T而促進威脅的產(chǎn)生。不正當激勵同樣可以通過合同設(shè)計來規(guī)避。例如，為避免引發(fā)森林采伐，清潔發(fā)展機制明確提出只有1990年之前砍伐的山林能出售重新造林的碳信用。

動機擠出效應是指公共財政規(guī)制和激勵阻礙和削弱了行為的內(nèi)在動機，導致相反行為的出現(xiàn)。當人們因為無論如何都會作出的行為獲得付費時，在未付費時行為動機會減弱，當發(fā)覺付費不適當時會做得更糟糕，而當付費停止時將停止行為。這對于缺乏穩(wěn)定資金來源的生態(tài)補償來說會特別成問題。當提出的任務具有重要的親社會（pmsocial）成分，或者當利他意識或道德考慮引導人們的行為時，該效應發(fā)生的可能性更高。因此，金錢和非金錢的激勵需要混合起來，特別是涉及集體行動制度時。

2.2成本效益

成本決定了生態(tài)系統(tǒng)服務付費的標準，只有在付費超過機會成本、實施成本和交易成本總和的情況下，提供者才有可能與使用者達成合意。在不能將所有成本量化的情況下，提高成本效益的關(guān)鍵在于降低交易成本。交易成本是指沒有適當付費的成本，包括啟動（研究、協(xié)商、簽訂合同）和運行（管理、監(jiān)督、執(zhí)行）生態(tài)補償機制的成本。生態(tài)補償?shù)膯映杀究赡芟喈敶?，而運行成本有限。一般來說，交易成本在涉及多個小農(nóng)戶和參與者，制度和財產(chǎn)權(quán)比較薄弱，獲得基線信息、監(jiān)督土地利用和服務提供的成本高時最高。生態(tài)保護本身成本高昂，降低交易成本可以與其他現(xiàn)有項目相結(jié)合，如表1所示。

3生態(tài)補償實施的制約要素

生態(tài)補償能否成功實現(xiàn)其功能還需要考慮制約項目成敗的前提條件以及項目能否有效實施的事后保障。

3.1制度背景（institutional context）

生態(tài)補償并非在一個法律、社會或政治真空中運行。各國生態(tài)補償政策、法律（自然資源法、物權(quán)法、合同法、財稅法等）、市場交易規(guī)則等存在巨大差異，生態(tài)補償機制需要適應特定的制度背景，需要確保法律、政策和實踐能夠支持至少不會妨礙機制的運行，這也常被視為生態(tài)補償?shù)臉?gòu)成要素。

生態(tài)補償可能會根據(jù)購買方、服務提供者、二者的關(guān)系來組織，并會通過一系列的二分法來表示，生態(tài)補償實施的制度背景如表2所示。

其中，如果涉及土地或其他資源的財產(chǎn)使用權(quán)存在爭議，項目缺乏透明度難以提供必要的信息，被附加目標削弱，缺少中間人給予商業(yè)和技術(shù)支持，那么生態(tài)補償機制將難以實施。

3.1.1財產(chǎn)使用權(quán)（property tenure）

生態(tài)系統(tǒng)服務提供者明晰的使用權(quán)，穩(wěn)定的自然資源管理，是生態(tài)補償順利運行的前提條件。在機制設(shè)計中，需要考察提供者是否享有進行經(jīng)濟活動的合法權(quán)利，是否會影響到他人現(xiàn)有的資源獲取或土地使用方式。提供者需要對在其領(lǐng)地上的行為負責。如果不存在預先明確界定的自然資源管理，那么當?shù)赝恋厥褂谜邔⑷狈﹃P(guān)鍵性權(quán)利來排除第三方的進入，使得他們由于對服務交付缺乏充分控制而變得不可靠。因此，在項目開始前，應了解所有對于土地或財產(chǎn)使用權(quán)的要求，確保對于資源有利益的各方都能夠參與討論以避免爭議。

值得注意的是，生態(tài)補償是補償那些采取行動保持或加強生態(tài)系統(tǒng)服務的人，并不一定需要轉(zhuǎn)移資源的有關(guān)權(quán)利，完整的所有權(quán)并不是前提條件。無論是否為正式的土地所有權(quán)人，服務提供者需要履行環(huán)境管理的功能，例如管理控制下的自然資源，按照合同以與使用者達成一致的方式承擔責任。當產(chǎn)權(quán)不明晰以及交易成本很高時，政府作為受益者代表通過公共支付（如中國國家重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付）付費可能是唯一的選擇。當然，當政府代表國家行使自然資源管理權(quán)和收益權(quán)時，既可能成為支付者（使用者）、也可能成為受償者（提供者）。

3.1.2透明度（transparency）

透明度是指向所有利益相關(guān)者提供及時和真實可靠的信息。由于提供者和使用者之間存在高度的信息不對稱，使得生態(tài)系統(tǒng)服務的價格無論是通過討價還價還是明碼標價都存在困難，需要增加透明度來減少信息租金。透明度在要求集體行動的機制中是必需的，因其有助于增強集體行動中的信任。另外，透明度能夠使得管理系統(tǒng)的人更負責任，并為協(xié)商中處于弱勢地位的一方提供急需的信息。生態(tài)補償項目透明度的提高可以通過公開選定生態(tài)系統(tǒng)服務提供目標區(qū)域程序、生態(tài)系統(tǒng)服務評估規(guī)則、選擇參與方的程序以及支付的金額等方式達成。

3.1.3附加目標（additional objectives）

生態(tài)補償常同時具有附加目標，最普遍的附加目標是增進社會中貧窮成員的福利、促進地區(qū)發(fā)展或就業(yè)。政府主導或付費的項目普遍具有附加目標主要是因為這對于獲得項目的政治支持是必要的，而且這些附加目標是寄生或是尋租的。但附加目標的重要性超過生態(tài)補償?shù)淖钪饕繕藭罱K削弱整個項目。例如墨西哥遍布全國的“公平”付費意味著資金流向幾乎沒有采伐森林和沒有水供給威脅的區(qū)域。

最受關(guān)注的附加目標就是減貧。貧困是一個多維度的概念，包括經(jīng)濟和保護的維度如收入、易損性，社會文化因素如身份、地位，以及政治維度如授權(quán)。生態(tài)補償利益的分配不僅涉及誰能參與項目，而且關(guān)系到參與的情況，以及涉及或遺漏的代理人背后的授權(quán)。這很大程度上取決于代理人根據(jù)制度和權(quán)力關(guān)系所具有的討價還價的權(quán)力。此外，生態(tài)補償可能會有助于改變責任或合法性問題。例如和水有關(guān)的生態(tài)補償項目可能有助于改變上下游之間歷史上的不平等，增加貧窮的上游地區(qū)討價還價的權(quán)力和地位，同時通過付費機制使得大規(guī)模的下游水消費合法化。效率和公平相互依存是生態(tài)補償?shù)囊豁椫匾卣?。效率的考慮和其他社會目標相比并不必然具有優(yōu)勢。對于發(fā)展中國家來說，在機制設(shè)計和實施中同時考慮效率和公平的目標將有助于彌合生態(tài)補償理論和實踐間的差距從而促進可持續(xù)的生態(tài)保護和生計改善。

3.1.4商業(yè)和技術(shù)支持（business and technical support）

由于生態(tài)補償?shù)脑O(shè)計和實施處于復雜的法律和制度環(huán)境中，通常需要不同的中間人扮演不同的角色承擔不同的責任來支持和輔助交易，特別是大型公共生態(tài)補償項目。Muradian等特別強調(diào)生態(tài)補償機制中中間人的重要角色。生態(tài)補償要求對兩個不同又復雜的系統(tǒng)即生態(tài)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)同時予以有效管理，這需要專家、專門公司、公共機構(gòu)或有經(jīng)驗的NGO提供商業(yè)和技術(shù)支持服務。

中間人或者代理人需要運用科學技術(shù)來測量、記錄和證實生態(tài)系統(tǒng)服務的存在、狀態(tài)以及全面的土地管理計劃；需要明確特定的資源管理選擇，集合眾多土地或資源使用者，與可能的使用者聯(lián)系、協(xié)商、實施相關(guān)事項，包括監(jiān)督、鑒定、證明等，并根據(jù)使用者的需求和任務的復雜程度尋求專家意見或第三方證明人。此外，中間人還需要具備協(xié)商的技巧以及合同經(jīng)驗（包括財務計劃）以促成對于合同術(shù)語的一致理解。

3.2監(jiān)督與評估（monitoring and evaluation）

協(xié)議后的監(jiān)督和評估是條件性的必然要求，可以評價使用者是否遵守承諾，資源的使用是否適當，并且可以評價機制作為整體所提供的服務是否滿足額外性的要求，以及機制作用的地理區(qū)域是否發(fā)生泄露等問題。

監(jiān)督與評估必然增加交易成本，因此在生態(tài)補償項目實施之前就應做好相應計劃，明確監(jiān)督和評估的權(quán)限、時間、地點、內(nèi)容等諸多問題。

3.2.1權(quán)限

履行監(jiān)督職責的主體可以是生態(tài)系統(tǒng)服務使用者或其代理人，外部/第三方實體，本地組織如社區(qū)和家庭，也可以是政府部門或其他實體。例如老撾南屯河2號（NamTheun 2）水力發(fā)電項目設(shè)置了獨立的專門評估小組，而越南森林環(huán)境服務付費項目（PFES）則由越南國家保護和發(fā)展基金的省級分支機構(gòu)（PPDF）實施。其中，由社區(qū)和家庭行使監(jiān)督權(quán)力，能更大程度利用本地非正式制度（如文化習俗、社會關(guān)系等）的激勵與約束能力，更好地激勵服務提供者主動參與和合作。除了確定監(jiān)督主體之外，還需要明確監(jiān)督頻率、方法（自我報告和獨立監(jiān)督）、預算、監(jiān)督費用的承擔等。

3.2.2時間

監(jiān)督和評估計劃應當在項目開始時作出，監(jiān)督與和評估活動應貫穿于整個生態(tài)補償協(xié)議履行全過程，并應隨著項目進程不斷評估和修正最初的監(jiān)督和評估計劃。

3.2.3地點

監(jiān)督地點的選擇，最常見的實踐是分層抽樣技術(shù)，該技術(shù)能夠反映項目領(lǐng)域內(nèi)的全部分布、確保監(jiān)督地點充分分散。監(jiān)督地點應當在項目持續(xù)期間一直恒定以收集有關(guān)趨勢的可靠信息，這也能讓獨立的證明人更容易確定適當?shù)牡攸c?？赡艿脑?，也應選擇控制地點對照來監(jiān)督和判斷項目是否滿足額外性的要求，實施者可以與研究機構(gòu)或公共部門在控制組監(jiān)督問題上進行合作。

3.2.4內(nèi)容

監(jiān)督的主要內(nèi)容包括：①決定誰來選擇指標以及誰向誰報告。②選擇與生態(tài)補償項目相關(guān)、可測量、對環(huán)境改變有所反應、能夠與監(jiān)督和評估框架的其他部分相適應、可靠的指標。大多數(shù)生態(tài)補償依靠可觀測的指標例如行為或產(chǎn)出，因為對于生態(tài)系統(tǒng)服務產(chǎn)出的直接監(jiān)測是困難和成本高昂的。③創(chuàng)建“當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)概念程序模型”，該模型列出生態(tài)系統(tǒng)中發(fā)生的因果關(guān)系、確認監(jiān)督的生態(tài)系統(tǒng)的特定特征。④確認什么正在完成以及項目管理改進情況。此外，還包括其他利益相關(guān)者所關(guān)注的項目總成本、財政支付的及時性、各個支持服務或者財政中間人的表現(xiàn)、當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)價值的保護、生態(tài)補償項目收益在當?shù)胤植际欠窆揭约疤囟彝ズ蜕鐓^(qū)層級的利益。

當然，監(jiān)督和評估計劃的設(shè)計應考慮可能產(chǎn)生的交易成本是合理的，計劃是可行的，應當是所有關(guān)鍵利益相關(guān)者共同參與的結(jié)果，理論上應當始終吸收他們的意見和建議。當?shù)赝恋厥褂谜邞攨⑴c生態(tài)補償機制的設(shè)計與監(jiān)督，可以將付費的方法根據(jù)當?shù)氐男枨蠛蛢?yōu)先考慮進行調(diào)整，有助于防止擠出效應，增加靈活性。為了增強生態(tài)補償機制的透明度和合法性，監(jiān)督和評估的結(jié)果應當讓使用者、中間機構(gòu)和公眾都能夠及時獲悉。

4對中國的啟示

中國的生態(tài)補償無論是理論研究、制度構(gòu)建還是實踐探索都尚處于起步階段。《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》再次提出建立健全生態(tài)保護補償機制，國外生態(tài)補償機制設(shè)計的經(jīng)驗可以為中國生態(tài)補償機制的開展提供有益的啟示。

4.1推進制度創(chuàng)新，政府市場并重

生態(tài)補償?shù)某霈F(xiàn)源于生態(tài)系統(tǒng)服務退化的現(xiàn)狀和傳統(tǒng)規(guī)制進路的不足，設(shè)計初衷是為了建立與命令控制型工具相區(qū)別的獨立特殊的制度安排，將環(huán)境正外部性內(nèi)部化，同時又和其他機制共生互補，尋求生態(tài)保護效果的最大化。生態(tài)補償機制并非將公共政策全部推向市場分配，更多的是國家一市場一社區(qū)關(guān)系的重新配置。政府補償與市場交易的融合反映出科斯定理和庇古進路的結(jié)合，科斯定理的適用主要針對利益相關(guān)者關(guān)系相對簡單的小規(guī)模使用者付費模式，而庇古進路突出政府角色，基于生態(tài)系統(tǒng)服務是公共物品的前提。

中國以生態(tài)環(huán)境和自然資源公有制為基礎(chǔ)，生態(tài)補償以政府縱向財政轉(zhuǎn)移支付為主導，開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)、流域上游地區(qū)與下游地區(qū)之間缺乏有效的協(xié)商平臺和機制，市場化補償方式仍處于探索階段，多元化補償方式尚未形成?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中提出加快建立多元化生態(tài)補償機制，同時要求建立健全區(qū)域流域橫向生態(tài)補償機制，這都需要遵循市場規(guī)律。經(jīng)由市場機制，有可能解決生態(tài)系統(tǒng)服務估值的難題。自然的價值超越了金錢數(shù)字甚至無法衡量，如果付費水平可以由協(xié)商或明碼標價來事先決定，則不需要知道服務本身的確切價格。

因此，在進行機制設(shè)計時應首先明確生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵，理順與其他現(xiàn)行相關(guān)制度特別是環(huán)境稅費制度的聯(lián)系與區(qū)別，推進制度創(chuàng)新。應立基于政府主導的現(xiàn)實和基本格局，針對具有重要生態(tài)功能的純粹公共物品進行政府補償，在自然資源管理和控制權(quán)責（而不是所有權(quán)）明晰的情況下，在相對微觀的層面上推動自愿交易。同時考慮額外性等要求，識別和篩選潛在的使用者和提供者，鼓勵中間人、獨立第三方機構(gòu)的參與和服務提供。

4.2設(shè)置限制條件，明確責任承擔

雖然存在減貧等附加目標，生態(tài)系統(tǒng)服務的提供、保持和增進是生態(tài)補償機制的根本目的，金錢補償僅是促進這一目的實現(xiàn)的物質(zhì)激勵，無論是政府主導還是市場補償，都需要明確條件性的要求以真正實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)哪康暮凸δ?，避免生態(tài)補償淪為“圈錢運動”，這是機制設(shè)計中最為重要的一環(huán)。

在實施方案或合同條款設(shè)計中，應當規(guī)定提供者可能獲得的利益以及提供生態(tài)系統(tǒng)服務的具體行為要求，對提供者的后續(xù)履約行為予以限制，設(shè)計適當?shù)谋O(jiān)督和評估機制，設(shè)置違反協(xié)議的后果，明確責任承擔。例如，一旦提供者違反協(xié)議，使用者將停止付費，提供者甚至將承擔法律責任，例如沒收債券、暫?；虺蜂N許可證等。還可以設(shè)置財政責任，例如將單獨的信用賬戶、保險作為許可的前提。經(jīng)由條款的精密設(shè)計，可以確保預期生態(tài)系統(tǒng)服務的產(chǎn)出（聯(lián)結(jié)），也可以明確協(xié)議的期限或存續(xù)條件（持續(xù)性），通過強化法律責任避免和防止泄露和不正當激勵的出現(xiàn)。同時，也應當加強教育宣傳和政策激勵，進一步強化補償動機，弱化動機擠出效應。

4.3加強信息公開，兼顧效率公平

政府補償需要設(shè)置相應監(jiān)督機制，市場補償也應針對市場機制的固有弊端進行監(jiān)管。規(guī)制細節(jié)和交易審查的缺失會加大權(quán)力（利）濫用的機會，但過于詳細的規(guī)則或是對交易的全面審查又會減少彈性、提高成本、束縛交易。因此，需要在規(guī)制和市場順暢運行之間尋求某種平衡。信息公開作為規(guī)制的重要手段，有助于提高生態(tài)補償?shù)耐该鞫?，緩解信息不對稱帶來的負面后果，避免政府補償中尋租和腐敗的出現(xiàn)，降低市場補償中高昂的交易成本，也有助于交易的公平和弱勢方或低收入群體的保護。

為確保信息的真實有效公開，可以設(shè)置可供公眾公開獲取的登記記錄來追蹤政府補償?shù)暮褪袌鼋灰椎膶嵤┣闆r，如果政府或參與方?jīng)]有按照要求提供信息，應當設(shè)置相應救濟。還可以通過強制性監(jiān)測、報告、政府審閱等方式，監(jiān)督和強制市場交易的環(huán)境績效。通過尋求政府和所有利益相關(guān)者對于各自角色和責任的一致認知，不斷形成適當?shù)沫h(huán)境原則、標準、指標，以及環(huán)境管理的行為準則，通過程序正義（參與決策）來確保生態(tài)補償不會產(chǎn)生為富人保護而讓窮人花錢的效果，兼顧效率和公平。

總之，生態(tài)補償機制的設(shè)計是一個極為復雜的過程，這是因為社會福利表示單位和自然參數(shù)測量單位并不一致。生態(tài)系統(tǒng)不是一個單獨的評估過程，也不是一個孤立的系統(tǒng)。在生態(tài)補償機制設(shè)計中，需要將政治、法律、社會、環(huán)境、經(jīng)濟等不同領(lǐng)域相結(jié)合，立足于中國特殊的制度背景，從制度創(chuàng)新出發(fā)，把握機制設(shè)計中的各項關(guān)鍵要素和它們之間的關(guān)系，構(gòu)建出能夠真正改進生態(tài)系統(tǒng)服務的生態(tài)補償機制，推動生態(tài)補償實踐的順利展開，緩和環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，使生態(tài)保護變被動為主動，讓青山綠水終成金山銀山。

（編輯：劉呈慶）