王佳麗

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美國(guó)海關(guān)年報(bào)體系及其對(duì)我國(guó)海關(guān)的啟示

王佳麗*

在世界范圍內(nèi)，海關(guān)年度報(bào)告是大多數(shù)國(guó)家海關(guān)最常見(jiàn)和最重要的信息披露形式，它傳遞著海關(guān)在整個(gè)財(cái)政年度內(nèi)的全景信息，是政府部門(mén)、社會(huì)公眾等主體了解海關(guān)、監(jiān)督海關(guān)、研究海關(guān)的重要載體。美國(guó)海關(guān)年報(bào)是各國(guó)海關(guān)年報(bào)建設(shè)中的典型代表，而中國(guó)海關(guān)尚未建立起真正意義上的年報(bào)制度與年報(bào)體系。通過(guò)系統(tǒng)梳理2010財(cái)年至2014財(cái)年美國(guó)海關(guān)的年報(bào)體系，從精神內(nèi)核和演進(jìn)邏輯兩方面深入分析美國(guó)海關(guān)年報(bào)體系發(fā)展背后的深層次原因，闡述我國(guó)海關(guān)的類(lèi)似實(shí)踐與年報(bào)缺失狀況，進(jìn)而提出美國(guó)海關(guān)年報(bào)建設(shè)對(duì)我國(guó)海關(guān)的啟示，為我國(guó)海關(guān)年報(bào)制度的建立與完善提供決策參考，具備較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

海關(guān)年報(bào)；美國(guó)海關(guān)；精神內(nèi)核；演進(jìn)邏輯

美國(guó)海關(guān)和邊境保護(hù)局(U.S. Customs and Border Protection，簡(jiǎn)稱(chēng)“美國(guó)海關(guān)”)是美國(guó)國(guó)土安全部(United States Department of Homeland Security)的重要組成部分。1990年，美國(guó)《首席財(cái)務(wù)官法案》*1990年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《首席財(cái)務(wù)官法案》(Chief Financial Officer’s Act)，要求聯(lián)邦部門(mén)根據(jù)所適用的準(zhǔn)則編制經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)表，旨在減少聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在財(cái)務(wù)管理上存在的欺詐等問(wèn)題，改善政府治理。出臺(tái)，行政管理和預(yù)算局(Office of Management and Budget)負(fù)責(zé)落實(shí)，通過(guò)指令要求美國(guó)海關(guān)編制獨(dú)立于國(guó)土安全部的財(cái)務(wù)報(bào)表。據(jù)此，美國(guó)海關(guān)整合關(guān)鍵數(shù)據(jù)和信息，并將其提交給國(guó)土安全部以合并到相關(guān)報(bào)告中。盡管沒(méi)有硬性要求美國(guó)海關(guān)必須編制獨(dú)立的年度財(cái)務(wù)報(bào)告、績(jī)效與問(wèn)責(zé)報(bào)告或是其他形式的年報(bào)，但考慮到使用國(guó)土安全部的法定指導(dǎo)框架來(lái)系統(tǒng)呈現(xiàn)相關(guān)績(jī)效、管理和財(cái)務(wù)信息，能夠更好地落實(shí)問(wèn)責(zé)制、提高效能，強(qiáng)化自身的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，美國(guó)海關(guān)自2003財(cái)年起編制獨(dú)立的年度報(bào)告。

美國(guó)海關(guān)年報(bào)涵蓋了財(cái)務(wù)報(bào)表、內(nèi)部控制情況、責(zé)任報(bào)告等內(nèi)容，討論了與其戰(zhàn)略目標(biāo)和績(jī)效目標(biāo)相比的實(shí)際表現(xiàn)效果，系統(tǒng)性、完整性以及詳實(shí)性較強(qiáng)，對(duì)國(guó)會(huì)和公眾評(píng)估其表現(xiàn)、了解其價(jià)值、運(yùn)用其資料發(fā)揮了重要作用，是各國(guó)海關(guān)年報(bào)建設(shè)中的典型代表與佼佼者。

相比之下，中國(guó)海關(guān)尚未建立起系統(tǒng)的年報(bào)制度與體系，無(wú)法及時(shí)全面地整合與披露相關(guān)信息，不利于借助陽(yáng)光行政和信息交流更好地促進(jìn)海關(guān)治理。因此，研究美國(guó)海關(guān)的年報(bào)體系及其對(duì)中國(guó)海關(guān)的啟示有著非常重要的價(jià)值。目前我國(guó)學(xué)術(shù)界在海關(guān)年報(bào)這一領(lǐng)域處于空白研究狀態(tài)，通過(guò)借鑒美國(guó)海關(guān)年報(bào)體系來(lái)促進(jìn)我國(guó)海關(guān)治理的研究更是薄弱。為此，本文嘗試在該領(lǐng)域進(jìn)行一些初步探索，在系統(tǒng)梳理和評(píng)述2010財(cái)年-2014財(cái)年美國(guó)海關(guān)年報(bào)體系的基礎(chǔ)上，探討其年報(bào)體系演變背后的深層次原因，結(jié)合我國(guó)海關(guān)的相關(guān)實(shí)踐情況，從理念吸收、做法借鑒等角度提出對(duì)我國(guó)海關(guān)的啟示，這對(duì)于我國(guó)海關(guān)年報(bào)制度與體系的建設(shè)具有積極意義。

一、美國(guó)海關(guān)年報(bào)體系評(píng)述

美國(guó)海關(guān)的年度報(bào)告在出版后會(huì)發(fā)布到美國(guó)海關(guān)官方網(wǎng)站*美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局官方網(wǎng)站，網(wǎng)址：www.cbp.gov。上，本文以官網(wǎng)上目前所能查到的2010財(cái)年-2014財(cái)年美國(guó)海關(guān)年度報(bào)告為研究對(duì)象，從宏觀(guān)的年報(bào)構(gòu)成、微觀(guān)的年報(bào)內(nèi)容兩個(gè)層面入手，系統(tǒng)梳理了美國(guó)海關(guān)的年報(bào)體系。

(一)美國(guó)海關(guān)年報(bào)構(gòu)成

在報(bào)告構(gòu)成方面，從2010財(cái)年到2014財(cái)年，共同構(gòu)成美國(guó)海關(guān)年報(bào)的組成報(bào)告日趨完善，各財(cái)年的具體報(bào)告及其譯名如表1所示。

表1 2010-2014財(cái)年美國(guó)海關(guān)年報(bào)構(gòu)成

資料來(lái)源：作者根據(jù)公開(kāi)發(fā)表的相關(guān)資料整理而成

其中，在2010財(cái)年和2011財(cái)年，美國(guó)海關(guān)均發(fā)布了《績(jī)效與財(cái)務(wù)信息摘要》，該報(bào)告是對(duì)該財(cái)政年度期間美國(guó)海關(guān)的業(yè)績(jī)與財(cái)務(wù)信息的全面概要，是對(duì)更為詳細(xì)的績(jī)效與問(wèn)責(zé)報(bào)告的一份綜合大綱，并著重提供了美國(guó)海關(guān)業(yè)績(jī)和財(cái)務(wù)信息中的亮點(diǎn)。由于是美國(guó)國(guó)土安全部的組成部門(mén)之一，美國(guó)海關(guān)不需要準(zhǔn)備單獨(dú)的績(jī)效與問(wèn)責(zé)報(bào)告或績(jī)效與財(cái)務(wù)信息報(bào)告，但美國(guó)海關(guān)致力于在其作為聯(lián)邦政府的第二大征稅者的管理責(zé)任中提高透明度，因而主動(dòng)發(fā)布了《績(jī)效與財(cái)務(wù)信息摘要》。

到2012財(cái)年和2013財(cái)年，美國(guó)海關(guān)各發(fā)布了兩份年度報(bào)告：《績(jī)效與問(wèn)責(zé)報(bào)告》、《績(jī)效與財(cái)務(wù)信息摘要》，相比之前的單一報(bào)告更為細(xì)致全面。新增的《績(jī)效與問(wèn)責(zé)報(bào)告》是結(jié)合了美國(guó)海關(guān)年度業(yè)績(jī)報(bào)告及其經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)表、內(nèi)部控制、問(wèn)責(zé)報(bào)告和機(jī)構(gòu)評(píng)估狀況的綜合性年度報(bào)告?！犊?jī)效與問(wèn)責(zé)報(bào)告》提供的程序、財(cái)務(wù)和業(yè)績(jī)信息能夠使國(guó)會(huì)和公眾更好地評(píng)估美國(guó)海關(guān)的表現(xiàn)與績(jī)效，而自身績(jī)效正是被美國(guó)海關(guān)視作是與其使命密不可分的一部分。與《績(jī)效與財(cái)務(wù)信息摘要》相比，《績(jī)效與問(wèn)責(zé)報(bào)告》還討論了美國(guó)海關(guān)的戰(zhàn)略目標(biāo)和目的，提供了美國(guó)的績(jī)效目標(biāo)與實(shí)際執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行比較的結(jié)果，還提供了包括戰(zhàn)略摘要在內(nèi)的美國(guó)海關(guān)的主要任務(wù)計(jì)劃。

到2014財(cái)年，美國(guó)海關(guān)發(fā)布了《績(jī)效與問(wèn)責(zé)報(bào)告》、《誠(chéng)信與個(gè)人責(zé)任戰(zhàn)略》，而不再發(fā)布《績(jī)效與財(cái)務(wù)信息摘要》。如上所述，美國(guó)海關(guān)的《績(jī)效與問(wèn)責(zé)報(bào)告》是涵蓋業(yè)績(jī)、財(cái)務(wù)、內(nèi)部控制和問(wèn)責(zé)在內(nèi)的綜合報(bào)告，因此實(shí)際上包括了《績(jī)效與財(cái)務(wù)信息摘要》的內(nèi)容，所以，到2014財(cái)年，原本《績(jī)效與財(cái)務(wù)信息摘要》被正式整合到了《績(jī)效與問(wèn)責(zé)報(bào)告》之中，不再單獨(dú)發(fā)布。同時(shí)，2014財(cái)年的《績(jī)效與問(wèn)責(zé)報(bào)告》在之前所含內(nèi)容的基礎(chǔ)上，還根據(jù)美國(guó)海關(guān)的戰(zhàn)略目標(biāo)和宗旨總結(jié)了自身的主要使命戰(zhàn)略(即具體方案與舉措)，而這一戰(zhàn)略目標(biāo)和宗旨正是美國(guó)海關(guān)新修訂2020的遠(yuǎn)景與戰(zhàn)略。而新增的《誠(chéng)信與個(gè)人責(zé)任戰(zhàn)略》則是為了強(qiáng)調(diào)和宣傳其核心價(jià)值，以誠(chéng)信為基石，要求用最高的倫理和道德原則來(lái)確保其團(tuán)結(jié)和任務(wù)的成功。美國(guó)海關(guān)的最優(yōu)先事項(xiàng)之一，就是要確保其員工在履行保護(hù)美國(guó)邊境和促進(jìn)合法國(guó)際貿(mào)易與旅行的關(guān)鍵職責(zé)時(shí)以誠(chéng)信和專(zhuān)業(yè)精神立身。

(二)美國(guó)海關(guān)年報(bào)內(nèi)容

在報(bào)告內(nèi)容方面，在2010財(cái)年到2014財(cái)年期間，美國(guó)海關(guān)主要發(fā)布了三類(lèi)年度報(bào)告：《績(jī)效與財(cái)務(wù)信息摘要》、《績(jī)效與問(wèn)責(zé)報(bào)告》以及《誠(chéng)信與個(gè)人責(zé)任戰(zhàn)略》，三者的內(nèi)容框架、核心與側(cè)重點(diǎn)均有所不同。

首先，針對(duì)美國(guó)海關(guān)在2010財(cái)年至2013財(cái)年中所發(fā)布的《績(jī)效與財(cái)務(wù)信息摘要》，本文整理了這四份報(bào)告的主體內(nèi)容，并將其演變過(guò)程匯總成圖1所示。

圖1 2010-2013財(cái)年美國(guó)海關(guān)績(jī)效與財(cái)務(wù)信息摘要內(nèi)容演變

由圖1可知，在內(nèi)容框架上，2010財(cái)年-2012財(cái)年的《績(jī)效與財(cái)務(wù)信息摘要》整體變動(dòng)不大，都是由首席財(cái)務(wù)官致辭、CBP概述、財(cái)務(wù)概述、績(jī)效概述以及總結(jié)所構(gòu)成的，只有一些細(xì)微變動(dòng)，如2010財(cái)年的總結(jié)直接歸到績(jī)效概述項(xiàng)下等。但2013財(cái)年《績(jī)效與財(cái)務(wù)信息摘要》的內(nèi)容框架變動(dòng)較大，由CBP簡(jiǎn)介、財(cái)年亮點(diǎn)、未來(lái)挑戰(zhàn)和優(yōu)先事項(xiàng)組成。另外，在具體內(nèi)容上，2013財(cái)年的《績(jī)效與財(cái)務(wù)信息摘要》與2010財(cái)年-2012財(cái)年的《績(jī)效與財(cái)務(wù)信息摘要》的區(qū)別也十分明顯。2010財(cái)年-2012財(cái)年的《績(jī)效與財(cái)務(wù)信息摘要》在上述內(nèi)容框架下，每一部分的內(nèi)容都十分詳實(shí)具體，但2013財(cái)年的《績(jī)效與財(cái)務(wù)信息摘要》不僅沒(méi)有了致辭、框架簡(jiǎn)化，而且每一部分的內(nèi)容都較為簡(jiǎn)略，整體篇幅縮減過(guò)半。這是美國(guó)年報(bào)體系改革的一個(gè)表現(xiàn)，《績(jī)效與財(cái)務(wù)信息摘要》朝著向《績(jī)效與問(wèn)責(zé)報(bào)告》整合的趨勢(shì)發(fā)展，具體例證如，到2014財(cái)年，美國(guó)海關(guān)就不再發(fā)布《績(jī)效與財(cái)務(wù)信息摘要》了，而是將其內(nèi)容合并到了《績(jī)效與問(wèn)責(zé)報(bào)告》之中。

其次，針對(duì)美國(guó)海關(guān)在2012財(cái)年至2014財(cái)年中所發(fā)布的《績(jī)效與問(wèn)責(zé)報(bào)告》，本文整理了這三份報(bào)告的主體內(nèi)容，并將其演變過(guò)程匯總成圖2所示。

圖2 2012-2014財(cái)年美國(guó)海關(guān)績(jī)效與問(wèn)責(zé)報(bào)告內(nèi)容演變

由圖2可知，在內(nèi)容框架上，2012財(cái)年-2014財(cái)年的《績(jī)效與問(wèn)責(zé)報(bào)告》整體變動(dòng)不大，都是由致辭、介紹、管理層討論與分析、績(jī)效部分、財(cái)務(wù)部分和其他信息所構(gòu)成的，只有一些細(xì)微變動(dòng)，如2014財(cái)年的致辭直接歸到介紹項(xiàng)下、縮略語(yǔ)歸到其他信息項(xiàng)下等。另外，在具體內(nèi)容上，2012財(cái)年和2013財(cái)年的《績(jī)效與問(wèn)責(zé)報(bào)告》內(nèi)容相近，2014財(cái)年的《績(jī)效與問(wèn)責(zé)報(bào)告》則變動(dòng)相對(duì)較大。例如，2014財(cái)年的《績(jī)效與問(wèn)責(zé)報(bào)告》中的介紹部分內(nèi)容明顯增加，組織結(jié)構(gòu)等內(nèi)容在這之前是列明于《績(jī)效與財(cái)務(wù)信息摘要》中而不是《績(jī)效與問(wèn)責(zé)報(bào)告》，2014年不再發(fā)布《績(jī)效與財(cái)務(wù)信息摘要》之后，這部分內(nèi)容也就相應(yīng)進(jìn)入了《績(jī)效與問(wèn)責(zé)報(bào)告》，同理，2014財(cái)年的《績(jī)效與問(wèn)責(zé)報(bào)告》的其他相關(guān)內(nèi)容也有所充實(shí)。

最后，針對(duì)美國(guó)海關(guān)在2014財(cái)年中所發(fā)布的《誠(chéng)信與個(gè)人責(zé)任戰(zhàn)略》，本文整理了該報(bào)告的主體內(nèi)容，并將其匯總成圖3所示。

圖3 2014財(cái)年美國(guó)海關(guān)誠(chéng)信與個(gè)人責(zé)任戰(zhàn)略?xún)?nèi)容構(gòu)成

由圖3可知，2014財(cái)年美國(guó)海關(guān)首次發(fā)布的《誠(chéng)信與個(gè)人責(zé)任戰(zhàn)略》主要由CBP使命與核心價(jià)值觀(guān)、誠(chéng)信文化、CBP誠(chéng)信文化的威脅、誠(chéng)信戰(zhàn)略框架、目的和戰(zhàn)略目標(biāo)、實(shí)施、結(jié)論以及附錄所構(gòu)成?！墩\(chéng)信與個(gè)人責(zé)任戰(zhàn)略》的出臺(tái)是為了尋找一個(gè)統(tǒng)一的方法來(lái)應(yīng)對(duì)關(guān)于員工誠(chéng)信的威脅，通過(guò)跨機(jī)構(gòu)的共同努力來(lái)應(yīng)對(duì)腐敗和不端行為在各個(gè)層面的蔓延。美國(guó)海關(guān)將致力于完善誠(chéng)信戰(zhàn)略這一反腐敗的基本線(xiàn)，以積極有效的方案確定關(guān)鍵點(diǎn)和優(yōu)先事項(xiàng)，營(yíng)造強(qiáng)大的廉政文化，這對(duì)美國(guó)海關(guān)乃至國(guó)家安全都至關(guān)重要，《誠(chéng)信與個(gè)人責(zé)任戰(zhàn)略》的內(nèi)容正是對(duì)這些方面的探討與安排。《誠(chéng)信與個(gè)人責(zé)任戰(zhàn)略》作為美國(guó)海關(guān)首次出臺(tái)的以誠(chéng)信為主題的年度報(bào)告，體現(xiàn)了美國(guó)海關(guān)的建設(shè)已經(jīng)超越了組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行與制度安排落實(shí)的實(shí)體層面，其文化與價(jià)值觀(guān)的精神層面建設(shè)也走在前列。

二、美國(guó)海關(guān)年報(bào)體系演變的深層原因

學(xué)習(xí)借鑒美國(guó)海關(guān)的年報(bào)體系，不僅需要了解其呈現(xiàn)出來(lái)的構(gòu)成與內(nèi)容，更加需要分析其形成與演變背后的深層次原因，從而真正理解其本質(zhì)、把握其核心、借鑒其精髓。美國(guó)海關(guān)的年報(bào)體系中蘊(yùn)含著深刻的精神內(nèi)核，以此為依托，在具體的建設(shè)歷程中又隱含著自身的演進(jìn)邏輯，實(shí)現(xiàn)有序推進(jìn)。

(一)精神內(nèi)核

美國(guó)海關(guān)自2003年重新組建以來(lái)，作為重要國(guó)家機(jī)構(gòu)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)一直貫穿和體現(xiàn)于歷年的海關(guān)年報(bào)之中。了解美國(guó)海關(guān)年報(bào)體系中蘊(yùn)含著的精神內(nèi)核(見(jiàn)圖4)，有助于從更本質(zhì)的層面深入分析和有效借鑒美國(guó)年報(bào)體系的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。

圖4 美國(guó)海關(guān)年報(bào)體系中蘊(yùn)含的精神內(nèi)核

美國(guó)海關(guān)作為統(tǒng)一的邊境安全機(jī)構(gòu)，其肩負(fù)的國(guó)家使命在于保衛(wèi)美國(guó)邊境，從而保護(hù)美國(guó)公眾免受危險(xiǎn)人群與物品的危害，同時(shí)通過(guò)支持合法貿(mào)易與旅游增強(qiáng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的全球競(jìng)爭(zhēng)力。為了實(shí)現(xiàn)其使命，美國(guó)海關(guān)以四大戰(zhàn)略目標(biāo)為指導(dǎo)開(kāi)展相關(guān)行動(dòng)與工作：第一，推進(jìn)國(guó)家安全與公共安全，即需要做到了解具有威脅的情況，完善能夠促進(jìn)機(jī)構(gòu)間、國(guó)際間邊境執(zhí)法協(xié)調(diào)的程序與伙伴關(guān)系，以及加強(qiáng)全球供應(yīng)鏈安全；第二，通過(guò)促進(jìn)合法貿(mào)易與旅游增強(qiáng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力，即需要做到通過(guò)優(yōu)化與公共和私營(yíng)部門(mén)伙伴的合作流程減少美國(guó)政府和貿(mào)易與旅游團(tuán)體的相關(guān)成本，促進(jìn)與整體入境口岸及其他美國(guó)政府機(jī)構(gòu)的相互協(xié)調(diào)，以及借助先進(jìn)技術(shù)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)細(xì)分進(jìn)而便利低風(fēng)險(xiǎn)的貿(mào)易和旅游活動(dòng)；第三，推進(jìn)綜合的邊境安全與管理工作，即需要做到增強(qiáng)對(duì)海陸空邊界的態(tài)勢(shì)感知能力，發(fā)現(xiàn)、攔截和瓦解非法越境活動(dòng)，強(qiáng)化綜合貿(mào)易執(zhí)法行為，優(yōu)化對(duì)旅客和貨物實(shí)施的出境執(zhí)法與阻截活動(dòng)，以及盡早推進(jìn)全面可預(yù)測(cè)的目標(biāo)選擇策略來(lái)識(shí)別威脅；第四，促進(jìn)組織的整合、創(chuàng)新與敏捷性，即需要做到發(fā)展美國(guó)海關(guān)的戰(zhàn)略性資源管理框架，優(yōu)化美國(guó)海關(guān)的組織結(jié)構(gòu)以確保運(yùn)作敏捷高效，強(qiáng)化美國(guó)海關(guān)堅(jiān)守誠(chéng)信與專(zhuān)業(yè)發(fā)展的組織文化，以及通過(guò)技術(shù)革新和創(chuàng)新業(yè)務(wù)實(shí)踐提升美國(guó)海關(guān)的任務(wù)效能。在落實(shí)戰(zhàn)略目標(biāo)、奉行國(guó)家使命的過(guò)程中，美國(guó)海關(guān)以三大核心理念作為價(jià)值引領(lǐng)：第一，警惕性，即如何確保本國(guó)人民的安全，美國(guó)海關(guān)一直保持對(duì)發(fā)現(xiàn)和遏制威脅國(guó)家狀況的高度警覺(jué)，展現(xiàn)其在保衛(wèi)國(guó)家方面的英勇；第二，為國(guó)家服務(wù)，這體現(xiàn)在美國(guó)海關(guān)所做的工作之中，美國(guó)海關(guān)致力于捍衛(wèi)和維護(hù)本國(guó)憲法和法律，美國(guó)人民賦予其保衛(wèi)家園、捍衛(wèi)自由的神圣職責(zé)；第三，誠(chéng)信，這是美國(guó)海關(guān)的基石，美國(guó)海關(guān)在最高倫理和道德準(zhǔn)則的指引下以行動(dòng)為自身贏得榮譽(yù)。

美國(guó)海關(guān)受?chē)?guó)家使命、戰(zhàn)略目標(biāo)與核心理念的共同影響，加之其對(duì)強(qiáng)化自身責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)闹鲃?dòng)性，致力于在通過(guò)協(xié)作、創(chuàng)新與整合促進(jìn)本國(guó)安全、保障與繁榮方面建設(shè)成為首屈一指的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，而提升管理責(zé)任的透明度起著至關(guān)重要的作用，對(duì)外可以樹(shù)立可靠形象，對(duì)內(nèi)可以改進(jìn)綜合管理。因此，美國(guó)海關(guān)將年報(bào)體系的建設(shè)目標(biāo)確定為：向國(guó)會(huì)和美國(guó)公眾提供及時(shí)、可靠和有用的財(cái)務(wù)信息；闡明美國(guó)海關(guān)對(duì)美國(guó)繁榮與安全所作貢獻(xiàn)的價(jià)值與影響力；促使美國(guó)海關(guān)的管理者們得以作出明智的業(yè)務(wù)決策，從而在執(zhí)行重要任務(wù)時(shí)改進(jìn)工作流程、提高效率與效益。對(duì)于建設(shè)目標(biāo)的一貫堅(jiān)守，使得歷年來(lái)美國(guó)海關(guān)的年報(bào)體系一直圍繞著明確的主線(xiàn)發(fā)展，目標(biāo)的明確性也使得海關(guān)年報(bào)避免流于形式，有助于構(gòu)建詳實(shí)、可靠和有價(jià)值的海關(guān)年報(bào)體系。

綜上所述，美國(guó)海關(guān)的國(guó)家使命、戰(zhàn)略目標(biāo)和核心理念三位一體，交織形成了獨(dú)特的組織文化與氛圍，共同作用于自身的業(yè)務(wù)制定與運(yùn)作過(guò)程之中；具體到年報(bào)層面，美國(guó)海關(guān)主動(dòng)實(shí)現(xiàn)其年報(bào)體系從無(wú)到有、從有到優(yōu)的建立與完善歷程，積極增強(qiáng)其對(duì)國(guó)家安全、保障和繁榮的響應(yīng)能力與堅(jiān)定承諾，充分體現(xiàn)出一個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)的擔(dān)當(dāng)與追求，這也是我國(guó)海關(guān)所理應(yīng)借鑒的寶貴的精神內(nèi)核。

(二)演進(jìn)邏輯

在美國(guó)海關(guān)年報(bào)體系的建設(shè)歷程中，除了有責(zé)任擔(dān)當(dāng)與建設(shè)追求的精神內(nèi)核作為重要依托，其年報(bào)構(gòu)成及內(nèi)容的具體演進(jìn)過(guò)程背后也隱含著深刻的內(nèi)在邏輯。

美國(guó)海關(guān)在重新組建后的第一個(gè)財(cái)年就發(fā)布了首份獨(dú)立的海關(guān)年報(bào)，在沒(méi)有硬性要求進(jìn)行年報(bào)建設(shè)的情況下，主動(dòng)實(shí)現(xiàn)了海關(guān)年報(bào)從無(wú)到有的突破，表現(xiàn)出銳意進(jìn)取的開(kāi)拓精神。此后各財(cái)年，美國(guó)海關(guān)發(fā)布的年報(bào)構(gòu)成日益豐富、內(nèi)容逐漸完善，實(shí)際上是與美國(guó)海關(guān)在奉行國(guó)家使命過(guò)程中不斷深化的職能要求緊密聯(lián)系，表現(xiàn)出與時(shí)俱進(jìn)、有序推進(jìn)的發(fā)展特點(diǎn)，呈現(xiàn)出從財(cái)務(wù)管理到綜合治理、從制度規(guī)制到價(jià)值觀(guān)塑造的演進(jìn)邏輯。以本文重點(diǎn)關(guān)注的美國(guó)海關(guān)2010財(cái)年-2014財(cái)年的年報(bào)體系為例，其演進(jìn)的內(nèi)在邏輯如圖5所示。

民辦高校通過(guò)多年的發(fā)展，已成為我國(guó)高等教育的重要組成部分，民辦高校以培養(yǎng)應(yīng)用型人才為目的，實(shí)驗(yàn)教學(xué)對(duì)民辦高校的教育與發(fā)展尤為重要。實(shí)驗(yàn)室作為民辦高校教學(xué)和科研的重要基地，是培養(yǎng)學(xué)生動(dòng)手操作能力和創(chuàng)新能力的重要環(huán)節(jié)，實(shí)驗(yàn)室的建設(shè)和管理關(guān)系到人才培養(yǎng)質(zhì)量的提高，所以，民辦高校的實(shí)驗(yàn)室建設(shè)和實(shí)驗(yàn)教學(xué)改革是十分必要的。

圖5 美國(guó)海關(guān)年報(bào)體系演進(jìn)的內(nèi)在邏輯

一方面，美國(guó)海關(guān)年報(bào)體系的演進(jìn)是從財(cái)務(wù)管理逐漸向綜合治理延伸的過(guò)程。起初，美國(guó)海關(guān)發(fā)布的年度報(bào)告主要是圍繞財(cái)務(wù)管理展開(kāi)，重點(diǎn)關(guān)注向國(guó)會(huì)和納稅人說(shuō)明他們?nèi)绾问褂盟鶆潛艿馁Y金。美國(guó)海關(guān)每年征稅數(shù)百億美元，理應(yīng)成為稅收的可靠管理者，其責(zé)任是巨大的，但預(yù)算是有限的，尤其在金融危機(jī)后的全球財(cái)政環(huán)境下更是如此。因此，美國(guó)海關(guān)必須具備健全的財(cái)務(wù)管理、做出明智決策，從而實(shí)現(xiàn)相關(guān)資源的最佳利用，其對(duì)卓越財(cái)務(wù)管理的不斷追求在《績(jī)效與財(cái)務(wù)信息摘要》中充分展現(xiàn)。但是，美國(guó)海關(guān)的主要使命涉及保衛(wèi)安全和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)，局限于財(cái)務(wù)信息的海關(guān)年報(bào)不足以全面展現(xiàn)美國(guó)海關(guān)對(duì)本國(guó)繁榮與安全所作貢獻(xiàn)的重要價(jià)值，《績(jī)效與問(wèn)責(zé)報(bào)告》的出臺(tái)彌補(bǔ)了這一缺憾。《績(jī)效與問(wèn)責(zé)報(bào)告》圍繞美國(guó)海關(guān)的戰(zhàn)略目標(biāo)展開(kāi)，并且針對(duì)每一項(xiàng)提供績(jī)效目標(biāo)與實(shí)際執(zhí)行結(jié)果的對(duì)比，關(guān)注美國(guó)海關(guān)在不斷變化的全球環(huán)境之中的整體運(yùn)作效率，屬于更為詳細(xì)和全面的綜合治理。經(jīng)過(guò)2012和2013財(cái)年的逐步融合，《績(jī)效與財(cái)務(wù)信息摘要》于2014財(cái)年正式被綜合性更強(qiáng)的《績(jī)效與問(wèn)責(zé)報(bào)告》所取代，而2014財(cái)年新增的《誠(chéng)信與個(gè)人責(zé)任戰(zhàn)略》則使得美國(guó)海關(guān)的年報(bào)體系涉及了更高的文化與價(jià)值觀(guān)層面的綜合治理。

另一方面，美國(guó)海關(guān)年報(bào)體系的演進(jìn)也是從制度規(guī)制逐漸向價(jià)值觀(guān)塑造拓展的過(guò)程?！犊?jī)效與財(cái)務(wù)信息摘要》和《績(jī)效與問(wèn)責(zé)報(bào)告》都是通過(guò)設(shè)定具體的任務(wù)指標(biāo)來(lái)監(jiān)測(cè)和提升美國(guó)海關(guān)的工作績(jī)效，通過(guò)公布這些績(jī)效指標(biāo)及其實(shí)際表現(xiàn)向公眾展示美國(guó)海關(guān)的行動(dòng)與貢獻(xiàn)，屬于制度規(guī)制與落實(shí)的實(shí)體層面。但是，通過(guò)塑造共同價(jià)值觀(guān)建立起來(lái)的組織文化可以發(fā)揮無(wú)形的導(dǎo)向作用，強(qiáng)化其核心競(jìng)爭(zhēng)力，《誠(chéng)信與個(gè)人責(zé)任戰(zhàn)略》的出臺(tái)順應(yīng)了美國(guó)海關(guān)培育誠(chéng)信和個(gè)人責(zé)任文化的需求。美國(guó)海關(guān)認(rèn)為公眾的信任和信心使得他們能夠更好履行自身的使命，而誠(chéng)信正是他們賴(lài)以建立這種信任與信心的重要基石。誠(chéng)信在個(gè)人層面體現(xiàn)為成員對(duì)執(zhí)法專(zhuān)業(yè)性和卓越性的承諾，個(gè)人誠(chéng)信要求美國(guó)海關(guān)的每一位成員承諾在正確的時(shí)間以正確的方式做正確的事情，包括在發(fā)現(xiàn)不適當(dāng)?shù)摹⒏瘮〉幕蚍缸锏男袨闀r(shí)進(jìn)行上報(bào)?！墩\(chéng)信與個(gè)人責(zé)任戰(zhàn)略》要求美國(guó)海關(guān)成員的行為必須體現(xiàn)誠(chéng)信的品質(zhì)、對(duì)國(guó)家的忠誠(chéng)、對(duì)公眾信任的責(zé)任感、服務(wù)公眾的禮貌和機(jī)敏以及積極的個(gè)人行為標(biāo)準(zhǔn)，并且通過(guò)分析誠(chéng)信文化的威脅因素、構(gòu)建誠(chéng)信戰(zhàn)略框架、設(shè)置誠(chéng)信文化強(qiáng)化目標(biāo)以及推進(jìn)有效實(shí)施過(guò)程來(lái)保障落實(shí)這一戰(zhàn)略，使得美國(guó)海關(guān)的年報(bào)體系實(shí)現(xiàn)從制度規(guī)制到價(jià)值觀(guān)塑造的跨越。

三、美國(guó)海關(guān)年報(bào)體系對(duì)我國(guó)海關(guān)的啟示

提高海關(guān)治理的透明度并推行年度報(bào)告制度已經(jīng)成為時(shí)代發(fā)展的潮流，美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的海關(guān)都建立了系統(tǒng)、規(guī)范的年報(bào)體系，改善我國(guó)海關(guān)年報(bào)缺失現(xiàn)狀是當(dāng)前的緊迫任務(wù)。美國(guó)海關(guān)的年報(bào)體系內(nèi)容豐富且不斷變革，對(duì)我國(guó)海關(guān)建立與完善年報(bào)體系具有重要的啟示意義與參考價(jià)值。

(一)我國(guó)海關(guān)的類(lèi)似實(shí)踐

通過(guò)分析現(xiàn)有的各類(lèi)海關(guān)報(bào)告可知，我國(guó)海關(guān)尚未建立起真正意義上年報(bào)制度，僅是從不同角度進(jìn)行了諸多類(lèi)似實(shí)踐(見(jiàn)表2)，我國(guó)海關(guān)年報(bào)建設(shè)的缺失狀況不容忽視。

表2 我國(guó)海關(guān)的類(lèi)似實(shí)踐

資料來(lái)源：作者根據(jù)公開(kāi)發(fā)表的相關(guān)資料整理而成

在近代歷史上，海關(guān)貿(mào)易報(bào)告是最具代表性的統(tǒng)計(jì)報(bào)告之一，包括日?qǐng)?bào)、周報(bào)、月報(bào)、季報(bào)、年報(bào)、十年報(bào)告以及不定期的專(zhuān)題報(bào)告等形式，其中年度貿(mào)易報(bào)告的價(jià)值顯著且與本文研究的年報(bào)制度最為接近。當(dāng)時(shí)的海關(guān)年度貿(mào)易報(bào)告主要由各海關(guān)稅務(wù)司和造冊(cè)處依據(jù)赫德*羅伯特·赫德(Robert·Hart，1835年2月20日—1911年9月20日)，英國(guó)政治家，曾擔(dān)任晚清海關(guān)總稅務(wù)司達(dá)半個(gè)世紀(jì)之久(1861年-1911年)，在任內(nèi)創(chuàng)建了稅收、統(tǒng)計(jì)、浚港、檢疫等一整套嚴(yán)格的海關(guān)管理制度?？偠悇?wù)司下發(fā)的通令進(jìn)行編制，并由上海稅務(wù)司負(fù)責(zé)編寫(xiě)全國(guó)總報(bào)告，之后通過(guò)向贈(zèng)閱者名冊(cè)中的單位和個(gè)人免費(fèi)贈(zèng)送、在專(zhuān)門(mén)的經(jīng)銷(xiāo)點(diǎn)進(jìn)行公開(kāi)銷(xiāo)售的途徑實(shí)現(xiàn)全球范圍內(nèi)的廣泛傳播。年度貿(mào)易報(bào)告內(nèi)容詳實(shí)、準(zhǔn)確性高、連續(xù)性強(qiáng)，且編寫(xiě)規(guī)范、體系較為完善，是具有重要參考價(jià)值的海關(guān)年報(bào)。但是，年度貿(mào)易報(bào)告是中國(guó)特殊歷史環(huán)境之下的產(chǎn)物，主要由海關(guān)洋員以殖民者視角進(jìn)行編寫(xiě)，信息披露涉及社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)等多方面，且未經(jīng)我國(guó)政府相關(guān)部門(mén)的授權(quán)與審批，因此，并不是我國(guó)主導(dǎo)下建立的獨(dú)立、規(guī)范的海關(guān)年報(bào)。

1980年以來(lái)，每年的全國(guó)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)會(huì)議上海關(guān)總署署長(zhǎng)都會(huì)作主題報(bào)告，報(bào)告一般由總署辦公廳組織撰寫(xiě)，內(nèi)容主要呈現(xiàn)為對(duì)海關(guān)工作的總結(jié)和對(duì)未來(lái)發(fā)展的規(guī)劃，對(duì)全國(guó)海關(guān)工作具有重要的指導(dǎo)意義。但是，一方面，關(guān)長(zhǎng)會(huì)議報(bào)告屬于宏觀(guān)層面的分析，內(nèi)容十分籠統(tǒng)，詳實(shí)性、精確性不足且不包括財(cái)務(wù)信息；另一方面，關(guān)長(zhǎng)會(huì)議報(bào)告大多刊載于內(nèi)部期刊《海關(guān)研究》，幾乎不對(duì)外全面公布，因此不能作為一種公開(kāi)的信息披露形式，也不能稱(chēng)之為真正意義上的中國(guó)海關(guān)年報(bào)。

2012年起，海關(guān)總署信息中心與對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院海關(guān)與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所共同編制各年的《中國(guó)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展報(bào)告》，以期刊《國(guó)際貿(mào)易問(wèn)題》的專(zhuān)刊形式公開(kāi)發(fā)行，報(bào)告以海關(guān)進(jìn)出口數(shù)據(jù)為依據(jù)進(jìn)行深入分析，詳實(shí)性、系統(tǒng)性較強(qiáng)。但是，《中國(guó)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展報(bào)告》主要圍繞對(duì)外貿(mào)易的國(guó)際形勢(shì)、問(wèn)題和機(jī)遇展開(kāi)，更接近對(duì)外貿(mào)易的行業(yè)報(bào)告，而不是針對(duì)我國(guó)海關(guān)自身運(yùn)作狀況所作的海關(guān)年度報(bào)告。

因此，目前我國(guó)海關(guān)仍然缺少戰(zhàn)略導(dǎo)向的系統(tǒng)年報(bào)制度，不利于海關(guān)運(yùn)作信息的整合、公開(kāi)與交流，不利于海關(guān)可信度和治理水平的提升，有必要通過(guò)借鑒美國(guó)海關(guān)年報(bào)體系的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步建立和完善我國(guó)海關(guān)的年報(bào)制度與體系。

(二)對(duì)我國(guó)海關(guān)的啟示

美國(guó)海關(guān)年報(bào)體系走在海關(guān)年報(bào)發(fā)展的最前沿，具有突出的代表性，對(duì)于我國(guó)海關(guān)年報(bào)制度的構(gòu)建具有重要的啟示意義。具體而言，我國(guó)海關(guān)的年報(bào)建設(shè)可以從美國(guó)海關(guān)的年報(bào)體系中獲得三方面的有益啟示：一是培育海關(guān)治理的精神內(nèi)核，二是構(gòu)建與時(shí)俱進(jìn)的演進(jìn)機(jī)制，三是保持立足國(guó)情的清醒認(rèn)識(shí)。

1.培育海關(guān)治理的精神內(nèi)核

海關(guān)年報(bào)建設(shè)作為海關(guān)治理的一部分，受到海關(guān)機(jī)構(gòu)整體精神內(nèi)核的深刻影響。崇高而切實(shí)的國(guó)家使命、戰(zhàn)略目標(biāo)和核心理念的交織作用，使得美國(guó)海關(guān)形成了深厚的組織機(jī)構(gòu)底蘊(yùn)，在將其落實(shí)到海關(guān)年報(bào)的實(shí)踐層面時(shí)自然體現(xiàn)出了一個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和建設(shè)追求。作為美國(guó)國(guó)土安全部的組成部門(mén)之一，法律上、制度上并沒(méi)有硬性要求美國(guó)海關(guān)制定單獨(dú)的年度報(bào)告，但以接受監(jiān)督與問(wèn)責(zé)、保障自身工作透明度為出發(fā)點(diǎn)，美國(guó)海關(guān)主動(dòng)制定、及時(shí)公布并不斷改進(jìn)了一系列年度報(bào)告，尤其《誠(chéng)信與個(gè)人責(zé)任戰(zhàn)略》的出臺(tái)更是美國(guó)海關(guān)超越實(shí)體建設(shè)、強(qiáng)化精神建設(shè)的直接表現(xiàn)，是其面對(duì)新形勢(shì)積極發(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性的體現(xiàn)。對(duì)于中國(guó)海關(guān)而言，理應(yīng)通過(guò)明確自身使命、制定長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略、確定組織核心理念等方式搭建起自身實(shí)現(xiàn)綜合治理的精神內(nèi)核，進(jìn)而主動(dòng)制定與公布海關(guān)年報(bào)，借以提高工作透明度、樹(shù)立良好形象以及改進(jìn)工作績(jī)效。

2.構(gòu)建與時(shí)俱進(jìn)的演進(jìn)機(jī)制

海關(guān)年報(bào)的建設(shè)是一個(gè)循序漸進(jìn)、逐步發(fā)展的改進(jìn)過(guò)程，與時(shí)代發(fā)展背景下海關(guān)職能和使命的演變密切相關(guān)。美國(guó)海關(guān)緊跟時(shí)代發(fā)展，在順應(yīng)提高透明度、落實(shí)問(wèn)責(zé)制的潮流下建立起海關(guān)年報(bào)，又基于從財(cái)務(wù)管理到綜合治理、從制度規(guī)制到價(jià)值觀(guān)塑造的演進(jìn)邏輯不斷實(shí)現(xiàn)自我革新與進(jìn)步，不僅從戰(zhàn)略定位、內(nèi)容層次等方面實(shí)現(xiàn)跨越，而且在更高層面體現(xiàn)其建設(shè)方向和價(jià)值追求。對(duì)于中國(guó)海關(guān)而言，在欠缺海關(guān)年報(bào)制度的現(xiàn)實(shí)背景下，通過(guò)借鑒其他國(guó)家建設(shè)海關(guān)年報(bào)的具體做法，逐步建立起真正意義上的海關(guān)年報(bào)，從無(wú)到有是一種革新進(jìn)步，之后進(jìn)一步圍繞新形勢(shì)新要求繼續(xù)完善調(diào)整，摸索自身的發(fā)展演進(jìn)機(jī)制也是一種革新進(jìn)步，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)我國(guó)海關(guān)治理的與時(shí)俱進(jìn)，發(fā)揮海關(guān)年報(bào)的引導(dǎo)、評(píng)估和促進(jìn)作用。

3.保持立足國(guó)情的清醒認(rèn)識(shí)

海關(guān)年報(bào)的建設(shè)必須符合本國(guó)國(guó)情和組織現(xiàn)實(shí)，才能具有可操作性和有效性。美國(guó)海關(guān)的年報(bào)體系建設(shè)固然有其優(yōu)越之處，但也具有明顯的美國(guó)國(guó)情特色，我國(guó)海關(guān)在學(xué)習(xí)借鑒的過(guò)程中不能簡(jiǎn)單照搬、盲目模仿。例如，美國(guó)海關(guān)自9·11事件之后，著力增強(qiáng)美國(guó)邊境及各口岸的安全，國(guó)土保衛(wèi)成為其首要職能，這一點(diǎn)在美國(guó)海關(guān)的歷年年報(bào)中都有清晰展現(xiàn)。在我國(guó)，受組織傳統(tǒng)、監(jiān)督機(jī)制、公民意識(shí)等多重因素影響，提高行政管理透明度一直是深入推進(jìn)政治體制改革和行政管理體制改革中的重點(diǎn)、難點(diǎn)與切入口，在海關(guān)領(lǐng)域也是如此。2008年，《中國(guó)政府信息公開(kāi)條例》實(shí)行，注重保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，我國(guó)海關(guān)自此公布了每年的信息公開(kāi)年度報(bào)告，有可能成為未來(lái)中國(guó)戰(zhàn)略化海關(guān)年報(bào)的起點(diǎn)。中國(guó)海關(guān)年報(bào)的建設(shè)不會(huì)一蹴而就，從實(shí)際出發(fā)，以現(xiàn)有實(shí)踐為基礎(chǔ)，有選擇地吸收別國(guó)經(jīng)驗(yàn)內(nèi)化為自我思想外化為自覺(jué)行動(dòng)，方能取得更大突破。

[1] 楊君，王珺.地方官員政治承諾可信度及其行動(dòng)邏輯——來(lái)自副省級(jí)城市政府年度工作報(bào)告(2002—2011)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)[J].中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2014(1)：165-182.

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(責(zé)任編輯 趙世璐)

The Annual Report System of CBP and Its Inspirations to China Customs

Wang Jiali

Customs annual report is the most common and important form of information disclosure for customs in most countries. Customs annual report, which provides panoramic information of customs throughout the financial year, is an important medium for government and the public to take a glimpse into the customs, and supervise and research into the customs. However,no real annual report system has been established in China customs. The CBP’s annual report is a typical representative. By combing systematically through the CBP’s annual reports of fiscal years 2011-2014, the paper conducts deep analysis of the underlying causes behind the development of CBP’s annual report system from both spiritual core and evolutionary logic, elaborates some similar practices in China customs and points out its lack of annual report. Finally, the paper presents the inspirations to China customs, so as to provide realistic reference for the decision on the establishment and improvement of the annual report system of China Customs.

Customs Annual Report; CBP; Spiritual Core; Evolutionary Logic

王佳麗，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。