李永忠

十八大后，習(xí)近平總書記開始了四個(gè)全面戰(zhàn)略布局，并明確提出“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”的政改目標(biāo)。六中全會(huì)一結(jié)束，很快就公布了在北京、山西、浙江三省市開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案。

30多年改革開放的經(jīng)驗(yàn)證明，經(jīng)濟(jì)體制改革的重音——在調(diào)結(jié)構(gòu)；政治體制改革的重音——同樣在調(diào)結(jié)構(gòu)。

其實(shí)，三省市的監(jiān)察體制改革，被中央稱作“事關(guān)全局的重大政治改革”。很多人對(duì)此是不理解的，說它不過是加強(qiáng)反貪手段的有之，說它是大力整合反腐資源的也有之，說它是紀(jì)委監(jiān)察不斷擴(kuò)權(quán)的還有之。

但是，很少有人明白，監(jiān)察體制政改試點(diǎn)與“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”政改目標(biāo)的內(nèi)在關(guān)系。

盡管監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上是反腐敗機(jī)構(gòu)，但監(jiān)察體制改革的終極目標(biāo)，卻不能止步于打造一個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)。監(jiān)察體制改革與“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”這一政改目標(biāo)，有著密切的內(nèi)在聯(lián)系。

監(jiān)察體制改革，就是將原隸屬于各級(jí)政府（行政機(jī)關(guān)）的監(jiān)察部門（行政監(jiān)察），調(diào)整為由人民代表大會(huì)（立法機(jī)關(guān)）產(chǎn)生的監(jiān)察機(jī)關(guān)（既同行政機(jī)關(guān)并列，又要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，也即監(jiān)察行政；還要對(duì)“所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察”，即國家監(jiān)察）。

深化國家監(jiān)察體制改革的目的，是完善黨和國家的自我監(jiān)督。要達(dá)到此目的，則需要緊緊圍繞“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這第五個(gè)現(xiàn)代化目標(biāo)。

而我以為，治理體系現(xiàn)代化——主要是形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)；治理能力現(xiàn)代化——主要是改革選人用人體制。

通過深化國家監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)先行，改革權(quán)力結(jié)構(gòu)，從而推動(dòng)“黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革”，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，“重構(gòu)政治生態(tài)”。

以問題為導(dǎo)向發(fā)現(xiàn)“權(quán)力配置不科學(xué)”

“問題導(dǎo)向”，是十八屆新一屆黨中央給國際國內(nèi)最突出的印象。

2013年11月，習(xí)近平總書記就《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》向全會(huì)作說明時(shí)指出：“我們強(qiáng)調(diào)，要有強(qiáng)烈的問題意識(shí)，以重大問題為導(dǎo)向，抓住關(guān)鍵問題進(jìn)一步研究思考，著力推動(dòng)解決我國發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問題。我們中國共產(chǎn)黨人干革命、搞建設(shè)、抓改革，從來都是為了解決中國的現(xiàn)實(shí)問題?？梢哉f，改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中得以深化。”

據(jù)統(tǒng)計(jì)，過去，只要不搞群眾運(yùn)動(dòng)，全國年均處分率通常在1.5‰-1.7‰之間。十八大后第1年即突破2.1‰，第2年2.6‰，第3年3.9‰，第4年4.6‰。四年翻了一番多。4年共處分119萬人，其中移送司法機(jī)關(guān)4.7萬人，占受處分人數(shù)的3.9%；4年中央管理干部立案查處240人，移送司法機(jī)關(guān)105人，占立案查處數(shù)的43.7%。

我們會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)很揪心、但卻不得不正視的問題：越是關(guān)鍵少數(shù)，越是高級(jí)干部，我們?cè)谂囵B(yǎng)時(shí)越是盡心，在選拔時(shí)越是用心，在使用時(shí)越是放心，但在最后處理時(shí)卻最為傷心。

其實(shí)，30多年前，我在撰寫第一篇學(xué)術(shù)論文《略論我國封建社會(huì)監(jiān)察制度》中，通過研究比較，就明白一個(gè)最簡(jiǎn)單道理：蘇聯(lián)模式的同體監(jiān)督是一種無效、低效、成本很高的監(jiān)督；而中國特色的異體監(jiān)督則是一種有效、高效、成本很低的監(jiān)督。

一個(gè)較為科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和較為合理的選人用人體制，不但能防止腐敗，鞏固政權(quán)，還能較長(zhǎng)時(shí)間執(zhí)掌政權(quán)。在人類歷史上，曾有26個(gè)主要民族文明形態(tài)，在近6000年的時(shí)空長(zhǎng)河中，次第登場(chǎng)。其興也勃焉，其亡也忽焉。只有中國源遠(yuǎn)流長(zhǎng)、橫亙古今、從未中斷。

而且在世界四大文明古國中，只有中國，其文化、人口、疆域、制度，雖經(jīng)2000多年的歷史顛簸，卻基本完整地保留下來。從漢、唐、宋，到元、明、清（除元朝外）政權(quán)，均在200年以上。

而這些，既得益于秦始皇創(chuàng)立的比較科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)——決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)察權(quán)的相互分立，也得益于隋唐創(chuàng)建的開科取士制——較為合理的選人用人體制。正是這兩大重要制度，保證了中國領(lǐng)先于世界1500年，并在這領(lǐng)先世界的時(shí)空區(qū)間，給人類歷史貢獻(xiàn)了“四大發(fā)明”。

人類社會(huì)發(fā)展史證明，獨(dú)占性、擴(kuò)張性、排他性是權(quán)力的三大本質(zhì)屬性。受其三大本質(zhì)屬性的影響，不僅所有權(quán)力都傾向于腐敗，而且沒有任何一種權(quán)力傾向于廉潔。

據(jù)此，只有對(duì)權(quán)力進(jìn)行科學(xué)分解、有效監(jiān)督，對(duì)人才進(jìn)行優(yōu)勝劣汰、合理配置，才能把傾向于腐敗的權(quán)力遏制在可能的最低限度。

中國的歷史證明，凡是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)察權(quán)分解得好或者比較好，有能力的優(yōu)秀人才就能到達(dá)政權(quán)的重要或比較重要的位置，國家治理就是盛世或小康；凡是國家三大權(quán)力分解得不好或很不好，有能力的人大多不被政權(quán)容納，國家治理就會(huì)出現(xiàn)傾?；騺y亡的局面。

對(duì)于30多年改革開放中，出現(xiàn)的高官高?，F(xiàn)象，我的研究證明，產(chǎn)生于打天下的戰(zhàn)爭(zhēng)年代，發(fā)展于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期的蘇聯(lián)模式的權(quán)力結(jié)構(gòu)和用人體制，已經(jīng)很難適應(yīng)改革開放條件下的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)了。

5年前，我在《高官反腐錄》一書的序言中寫道：一兩個(gè)高官腐敗，通常是個(gè)人素質(zhì)出了問題；三五個(gè)高官腐敗，大多是思想教育出了問題；十來個(gè)高官腐敗，或許是組織管理出了問題；幾十個(gè)高官腐敗，應(yīng)該是監(jiān)督制度出了問題；上百個(gè)高官腐敗，肯定是權(quán)力結(jié)構(gòu)和文化出問題了。

2016年的新年之際，在全國發(fā)行的《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》一書，從習(xí)近平當(dāng)選中共總書記近3年時(shí)間的講話、文章中，摘錄了200段論述，其中許多論述是第一次公開發(fā)表。

在此書中，我們可以清楚地看到，在中共黨的歷任最高領(lǐng)導(dǎo)人當(dāng)中，習(xí)近平是將“許多腐敗問題”與“權(quán)力配置不科學(xué)”相聯(lián)系的第一人。

從擔(dān)任大隊(duì)黨支部書記、縣委書記、市委書記、省委書記，到就任中共中央總書記的習(xí)近平，在40多年治國理政的實(shí)踐中深諳“權(quán)力配置不科學(xué)”的危害。

以政改為目標(biāo)“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”

1956年黨的“八大”，當(dāng)選為中共中央書記處總書記的鄧小平，長(zhǎng)期擔(dān)任黨的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人。臺(tái)上任職10年后，又被打倒在臺(tái)下10年。這些非凡的經(jīng)歷，使他成為不僅是中國而且是世界社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)史上開啟制度建黨、制度監(jiān)督先河的第一人。而這些集中體現(xiàn)在1980年8月18日，他在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上被稱之為制度建黨的扛鼎之作的重要講話——《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中。

順著小平同志的思路，繼續(xù)深入研究就會(huì)認(rèn)識(shí)到，“黨委會(huì)本身”不能實(shí)現(xiàn)“對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人”有效監(jiān)督的原因，主要在于“議行監(jiān)合一”的領(lǐng)導(dǎo)體制。黨委會(huì)既是黨內(nèi)決策機(jī)關(guān)，又是黨內(nèi)執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時(shí)還要領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)。于是，在同一級(jí)黨內(nèi)，沒有任何組織和個(gè)人，能夠?qū)h委及其主要領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施及時(shí)有效的監(jiān)督。因此，科學(xué)分解合理配置黨內(nèi)權(quán)力，改同體監(jiān)督為異體監(jiān)督，便成為一項(xiàng)重要內(nèi)容。

從這個(gè)意義上講，十一屆三中全會(huì)的功勞，不僅在解放思想上，也不僅在全黨工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移上，而且在從中央到地方黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的恢復(fù)和重建上。隨著黨章的修改，紀(jì)委由黨委會(huì)選舉產(chǎn)生，到由黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，地位在提高，權(quán)限在加大。

通過認(rèn)真研讀《鄧小平文選》三卷，特別是他的“8·18”講話——《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，讓我明白了制度的兩層含義：一為淺層意義上的規(guī)章、守則，即說在嘴上、寫在紙上、貼在墻上，要求大家遵守執(zhí)行的條條款款；一為深層意義上的組織體系（權(quán)力結(jié)構(gòu)），即決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡的“專門機(jī)構(gòu)”，以保證上述那些條條款款得以堅(jiān)決施行。

2013年1月，習(xí)近平總書記剛上任兩個(gè)月，就在中央紀(jì)委二次全會(huì)上，下定了“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的反腐決心；一年后，在中央紀(jì)委三次全會(huì)上，明確了“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”的政改目標(biāo)；2015年1月，在中央紀(jì)委五次全會(huì)上，做出了“制度治黨”、“重構(gòu)政治生態(tài)”的戰(zhàn)略規(guī)劃。

從習(xí)近平總書記的系列重要講話中，可以清楚地看到，從下定反腐的決心，到明確政改的目標(biāo)，再到重構(gòu)政治生態(tài)的戰(zhàn)略規(guī)劃，貫穿其間的是改同體監(jiān)督為異體監(jiān)督，改權(quán)力反腐為制度反腐，改權(quán)力治黨為制度治黨。

如果在黨的十九大報(bào)告和修改的黨章中，制度建設(shè)能作為黨的根本建設(shè)，并以載體關(guān)系呈現(xiàn)出來，就能為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)提供穩(wěn)定的制度保障。

以三省為試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力的全覆蓋

2016年11月7日，也即俄國十月革命99周年紀(jì)念日的這天晚上，中央紀(jì)委網(wǎng)站上發(fā)布了一條重磅消息：“事關(guān)全局的重大政治改革”——《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》正式公布。這是30多年來，最為重大的一次政治體制改革突破。

“深化國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)”。通過三省市改革，“從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐”，“實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”。

通過多年紀(jì)檢監(jiān)察工作實(shí)踐和大量監(jiān)督案例研究，我在20年前就指出：這么多年來，幾乎沒有一個(gè)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的腐敗問題，是由同級(jí)紀(jì)委監(jiān)督檢舉揭發(fā)出來的。

由此，我在20多年前，創(chuàng)造了一個(gè)詞組——“異體監(jiān)督”。并在1995年向中央紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)寫信建議，在監(jiān)督制度難有實(shí)質(zhì)性改革的前提下，可借鑒古代的巡視制度。20年來巡視制度的不斷完善，特別是十八大以來不斷加大巡視力度，充分發(fā)揮了巡視這一“異體監(jiān)督”的利劍作用。

4年的反腐敗成果如何鞏固，下一步斗爭(zhēng)如何深入，全面從嚴(yán)治黨如何推進(jìn)，多年來嚴(yán)重滯后的政治體制改革如何開啟？

改革國家監(jiān)察體制，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋。這是改革開放30多年來，最重大的政治體制改革，這也是深入開展反腐敗斗爭(zhēng)，全面從嚴(yán)治黨最重大的舉措，這還是由同體監(jiān)督轉(zhuǎn)向異體監(jiān)督、由治標(biāo)為主轉(zhuǎn)向以治本為主、由權(quán)力反腐轉(zhuǎn)向制度反腐，并通過改革“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”的最重大利好。

多年來的實(shí)踐探索和理論研究，使我深知，由同體監(jiān)督轉(zhuǎn)向異體監(jiān)督，需要選擇突破口。在黨代會(huì)常任制未能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展前，黨內(nèi)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督分權(quán)難，而變行政監(jiān)察為監(jiān)察行政易。

三省市改革試點(diǎn)，就性質(zhì)而言，它是由同體監(jiān)督轉(zhuǎn)向異體監(jiān)督的重大政治舉措。近20年巡視組作為異體監(jiān)督日積月累的量的積累，發(fā)展為質(zhì)的巨變——變行政監(jiān)察的同體監(jiān)督，為國家監(jiān)察的異體監(jiān)督。這三省市“由?。ㄊ校┤嗣翊泶髸?huì)產(chǎn)生?。ㄊ校┍O(jiān)察委員會(huì)，作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)?！毙鲁闪⒌膰冶O(jiān)察委員會(huì)，是從政治領(lǐng)域摒棄“蘇聯(lián)模式”的分權(quán)試點(diǎn)，因此被稱為“事關(guān)全局的重大政治改革”。

三省市改革試點(diǎn)，就體系來說，它是破解碎片化難題的重要制度保障。建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察體系，是為解決過去監(jiān)督體系和反腐敗體系碎片化的問題。一是立足于戰(zhàn)略布局的高度，加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的有機(jī)統(tǒng)一。二是著眼于戰(zhàn)役合成的寬度，紀(jì)委與監(jiān)委合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋。三是著手于戰(zhàn)術(shù)突破的角度，整合各類監(jiān)督資源、辦案手段，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

三省市改革試點(diǎn)，就力量來講，會(huì)產(chǎn)生“1+1>2”的整體效應(yīng)。過去各種監(jiān)督力量、反腐手段分散在紀(jì)委、監(jiān)察、檢察、審計(jì)等有關(guān)機(jī)關(guān)及部門，形成監(jiān)督、反腐誰都有責(zé)任，但誰也無責(zé)任的九龍治水格局。三省市試點(diǎn)，通過整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，先完成檢察機(jī)關(guān)反貪等部門的轉(zhuǎn)隸，推動(dòng)人員融合和工作流程磨合。監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，與執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)有機(jī)銜接、相互制衡，實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國有機(jī)統(tǒng)一。

如何通過三省市的試點(diǎn)，“實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”？我以為，全覆蓋有上中下三策可選擇：上策是監(jiān)察工作全覆蓋；中策是監(jiān)察機(jī)構(gòu)全覆蓋，下策是監(jiān)察人員全覆蓋。

敢于拿出包括直轄市在內(nèi)的3個(gè)省來做政改試點(diǎn)，既體現(xiàn)了中央決心大、力度大，也體現(xiàn)了中央更大的政治勇氣和更大的政治智慧。其實(shí)，監(jiān)察體制改革，只是當(dāng)前我們所能看到的政改一小步；其后，才是我黨從政治領(lǐng)域解決蘇聯(lián)模式的一大步。

2015年6月5日上午，習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會(huì)議并發(fā)表重要講話。他強(qiáng)調(diào)：“試點(diǎn)是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法”“試點(diǎn)能否邁開步子、趟出路子，直接關(guān)系改革成效”。他指出：“要牢固樹立改革全局觀，頂層設(shè)計(jì)要立足全局，基層探索要觀照全局，大膽探索，積極作為，發(fā)揮好試點(diǎn)對(duì)全局性改革的示范、突破、帶動(dòng)作用?！?/p>

綜上所述，監(jiān)察體制改革，是為了“建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系”，但卻不會(huì)僅限于加強(qiáng)反貪的手段，也不會(huì)止步于整合反腐的資源，還不會(huì)追求于紀(jì)委監(jiān)察不斷的擴(kuò)權(quán)。因?yàn)椋鳛椤笆玛P(guān)全局的重大政治體制改革”，要實(shí)現(xiàn)對(duì)“所有行使公權(quán)力的公職人員”的監(jiān)督全覆蓋，必須在政治領(lǐng)域堅(jiān)決摒棄蘇聯(lián)模式，必須形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和合理的選人用人體制，必須通過政治體制改革，讓制度真正發(fā)揮制衡的作用。

30多年的監(jiān)督實(shí)務(wù)工作和監(jiān)督理論研究，使我深知，沒有科學(xué)的權(quán)力分解，就沒有合理的權(quán)力制衡，就沒有及時(shí)有效的監(jiān)督，就沒有人才的優(yōu)勝劣汰，就沒有真正的國富民強(qiáng)。

這其中，制衡是最佳點(diǎn)。在制衡中，如果監(jiān)督多了一點(diǎn)，那么監(jiān)督者易犯錯(cuò)誤；如果監(jiān)督少了一點(diǎn)，執(zhí)行者易犯錯(cuò)誤；只有真正實(shí)現(xiàn)了制衡，那么，誰都不易犯錯(cuò)誤。

如何在三省市的試點(diǎn)中，突出建立健全反腐敗機(jī)構(gòu)這個(gè)實(shí)質(zhì)，落實(shí)加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)要求，讓制度真正發(fā)揮制衡的這個(gè)作用，完成對(duì)“所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察”這項(xiàng)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”、“重構(gòu)政治生態(tài)”這個(gè)重大政改目標(biāo)，必須鼓勵(lì)三省市大膽探索，積極創(chuàng)新，勇于拼搏；敢于試錯(cuò)，能夠容錯(cuò)，及時(shí)糾錯(cuò)；不拘一格，推陳出新，優(yōu)勝劣汰。

監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的難度系數(shù)，絕不亞于當(dāng)年的小崗村、鳳陽縣、安徽、四川的包產(chǎn)到戶試點(diǎn)和深圳等經(jīng)濟(jì)體制改革。

因此，從某種意義上講，解放思想比頂層設(shè)計(jì)重要，自選動(dòng)作比規(guī)定動(dòng)作重要，兩個(gè)積極性比一個(gè)積極性重要，允許失誤比只許成功重要……如果中央與地方，領(lǐng)導(dǎo)與群眾，能深刻理解有關(guān)試點(diǎn)的意義，則三省市試點(diǎn)可期，事關(guān)全局可期，重大政治體制改革也自可期。

作者系中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院原副院長(zhǎng)