馬慶鈺

我國改革進入深水區(qū)后，圍繞利益增減的深層次矛盾明顯趨于顯化和銳化。與權力主體相關的一系列體制內的角色開始成為改革的主要目標，比如針對政府部門的行政審批權力的改革，針對國有企業(yè)獨占和壟斷的改革，以及今天論壇所討論的針對大型行業(yè)協(xié)會政社不分的改革。這些改革在一定程度上都是權力主體自身或者直接利益相關者“自我割肉”和“自我涅[木][般]”的過程，難免痛苦不堪，避重就輕，甚或牽強陳辭，消解變通。時至今天，國家改革必須要突破“天花板”，進入經濟與社會可持續(xù)發(fā)展的新空間。為此，新一屆黨中央高瞻遠矚，審時度勢，提出了國家治理現(xiàn)代化的全面深化改革的戰(zhàn)略目標；提出要加快形成現(xiàn)代社會組織體制；提出要政社分開，權責明確，依法自治，發(fā)揮作用；新一輪政府機構改革方案中則明確要求行業(yè)協(xié)會要限期實現(xiàn)“脫鉤”，所有我們體制內外的各類主體，包括我們行業(yè)協(xié)會商會等，一定要克服自我利益的局限，站在實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的高度，緊跟中央部署，執(zhí)行改革政策，端正改革心態(tài)，落實改革舉措。我作為今天會議上少有的幾位“第三方發(fā)言”者之一，想談談我對于與政社分開直接相關的“官辦社會組織改革”問題。

1.官辦社會組織的特征和范圍

所謂官辦社會組織，其特征主要是“具有官方編制，依靠官方財政，接受官員領導，體現(xiàn)官方功能”。也就是說，它們有社會組織的稱號，卻由黨政和其他權力機關直接經辦或者具有濃厚官方色彩或者背景；有公務員或者參公人員的國家編制和國家財政撥款或者補貼；在人事、財權、決策、職能設定、組織目標等方面，或正式或非正式地受到各類官方部門意志的主導。

參考已有的研究觀點，我認為有六類組織可以劃入官辦社會組織范圍。第一類是參加政治協(xié)商會議的八個“人民團體”，即工會、共青團、婦聯(lián)、科協(xié)、僑聯(lián)、臺聯(lián)、青聯(lián)、工商聯(lián)；第二類是國務院批準免予登記的14個社會團體：中國文學藝術界聯(lián)合會、中國作家協(xié)會、中華全國新聞工作者協(xié)會、中國人民對外友好協(xié)會、中國人民外交學會、中國國際貿易促進會、中國殘疾人聯(lián)合會、宋慶齡基金會、中國法學會、中國紅十字總會、中國職工思想政治工作研究會、歐美同學會、黃埔軍校同學會、中華職業(yè)教育社；第三類是在民政部門注冊登記的有財政撥款、有核定編制的社會組織，比如數量占全國社團數量1/4的7萬多個行業(yè)協(xié)會（商會），其中至少80%是官辦的，它們身份是法定社會組織，但在人財物和決策管理方面仍保留行政機關機制；第四類是在民政部門注冊登記的沒有財政撥款和沒有行政編制，但存在業(yè)務主管單位發(fā)起和負責人任職以及決策權主要不在組織自身的情況，除了近年的非公募基金會，這類組織在目前登記的社會組織中占據很大比例；第五類是近年有的地方四套班子主要領導在退休之際，利用自己的權力影響，占據原有辦公資源，索要地方財政補貼，組織某個行政系統(tǒng)公務員強行成建制地發(fā)起成立社會團體，對于當地政府管理和相關社會組織資源配置形成擠壓；第六類是最近兩年的新情況，在城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織發(fā)展中，出現(xiàn)了比較普遍的基層黨政機關和官員在其中直接插手和兼職的現(xiàn)象。

2.官辦社會組織的影響

應當以辯證和發(fā)展的方法看待此現(xiàn)象。官辦社會組織是傳統(tǒng)權力與時代性社會組織逐漸結合的產物，有的存在了幾十年，有的是借助于社會組織發(fā)展的新形勢乘勢而出的。這種政社不分或者黨社不分作為中國社會組織發(fā)展過程中的特有現(xiàn)象，不僅應給予一定的理解，而且也應承認其對于社會轉型所起到的階段性積極作用。在中國社會組織還沒有充分發(fā)育的背景下，官辦社會組織還是以與政府組織不同的名義開展了工作。

令人擔憂的是，在我國經濟與社會發(fā)生巨大變化的環(huán)境中，有的官辦社會組織打著“國情”名義，或者受“路徑依賴”的制約，成為一種難以改變的特有組織模式。如此將對中國社會組織的健康發(fā)展產生長遠不利影響。原因在于：第一，官辦社會組織將會影響社會組織之間在機會與資源上的公平性。因為有官辦身份和官方背景或者關系，官辦社會組織在社會資源和機會的獲取上具有民間社會組織所沒有的特權優(yōu)勢，從這個角度看，官辦社會組織實際上是一些特權社會組織，它們過于強大的力量對于民間社會組織的擠壓，本質上是公共權力對社會權利的擠壓；第二，官辦社會組織不利于政社分開和政社合作。官辦社會組織的組織和運作模式，沿襲著官方傳統(tǒng)社會動員習慣，來調動和使用官方和民間的各種資源，其“二政府”的形象，帶來的是社會的消極評價，政社不分的做法，強化了他們的官僚行政化，降低了服務社會的功能，弱化了誠信自律，加劇社會信任危機，影響了公眾對國家公益慈善事業(yè)的支持和參與；第三，政社不分，使這類官辦社會組織與社會組織獨立性和非官方性的本質特征漸行漸遠，長此以往，對于內部民主治理結構的建立和完善，構成了重重困難障礙；第四，官辦社會組織不利于社會治理結構的形成。新一屆政府在今后兩個“五年計劃”中的轉型戰(zhàn)略是通過簡政放權，推動公共事務管理“從集中走向分散，從一元走向多元，從壟斷走向參與”，根本目標是將傳統(tǒng)行政管理發(fā)展為 “公共治理”，假設人們承認這是一個正確的追求，那么，就必須要按照社會規(guī)律來發(fā)展非官方和非營利性的社會組織。如果沿著目前這種官辦社會組織軌道來發(fā)展中國社會組織，就可能人為延長或者加劇政社不分的舊格局，使中國政府轉型戰(zhàn)略落空，最終會與國家治理現(xiàn)代化目標南轅北轍。

3.官辦社會組織的改革思路

官辦社會組織改革的發(fā)動者和領導者是政府，應當根據照顧國情、實事求是、與時俱進精神來設計改革方向和進程。其基本原則：第一是區(qū)別不同，分類進行。要針對特點，對癥下藥，不能在政策上“一刀切”；第二是創(chuàng)造條件，逐步推進。因為是一種長期存在和長期習慣以及是長期的資源利益積累，改革需要有一個逐步適應，因此應采用浸洇性推進方法；第三是增量嚴控，存量削減。改革首當其中的阻力來自于相關群體的既得利益，這是人之常情。在改革設計中應當對相應群體給予充分考慮，在利益切割上需要講究策略的可行性和合理性。在這幾條基本原則下，我們的改革思路是：探索對人民團體的改革，試行對免登記組織的改革，做實對行會商會的改革，力推對官方背景社會組織的改革，遏制新官辦社會組織發(fā)展趨勢。

第一，探索對人民團體的改革。參加中國人民政治協(xié)商會議的八大人民團體，按照社會組織標準和它們的實際情況看，已屬于進入國家政治過程的比較純粹的政治組織，至少在近5年內，除了進行一些去官僚行政化和運作機制的創(chuàng)新外，可以暫不考慮進行本質性改革。但是在條件成熟時，應當考慮按照大部門制建設思路，在中央屬下進行總體改革：將外交部、中聯(lián)部和統(tǒng)戰(zhàn)部的對外職能進行合并后，組建大外交部，統(tǒng)戰(zhàn)部改組為“中央社會工作部”，內設青年工作局、婦女工作局、工會工作局、宗教事務局等；工、青、婦等管理機構變成真正的公務員編制，青年、婦女、工會聯(lián)合會等改變?yōu)檎嬲纳鐣越M織。目的是建立更加合理和清晰的黨政關系、政社關系，提升中央編制管理的規(guī)范化和法治化，降低編制成本，減輕財政負擔，為整個社會組織領域的健康發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境條件。

第二，試行對免登記組織的改革。國務院批準免予登記的14個社會團體，數量雖然不大，但影響極其廣泛，情況比較復雜同時備受爭議。它們是社會團體，但又獲得了“免登記”的特權，占有國家公職人員編制和依靠財政供養(yǎng)，具有政府內相同級別身份，成為同級黨委在各自領域中領導全國從業(yè)組織和從業(yè)者的的下屬機關。這些組織都是計劃經濟環(huán)境和傳統(tǒng)管理模式下的產物，也在相應階段發(fā)揮了作用。隨著經濟轉軌、社會進步和政府轉型，這類組織的存在形式和活動方式，與變化著的現(xiàn)實出現(xiàn)了越來越不相兼容的情況。具體講改革的理由：首先，這類“免登記”組織因為政府給予的特權，自動獲得了所在領域的絕對壟斷地位，通過行政級別或者類行政級別形式，形成了在全國范圍內對同行業(yè)活動資源的縱向控制，成為社會組織實現(xiàn)平等發(fā)展中的問題，和當下政府倡導的“一業(yè)多會”改革方向不相吻合，不利于同行業(yè)從業(yè)組織和從業(yè)者在業(yè)內的多元競爭和社會參與；其次，這類免登記組織占據了稀缺行政編制資源，造成了黨委所轄機構的臃腫。在正在進行的第七次政府職能轉變和機構改革中，編制管理改革成為政府的一大任務，在強調編制應向關鍵部門、務實部門、一線部門傾斜的情況下，免登記社會團體應當納入改革部署之內，通過改革來全方位實現(xiàn)編制資源管理的合理化；再次，“免登記”組織具備成為社會組織的基礎條件，從它們的性質、特征、形式看，可以創(chuàng)造條件，限期轉型為更具有非官方色彩的社會組織。

改革的方法包括：一是，剝離免登記組織與中央的隸屬關系，推動這類組織向普通社會組織轉變，而不應當千方百計改變?yōu)檎加芯幹坪鸵揽控斦B(yǎng)的“新人民團體”，應從中央編制管理序列中逐步移除其黨政機關身份，為成為普通社會組織撤除第一道障礙；二是，由中央規(guī)定各級四套領導班子成員再加上紀委主要領導退休后，不兼任免登記組織的任何領導職務。已經兼任的要主動在一定期限內退出兼職，為展開的改革創(chuàng)造條件；三是，打破行政壟斷，按照“一業(yè)多會”要求，在這些領域內不僅在縱向上實現(xiàn)組織間非隸屬性獨立法人平等關系機制，而且在橫向上也要建立各自專業(yè)和行業(yè)的獨立法人平等關系機制，按計劃逐步破除免登記組織當中普遍存在的縱橫向同業(yè)組織的“行政托拉斯”現(xiàn)象；四是，形成政社合作的關系模式。如果政府認為必要，可通過購買服務或者委托服務形式，給予以項目為核算單元的國家財政支持，推行政府購買服務與支付崗位人員成本相結合的做法；五是，政府在一定期限內退出募捐領域。意味著如宋慶齡基金會和其他沒有列在這里的官辦基金會，應當逐步實現(xiàn)基金會資金與管理的社會化，并按照社會參股比例建立多元化的理事會制度，實現(xiàn)法人治理?？梢灶A設在2017年國務院72項改革任務結束時或最遲到2020年，各級政府退出募捐領域。六是，停止參照公務員管理，實行職級人事制度和人員招聘制度，在可能限度內實行可參照和靈活的業(yè)內薪資福利與保險模式；七是，按照改革精神修改這些組織的章程，引導這些組織逐步建立現(xiàn)代社會組織制度，通過構建自發(fā)形成的民主治理結構，來保證會員公平參與的程序，實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權的分立與相互制約，保證會員權益和組織使命的落實，逐步發(fā)展成為更加具有非官方特征的社會組織；八是，倡導在自愿基礎上建立行業(yè)聯(lián)盟并按國際慣例建立聯(lián)盟組織的法人治理結構，即按照參與單位共同訂立的章程，為所有自愿參與聯(lián)盟的會員組織提供民主參與的程序和機會，保證所有會員單位對聯(lián)盟決策層具有參與權、決定權、限制權和監(jiān)督權；九是現(xiàn)有辦公資產和資金結余可以用政府贈與的方式，留在改革后的免登記組織里面，作為對改革的支持，與之相應，政府在一定期限內在其內部建立由政府代表組成的監(jiān)事會；十是按照“老人老辦法、新人新辦法”的規(guī)則來進行參公人員的調整，現(xiàn)有免登記組織內的財政供養(yǎng)人員的身份不變，工資福利退休待遇不變。但此后的組織內各崗位管理人員和工作人員都由這些組織的治理委員會公開招聘，并享受相應的工資福利和退休待遇。

第三，做實對行會商會的改革。官辦行會商會的去官僚行政化改革已經拉開帷幕。國務院2013年機構改革和職能轉變方案已經明確了改革方向，并在隨后公布的國務院5年72項改革任務中，已經安排由發(fā)改委和民政部會同國資委等有關部門，在2013年9月底之前提出行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤的方案，確定一批行業(yè)協(xié)會商會進行試點，同時試點一業(yè)多會；要求在2014年12月底前總結脫鉤工作、一業(yè)多會試點經驗，研究提出逐步推開的意見；要求2015年年底基本完成行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤，推出實行一業(yè)多會的具體辦法。各地各級政府要根據中央和國務院的部署，參考廣東的經驗，在規(guī)定的期限內完成官辦行業(yè)協(xié)會商會去官僚行政化的改革攻堅任務。

改革舉措包括：一是，各組織需要重新審核與修訂章程，普遍落實行會商會“五自四無”改革，即“自愿發(fā)起、自選會長、自籌經費、自聘人員、自主會務”“無行政級別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務主管部門、無現(xiàn)職國家機關工作人員兼職”，引導和支持通過章程程序，推舉由龍頭企業(yè)負責人或者有威望的企業(yè)家擔任會長；二是，實行政會分開。行業(yè)商會要嚴格依照法律法規(guī)和章程獨立自主地開展活動，厘清政府和行會商會的職責權限，切實解決行政化傾向嚴重以及依賴政府等問題。要從職能、機構、工作人員、財務等方面與政府及其部門、企事業(yè)單位徹底分開，目前尚合署辦公的要限期分開；三是現(xiàn)職公務員退出領導職務?，F(xiàn)職公務員停止在行會、商會、基金會等社會組織中兼任領導職務，確需兼任的不僅要按有關規(guī)定從嚴審批，而且要經由社團組織民主程序選舉；四是，這些組織的資產實現(xiàn)政會分開。改革以后政府不再向原來官辦行業(yè)協(xié)會商會等給予財政補貼，正在使用的國有資產，進行清點核資后可由政府以贈與形式留用以作為對這類組織改革的支持，與之相應的是政府派駐監(jiān)事會。行會商會等原官辦組織可通過競爭等方式開展政府委托的業(yè)務或服務，以換取政府財政支持；五是，打破“一業(yè)一會”的傳統(tǒng)做法。按照國務院改革要求，兩年內普遍推行“一業(yè)多會”的競爭機制，政府支持同一行政區(qū)域內以可行的方式成立2個以上業(yè)務范圍相同或者相似的行會商會等社會團體，激發(fā)社會組織自我發(fā)展的活力；六是，落實法人治理結構。行會商會協(xié)會要建立和完善以章程為核心的組織管理制度，健全會員大會（會員代表大會）、理事會（常務理事會）制度和任期制度。理事會成員、會長（理事長）要嚴格按照民主程序差額選舉產生。通過民主選舉制和決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權的相對分立，實現(xiàn)對組織權力的約束與制衡，保障各類會員的權益；七是，按照老人老辦法、新人新辦法的規(guī)則進行人員調整。現(xiàn)有財政供養(yǎng)人員的身份不變，工資福利退休待遇不變。但此后的組織內各崗位管理人員和工作人員都由行會商會的治理委員會公開招聘，并享受相應的工資福利和退休待遇；八是，建立市場化人才管理制度。在停止財政編制增量同時，實行職級人事制度和人員招聘制度，在可能限度內實行可參照和靈活的業(yè)內薪資福利與保險模式，國家著手制定相應的社會工作職業(yè)化標準，將工作人員的專業(yè)晉升納入相應的社會工作專業(yè)人才序列。通過一系列改革措施，促進所有官辦行會商會在2015年年底，實現(xiàn)從官方化向民間化、從政社不分向政社合作的成功轉型。

第四，力推對官方背景社會組織的改革。這類組織與上述官辦社會組織的不同之處，實沒有或者較少財政撥款和沒有或者很少行政編制，但存在業(yè)務主管單位發(fā)起和領導干部任職以及決策權主要不在組織治理結構的情況，除了近年的非公募基金會，這類組織在目前登記的社會組織中占據很大比例，粗略判斷大概在社會團體中占到3/4。與絕大多數的行業(yè)協(xié)會商會一樣，這類一般叫做“學會”“協(xié)會”“研究會”等名稱的組織，實質上大都不具有民事主體地位：一是，不少社會團體直接由黨政機關和事業(yè)單位主導組建，且會員主要由黨政機關同一系統(tǒng)公務員或者公職人員組成，沒有社會人員加入，官方色彩濃重；二是，一些組織表面上雖非黨政機關主導組建，但業(yè)務主管單位以前置審批、監(jiān)督指導的名義對社會組織的人事、決策、業(yè)務進行全面而直接的干預，不具備社會組織的社會性、自愿性、民主性、自治性等特征。這些組織以直接或者間接方式依賴官方權力影響和國家資源而存在，難以獨立自主發(fā)展。

改革措施除了參照上述建議外還包括：一是，嚴格落實現(xiàn)行社團管理條例中有關國家機關不可以作為單位會員加入社會團體的規(guī)定，禁止國家機關和事業(yè)單位自己發(fā)起或者指定發(fā)起人成立社團組織和民辦非企業(yè)組織，禁止在國家機關成立系統(tǒng)性的公務員社團組織，尤其嚴格禁止在政法、紀檢、監(jiān)察、公安、警察、國安、檢察院、法院等特殊權力和特殊管理領域成立公務員社團組織；二是嚴格限制公務員在社團中兼任負責人，因特殊情況需要兼職的，不僅要按照干部管理權限審批，而且要依照社團章程規(guī)定的民主選舉程序決定，離退休公務員在社會組織擔任負責人也必須要通過社團民主選舉；三是，所有社團在限期內取消掛靠關系，原來的業(yè)務主管單位調整為業(yè)務指導單位，有關的業(yè)務指導單位領導要尊重社會組織的法人主體地位，不干預社會組織的人事、決策、財務、業(yè)務等內部事務；四是，建立健全以章程為核心的內部治理結構，明確會員大會、理事會、監(jiān)事會的權利與職責，完善決策、執(zhí)行和監(jiān)督相對分離的法人治理機制和民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的運作機制。五是，參照行業(yè)協(xié)會的做法，實現(xiàn)社會組織的“自愿發(fā)起、自選會長、自籌經費、自聘人員、自主會務”和“無行政級別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務主管部門、無國家機關現(xiàn)職工作人員兼職”的改革目標。實現(xiàn)學會、協(xié)會、研究會等社團組織的民間化和自治性。

第五，遏制新官辦社會組織發(fā)展趨勢?！靶鹿俎k社會組織”主要是指在最近幾年社會組織發(fā)展的環(huán)境中，在地方社會組織成立和社區(qū)社會組織成立中出現(xiàn)的官僚化和行政化現(xiàn)象。

前者是指地方黨委、政府、人大、政協(xié)四套班子有的主要領導在換屆退休之際，或者國家直屬事業(yè)單位有的主要領導在退休之際，為了發(fā)揮余熱，利用自己的權力影響，成立各種社會組織，為退休鋪設后路。其中有的領導壟斷原管轄范圍內公共資源，占據原有職務性辦公設施，索要地方財政補貼甚至編制，強行組織所轄系統(tǒng)性公務員社會團體，對于當地政府管理秩序形成干擾，對于地方公共資源形成壟斷，對民間社會組織發(fā)展形成擠壓，地方黨政機關反應強烈，造成不良社會影響；后者是指在城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織發(fā)展中，各地黨政領導中存在急功近利和“大躍進”心態(tài)，為了顯示社會組織發(fā)展的大好形勢和當地工作政績，不少地方黨政領導揠苗助長，越俎代庖，出現(xiàn)了基層黨政機關和官員直接經辦社會組織和兼職社區(qū)社會組織主要負責人的普遍現(xiàn)象，值得警惕。

應對的辦法：一是，禁止各級黨委、政府、人大、政協(xié)主要領導在退休之前發(fā)起成立社團組織；二是，地方主要領導在退休后如若自行發(fā)起成立社團，除了必須按照程序審批外，嚴格禁止利用自己的權力影響，占用國家資源，獲取壟斷地位。地方現(xiàn)職領導應真正做到依法用權，不徇私情，一視同仁，除了通過正常政府購買外，不得以任何借口為退休“老領導”伸手索取國家資源的特殊要求背書。三是，地方主要領導在退休后發(fā)起成立社團，應合乎社會組織“自愿發(fā)起、自選會長、自籌經費、自聘人員、自主會務”和“無行政級別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務主管部門、無國家機關現(xiàn)職工作人員兼職”的基本準則，實現(xiàn)所成立社團的民間化和自治性；四是，地方基層城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織發(fā)展中，必須嚴格遵守政社分開的基本原則，政府可以為這些組織成立和發(fā)展創(chuàng)造政策條件和制度環(huán)境，禁止地方黨政領導將工青婦組織移花接木，張冠李戴，搞形式主義的數字游戲；五是，禁止地方黨政機關以促進發(fā)展為名，自己發(fā)起成立各種各樣的服務中心、促進會、發(fā)展基金等所謂平臺性質的官辦組織；六是，禁止基層黨政機關的領導和官員自己直接兼任社區(qū)社會組織的領導職務；七是，基層政府要完善備案管理，引導社區(qū)社會組織按照“五自四無”的準則成立和運行，并引導其依照治理結構的模式走向規(guī)范運作；八是，地方縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過合理和有限度方式對社區(qū)社會組織發(fā)展進行培育和支持，但需要有限期“出殼”的制度安排，不能講“孵化”變成政社不分的工具；九是，理性確立黨社關系。全面總結和正確開展黨組織在社會組織中普遍開展的黨組織建設工作，把握好黨的委員會或者黨支部在社會組織中的角色分寸，避免不當做法導致黨社不分，發(fā)揮有利于社會組織發(fā)展的保障和支持作用，確保社會組織的獨立性。