于曉琪

〔摘要〕 “兩會”代表個(gè)案監(jiān)督經(jīng)歷了從萌芽到興盛再到相對衰弱的發(fā)展歷程，在當(dāng)前的司法實(shí)踐中仍持續(xù)發(fā)揮作用。其在實(shí)踐中長期存在和運(yùn)行的頑強(qiáng)生命力，與“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督本身所蘊(yùn)含的司法廉政促進(jìn)功能密切相關(guān)。然而，受立法模糊等因素的制約，“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督在現(xiàn)實(shí)中呈現(xiàn)失范趨向，成為當(dāng)前司法廉政建設(shè)的盲區(qū)。以“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督的規(guī)范化推進(jìn)司法廉政，仍需要從法院評價(jià)與法官考評機(jī)制構(gòu)建、個(gè)案監(jiān)督制式表格的運(yùn)用、個(gè)案監(jiān)督材料歸檔要求、個(gè)案監(jiān)督檔案制度建立等方面著手展開。

〔關(guān)鍵詞〕 廉政建設(shè)，司法廉政，個(gè)案監(jiān)督

〔中圖分類號〕D902 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）02-0112-05

黨的十八大以來，國家反腐斗爭持續(xù)深入，廉政建設(shè)在各個(gè)領(lǐng)域均取得了顯著成效。在這些領(lǐng)域中，司法活動因其與社會公正緊密相關(guān)，其廉政建設(shè)的積極成效無疑更為引人注目。僅就制度層面而言，2014年中共中央出臺的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》、2015年中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》以及中央政法委員會發(fā)布的《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》等文件與規(guī)定，均在不同層面對司法廉政建設(shè)提出了原則要求，對領(lǐng)導(dǎo)干部以監(jiān)督、督促之名而不當(dāng)插手、干預(yù)司法的行為進(jìn)行了規(guī)范。這成為黨的十八大以來司法廉政建設(shè)中濃墨重彩的篇章，司法權(quán)力因不當(dāng)監(jiān)督與督促而背離司法廉政要求的狀況因此得到極大改觀。然而，在對這些成效予以肯定的同時(shí)，也必須認(rèn)識到，上述文件或規(guī)定，主要針對的是領(lǐng)導(dǎo)干部不當(dāng)干預(yù)司法行為的禁止性要求，而對于當(dāng)前司法實(shí)踐中“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督之于司法廉政的關(guān)系與影響，卻并未有充分的關(guān)注與規(guī)范。考慮到實(shí)踐中“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督的普遍性與廣泛性，考察“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督實(shí)踐的歷史流變，分析司法廉政建設(shè)與“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督的功能關(guān)聯(lián)，進(jìn)而探求“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督規(guī)范化的進(jìn)路，以期推進(jìn)司法廉政建設(shè)的新進(jìn)展，就不僅具有重要的理論意義，而且還具有更為積極的現(xiàn)實(shí)意義。

一、“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督實(shí)踐的歷史流變

促進(jìn)司法廉潔，防范司法腐敗，實(shí)現(xiàn)司法公正，是司法實(shí)踐活動長久不衰的永恒命題?！皟蓵贝韨€(gè)案監(jiān)督的形成與發(fā)展，即與這一命題的展開有著緊密的關(guān)聯(lián)。從歷史角度看，個(gè)案監(jiān)督這種形式最初出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代全國人大常委會對遼寧省臺安縣“三律師案”的監(jiān)督事例中。在該事例中，經(jīng)由全國人大常委會辦公廳信訪局與有關(guān)部門的多次督促協(xié)商，案件最終在1988年得到糾正 〔1 〕。此后，以人大為主導(dǎo)的個(gè)案監(jiān)督一發(fā)而不可收，各地人大以個(gè)案監(jiān)督的形式頻繁介入司法活動中。例如，1997年，深圳市人大常委會在國家刑事訴訟法執(zhí)法檢查過程中，即確定對7件存在違法不公可能的案件進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督 〔2 〕254。2000年以后，人大的個(gè)案監(jiān)督不僅在級別較高的行政區(qū)域得到推行，而且進(jìn)一步擴(kuò)展到市縣級人大。蔡定劍先生在對這一階段人大個(gè)案監(jiān)督情況予以考察后指出，在1998-2004年間，雖然各地人大對于個(gè)案監(jiān)督的開展工作存在不平衡的狀況，但總體而言，“人大的個(gè)案監(jiān)督在所調(diào)查的縣以上地方人大已普遍開展”。而在人大個(gè)案監(jiān)督的范圍上，“人大對于個(gè)案的監(jiān)督已無所不包”，不僅包括那些存在違法錯(cuò)誤情形的裁判，而且也包括了司法人員貪贓枉法等涉及司法廉潔的事項(xiàng) 〔1 〕。而且，值得注意的是，這一時(shí)期地方人大不僅致力于個(gè)案監(jiān)督的具體實(shí)踐，而且爭相制定出臺個(gè)案監(jiān)督的地方規(guī)范，嘗試以地方立法或文件形式明確個(gè)案監(jiān)督的有效途徑與方式 〔3 〕403。一時(shí)之間，個(gè)案監(jiān)督從個(gè)別實(shí)踐走向建章立制，成為地方人大權(quán)力行使中的一道“亮麗風(fēng)景線”。而政協(xié)以“民主監(jiān)督”形式介入司法個(gè)案，在這一時(shí)期隨之發(fā)展，這更使得個(gè)案監(jiān)督呈現(xiàn)出極為“繁榮”的景象。

面對個(gè)案監(jiān)督的“繁榮”景象，理論界也適時(shí)跟進(jìn)，有關(guān)個(gè)案監(jiān)督的學(xué)術(shù)討論一時(shí)成為熱點(diǎn)，但學(xué)者們的觀點(diǎn)卻見仁見智，并未趨于一致。概括來看，相關(guān)觀點(diǎn)大體可以區(qū)分為三類。一是反對個(gè)案監(jiān)督。如有學(xué)者立足于獨(dú)立裁判這一現(xiàn)代司法的基本原則，認(rèn)為對具體案件實(shí)施立法監(jiān)督，將威脅獨(dú)立裁判，損害法院權(quán)威，因而獨(dú)立裁判與個(gè)案監(jiān)督不能相容，任何司法監(jiān)督也都應(yīng)止于個(gè)案〔4 〕377。二是贊成個(gè)案監(jiān)督。如有學(xué)者指出，個(gè)案監(jiān)督具有直接的法律依據(jù)，是人大對司法進(jìn)行法律監(jiān)督的方式之一。個(gè)案監(jiān)督不僅有助于構(gòu)建司法監(jiān)督體制，而且可以制止司法腐敗、保障司法公正，因而具有深刻的合理性 〔5 〕。三是以審慎、辯證的態(tài)度對待個(gè)案監(jiān)督。如有學(xué)者提出，在能否一概否定個(gè)案監(jiān)督的問題上，既要考慮國家法治發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)，也要顧及當(dāng)前實(shí)踐中司法腐敗遏制的現(xiàn)實(shí)需要，因而對于人大個(gè)案監(jiān)督“宜采取審慎的態(tài)度，先要冷靜客觀地分析我國法制建設(shè)的走向和現(xiàn)狀，才能作出正確的判斷” 〔6 〕。上述不同觀點(diǎn)，其立論基點(diǎn)各異，內(nèi)容旨趣指向不同，個(gè)案監(jiān)督之理論思考一時(shí)難以形成共識。

或許正是由于理論上對個(gè)案監(jiān)督的利弊得失難以形成共識，加之實(shí)踐中河南省人大常委會對洛陽“種子案”案例的處理引發(fā)的巨大社會爭論等原因，2006年第十屆全國人大常委會通過的《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》對個(gè)案監(jiān)督進(jìn)行了模糊化處理。該法規(guī)定，各級人大常委會對于屬于職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，需要作出決議決定但相關(guān)重大事實(shí)不清的，可以組織特定問題調(diào)查委員會，但這里的“特定問題”是否可以延及個(gè)案，卻并不明晰。在監(jiān)督的方式上，該法規(guī)定了聽取專項(xiàng)報(bào)告、進(jìn)行法律法規(guī)實(shí)施情況檢查、詢問和質(zhì)詢等方式，“個(gè)案監(jiān)督”的用語也并未出現(xiàn)。這種情況直接導(dǎo)致此前一些地方制定的“個(gè)案監(jiān)督”條例因失去法律依據(jù)而被廢止，有關(guān)個(gè)案監(jiān)督的實(shí)踐也開始呈現(xiàn)式微之勢。

然而，“個(gè)案監(jiān)督”因立法的模糊化處理而在實(shí)踐中呈現(xiàn)式微趨勢并不意味著其在實(shí)踐中走向消亡。正如學(xué)者指出的那樣，個(gè)案監(jiān)督的功過是非，確實(shí)也并非可以用“立法沒有采納”這一句話簡單概括 〔7 〕122。事實(shí)上，即使是在今天的司法實(shí)踐中，個(gè)案監(jiān)督仍舊通過“兩會”代表而在實(shí)踐中得到運(yùn)作。例如，2014年湖南省高院統(tǒng)計(jì)表明，上半年該院就收到省人大代表建議30件，其中涉及審判執(zhí)行個(gè)案的19件，占比63% 〔8 〕。2016年全國“兩會”期間，更有代表和委員明確表達(dá)了“切實(shí)履行人大和常委會對各級法院個(gè)案監(jiān)督職責(zé)”的意見〔9 〕。此種實(shí)踐景象提醒我們，即使“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督遭遇理論質(zhì)疑和立法冷遇，但是其頑強(qiáng)的實(shí)踐生命力仍舊表明，個(gè)案監(jiān)督必定具有自身某些特定的積極功能。

二、“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督的積極功能

對于“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督的積極功能，可以從多個(gè)方面進(jìn)行分析，本文主要從司法廉政建設(shè)的角度展開分析。廉政與司法廉政，是與腐敗以及司法腐敗相關(guān)的概念，但卻并不能完全等同。就廉政而言，一般認(rèn)為，其主要包括四個(gè)方面：一是公共權(quán)力行使者辦事公正，無偏私、不偏袒；二是公共權(quán)力行使者為政廉潔，不貪污受賄，不腐化墮落；三是為政者活動成本的節(jié)約節(jié)儉；四是為政者行為勤勉，不能懈怠 〔10 〕28。以此推論，則司法廉政即是指司法人員在司法活動中的“廉正”“廉潔”“廉樸”“廉勤”，其核心是指法官應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定解決糾紛，對雙方當(dāng)事人的法律評價(jià)公平公正，這是法治社會的基本要素之一。從這一界定出發(fā)，可以看出，司法廉政是較司法腐敗含義更為廣泛的概念。司法腐敗只是非廉政的司法中的極端形式。從這一意義上講，遏制住司法腐敗也就是遏制了司法不廉政的極端形式，但卻還并不意味著遏制司法腐敗就是司法廉政的全部內(nèi)容。如果除了司法腐敗之外的其他司法不廉政的現(xiàn)象得不到有效制止，司法廉政建設(shè)目標(biāo)就沒有實(shí)現(xiàn)?；谝陨险J(rèn)識，筆者認(rèn)為，“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督對于司法廉政的積極功能可從以下方面加以認(rèn)識：

首先，“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督有助于促進(jìn)司法公正。監(jiān)督是促進(jìn)司法公正的重要手段。就監(jiān)督的來源而言，司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督對于促進(jìn)司法公正當(dāng)然具有不可忽視的作用，但來自于外部的監(jiān)督同樣重要，“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督即是促進(jìn)法院公正司法的必要手段。而從訴訟結(jié)構(gòu)中當(dāng)事人實(shí)際地位的角度看，規(guī)范化地引入來自于“兩會”代表的個(gè)案監(jiān)督，也有助于補(bǔ)充弱勢一方的力量不足，使其在遭遇不公正乃至于違法對待時(shí)能夠獲得救濟(jì)。畢竟，在刑事案件中，被告人面對的是強(qiáng)大的國家公訴機(jī)關(guān)，在行政案件中，原告面對的是擁有實(shí)權(quán)的行政機(jī)關(guān)，在民事案件中，有的當(dāng)事人面對的是實(shí)力雄厚的企業(yè)。這種力量對比懸殊的情形極易將一方當(dāng)事人陷于不利境地。如果“兩會”代表的監(jiān)督能夠進(jìn)入特定個(gè)案，那么就有可能改變處于弱勢一方當(dāng)事人的不利地位，進(jìn)而促進(jìn)司法公正的實(shí)現(xiàn)。尤其是當(dāng)法院受到其他外部壓力干擾或當(dāng)事雙方地位顯著失衡時(shí)，人大代表、政協(xié)委員個(gè)案監(jiān)督的介入，有助于抵抗住外部壓力對法院的影響。

其次，“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督有助于促進(jìn)司法反腐。個(gè)案監(jiān)督對于司法反腐的積極作用是近年來關(guān)于個(gè)案監(jiān)督討論中關(guān)注較多的一個(gè)方面?？傮w來看，雖然也有學(xué)者認(rèn)為將解決司法腐敗作為人大個(gè)案監(jiān)督的理由有可能導(dǎo)致人們以情感偏見代替理性思考，進(jìn)而遮蔽更為深層次的司法體制問題，因而不能成立 〔11 〕203，但近年來司法領(lǐng)域中違法辦案、以案謀私、枉法裁判等腐敗現(xiàn)象的嚴(yán)重態(tài)勢也確實(shí)迫切需要引入外部監(jiān)督。在這一意義上，可以得出，“司法腐敗的客觀情況和人民群眾渴望消除司法腐敗的強(qiáng)烈要求，就是加強(qiáng)人大監(jiān)督的合理性基礎(chǔ)。而個(gè)案監(jiān)督就是人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)控制司法腐敗的一種有效的監(jiān)督方式和機(jī)制，符合我國政治體制的內(nèi)在邏輯” 〔5 〕。而從近年來全國人大會議上兩高與人大代表、政協(xié)委員就個(gè)案展開的溝通交流情況看，個(gè)案監(jiān)督也確實(shí)在促進(jìn)司法反腐方面發(fā)揮著積極作用 〔12 〕。這從事實(shí)層面證明了個(gè)案監(jiān)督之于司法的積極功能。

最后，“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督有助于節(jié)約訴訟成本，提高訴訟效率。審判是法官依據(jù)證據(jù)認(rèn)定事實(shí)，依據(jù)法律對事實(shí)作出法律評價(jià)的過程。從利益的角度看，審判的過程就是使正當(dāng)利益充分表達(dá)的過程，“從理論上來說，程序能夠發(fā)揮這種利益表達(dá)功能要基于三個(gè)前提條件：公正無偏、誠實(shí)信用和充分考量各方的意見” 〔13 〕205。但除此以外，現(xiàn)代社會中訴訟的經(jīng)濟(jì)性也更為受人重視。訴訟的經(jīng)濟(jì)性要求訴訟主體以最低的訴訟成本，獲取最大的法律效益，實(shí)現(xiàn)訴訟的目的。這不僅需要科學(xué)合理的訴訟程序設(shè)置以及適當(dāng)?shù)脑V訟周期設(shè)計(jì)，也需要司法以廉政要求，積極推進(jìn)訴訟程序的進(jìn)展，最大程度地降低訴訟在金錢、時(shí)間等方面的不必要消耗。唯其如此，司法才容易為人接近，公正與正義才不會落空。然而，反觀我國司法實(shí)踐，漫長的訴訟周期與高昂的訴訟負(fù)擔(dān)，已經(jīng)成為人們“接近司法”的重大障礙。發(fā)揮個(gè)案監(jiān)督的作用，切入那些無正當(dāng)理由的超期羈押、久審不決的個(gè)案，對于訴訟成本的節(jié)約與訴訟效率的提升無疑有著積極的作用。而事實(shí)上，針對此類案件的個(gè)案監(jiān)督，也向來是人大個(gè)案監(jiān)督的重點(diǎn)類型 〔1 〕。就此而言，“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督的引入對于節(jié)約訴訟成本與提升訴訟效率的作用也極為明顯。

三、“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督的非規(guī)范化問題

客觀地講，“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督也暴露出一些比較突出的問題，這些問題主要包括：成本與收益不成比例、審判獨(dú)立受影響、司法權(quán)威受損害、監(jiān)督的隨意性、責(zé)任追究的不徹底性等 〔14 〕。造成這些問題的主要原因在于個(gè)案監(jiān)督的規(guī)范化水平還不高，失去規(guī)范的個(gè)案監(jiān)督甚至可能走向反面?！坝行┑胤饺舜蟪Ｎ瘯虼韺θ舜蟊O(jiān)督包括個(gè)案監(jiān)督并無真正興趣，之所以熱心個(gè)案監(jiān)督是因?yàn)殛P(guān)心某些案件中的某些利益；在有些地方，人大常委會的負(fù)責(zé)人從一線退居人大有一種權(quán)力旁落的失落感，之所以熱衷于個(gè)案監(jiān)督是因?yàn)槟軌驈闹姓业揭恍┬睦砥胶狻！?〔15 〕61由此而展開的個(gè)案監(jiān)督其正當(dāng)性和有效性自然可想而知。而且，從目前有關(guān)個(gè)案監(jiān)督的法律規(guī)范來看，正如前文所述，在《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》頒行之前，各地曾普遍出臺了針對個(gè)案監(jiān)督的地方性法規(guī)或文件，對個(gè)案監(jiān)督形成了一定的規(guī)范基礎(chǔ)，但《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》對于個(gè)案監(jiān)督的模糊處理以及地方基于法制統(tǒng)一而對原來個(gè)案監(jiān)督地方法規(guī)的廢止，反而加劇了個(gè)案監(jiān)督規(guī)范性基礎(chǔ)缺失的窘境，“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督的失范已然成為當(dāng)前司法廉政建設(shè)的盲區(qū)。

這一盲區(qū)在當(dāng)前的突出表現(xiàn)是，個(gè)別人大代表、政協(xié)委員通過形式正當(dāng)?shù)膩硇呕蛴H臨法院的方式或利用人大審議法院工作報(bào)告的時(shí)機(jī)，對個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督，其目的看起來是為了個(gè)案的公正、司法的效率，但實(shí)際則是為了個(gè)人私利而向法院施壓，從而導(dǎo)致法官在行使自由裁量權(quán)、法律法規(guī)解釋和適用時(shí)，未對案件進(jìn)行公正審理，反而屈從于人大代表、政協(xié)委員的監(jiān)督要求，出現(xiàn)了非腐敗性不廉政問題。筆者之所以將其稱為“非腐敗性不廉政”，是因?yàn)榇朔N情形的特殊性。具體而言，第一，在此種行為中，法官可能并沒有獲得任何利益，其目的可能是為了年終人代會上法院工作報(bào)告能獲得高票通過，或?yàn)榱似渌w利益，充其量是為了提高自己的業(yè)績考核等級而致司法不公，從而破壞了司法廉潔性的行為。第二，這種情形與司法腐敗也存在不同。一是此種情況下法官并沒有獲得任何個(gè)人利益，而是出于法院整體的現(xiàn)實(shí)處境考慮；二是法官并沒有枉法裁判，其裁判仍在法律框架內(nèi)；三是人大代表、政協(xié)委員的監(jiān)督是通過形式正當(dāng)?shù)耐緩竭M(jìn)行，法官不得拒絕或視而不見。

這些非規(guī)范化的“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督，對于司法廉政建設(shè)的負(fù)面影響是顯而易見的。一方面，非規(guī)范化的“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督影響司法“廉正”。例如，司法實(shí)踐中，一些人大代表、政協(xié)委員會就針對個(gè)案在審判階段通過來信來函或者來訪的方式進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督，往往是強(qiáng)調(diào)其一方勝訴的理由需要獲得法院的支持。對于這些要求，如果其確實(shí)合法有據(jù)，法院自然應(yīng)接受監(jiān)督，而“兩會”代表也履行了其神圣的監(jiān)督職責(zé)。但如果根據(jù)法律規(guī)定，“兩會”代表關(guān)注的個(gè)案的一方可能敗訴，或者其對個(gè)案的不滿缺乏合法根據(jù)，或者其本身就是案件的當(dāng)事人或有利害關(guān)系，法官基于個(gè)案監(jiān)督的壓力就很難正常裁判，甚至產(chǎn)生法院“不敢”下判而案件久拖不決的情形。另一方面，非規(guī)范化的“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督也影響司法“廉樸”和“廉勤”。例如，針對“兩會”代表因?qū)€(gè)案不滿而聲稱投法院報(bào)告反對票的施壓行為，一些法院甚至設(shè)立了專門的部門處理人大建議和政協(xié)提案，出臺了一系列的規(guī)定要求承辦法官專項(xiàng)辦理“兩會”代表督辦的案件并撰寫匯報(bào) 〔12 〕，這客觀上為本來就案多人少的法院增加了成本，降低了工作效率。

深層次看，造成“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督失范的原因是多方面的。概括而言，一是法院工作評價(jià)機(jī)制不夠科學(xué)。當(dāng)下，評價(jià)法院工作是否合格關(guān)鍵看每年人代會上法院工作報(bào)告能否得到人大的認(rèn)可，表決通過率的高低決定了法院的工作成績，從而導(dǎo)致法院為了在人代會上獲得更多的贊成票，而對人大代表、政協(xié)委員的個(gè)案監(jiān)督有所傾斜。二是個(gè)案監(jiān)督對法官個(gè)人業(yè)績考評影響過大。在對法官個(gè)人業(yè)績的考評中，除了辦理案件、參加調(diào)研等要求外，對人大代表、政協(xié)委員督辦案件的處理情況是很重要的考核部分。如果人大代表、政協(xié)委員不滿意，輕則扣分，重則一票否決法官個(gè)人全部業(yè)績。對此，法官在辦理此種案件時(shí)心有余悸，出于希望個(gè)人業(yè)績得到肯定評價(jià)的考慮，法官就可能違背司法廉政要求，違心偏向當(dāng)事人一方。三是人大代表、政協(xié)委員的個(gè)案監(jiān)督缺乏制約機(jī)制?！皟蓵贝黼m然理論上代表了人民的意愿，其行使監(jiān)督權(quán)是為了保護(hù)人民利益不受損失，但同時(shí)也是社會中的一員，有自己的或者自己所在團(tuán)體的利益。兩種身份的疊加，為有些人大代表、政協(xié)委員打著為了“人民的利益”而監(jiān)督的幌子、追求不正當(dāng)個(gè)人利益的情形提供了可能。而當(dāng)前對“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督制約機(jī)制的缺失，則成為個(gè)案監(jiān)督失范的直接制度原因。

四、通過“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督規(guī)范化推進(jìn)司法廉政

為正確引導(dǎo)人大代表、政協(xié)委員的個(gè)案監(jiān)督，充分發(fā)揮個(gè)案監(jiān)督促進(jìn)司法廉政建設(shè)的積極作用，具體可考慮從以下幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范：

首先，構(gòu)建科學(xué)合理的法院工作評價(jià)機(jī)制和法官個(gè)人業(yè)績考評機(jī)制。正如前文所述，“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督的運(yùn)轉(zhuǎn)依賴于人大對法院工作和法官業(yè)績的評價(jià)或考評機(jī)制。而針對法院工作的評價(jià)又主要在每年“兩會”法院工作報(bào)告審議環(huán)節(jié)展開，并間接影響法官業(yè)績。目前我國對于法院的工作評價(jià)尚缺乏有效機(jī)制，以至于法院工作業(yè)績在實(shí)踐中被簡單等同于法院工作報(bào)告的人大通過率，其科學(xué)性和合理性值得反思。在筆者看來，立足于我國普遍遵循的政治理念來看，法院工作是否得到認(rèn)可、業(yè)績?nèi)绾?，在最終意義上應(yīng)當(dāng)以人民群眾的評價(jià)為最終依據(jù)。而在操作層面上，還需借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建科學(xué)合理的法院工作評價(jià)機(jī)制和法官個(gè)人業(yè)績考評機(jī)制。在這方面，2008年一些國家的法院和研究機(jī)構(gòu)共同制定的《卓越法院國際框架》中提出的以十項(xiàng)司法核心價(jià)值以及卓越法院的七大標(biāo)準(zhǔn)為核心的考評體系 〔16 〕，對于我國法院工作評價(jià)和法官個(gè)人業(yè)績考評頗具參考價(jià)值，可資借鑒。

其次，制定“兩會”代表個(gè)案監(jiān)督的制式化表格。目前，人大代表、政協(xié)委員的個(gè)案監(jiān)督往往通過來信、來電或來訪等方式實(shí)現(xiàn)，隨意性較大，無法評判個(gè)案監(jiān)督的公正性，為此應(yīng)當(dāng)制定專門的制式表格。如果人大代表、政協(xié)委員來訪，接待法官亦應(yīng)首先按照表格內(nèi)容詢問，填寫相關(guān)事項(xiàng)。凡是未按照表格要求填寫相關(guān)內(nèi)容而直接來信來函的，法院可以不予接受。制式表格的內(nèi)容應(yīng)包括以下幾項(xiàng)：一是案件來源。也就是人大代表、政協(xié)委員是如何知曉該案件的，是否是該案件的當(dāng)事人、當(dāng)事人的親友或當(dāng)事人的法定代表人。如果不是，應(yīng)說明其與該案當(dāng)事人的關(guān)系及知曉該案件的過程。二是監(jiān)督的理由。即人大代表、政協(xié)委員知曉該案件后，為什么要提起個(gè)案監(jiān)督，是因?yàn)閾?dān)心承辦法官有不公正裁判之嫌，還是對該案有獨(dú)立的意見或者其他原因，不能僅陳述訴狀內(nèi)容。寫明原因可以使法官處理起來有的放矢，也可成為監(jiān)督法院案件處理是否正確的評判依據(jù)。三是法院的處理結(jié)果。法院在處理完該督辦案件后，應(yīng)針對代表提出的監(jiān)督理由進(jìn)行答復(fù)，應(yīng)寫明是否采納了代表意見，如沒有采納，需寫明理由。四是回訪結(jié)果。即法院對人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督案件處理結(jié)束后，應(yīng)進(jìn)行回訪，如果人大代表、政協(xié)委員不滿意，則應(yīng)寫明其不滿意的理由，如果其拒絕表態(tài)，亦應(yīng)記錄下來。此舉旨在規(guī)范人大代表、政協(xié)委員的個(gè)案監(jiān)督行為，最大限度地實(shí)現(xiàn)個(gè)案監(jiān)督促進(jìn)司法公平公正的宗旨，充分發(fā)揮人民當(dāng)家作主的政治制度優(yōu)勢，防止個(gè)別人大代表、政協(xié)委員恣意行使監(jiān)督職責(zé)，使人民賦予的權(quán)利成為“權(quán)力”尋租空間。

再次，明確個(gè)案監(jiān)督材料歸入正卷的操作要求。法院案件審結(jié)后，都要裝訂成卷宗以備查看。一般分為正卷和副卷兩部分，正卷可以對外公開，當(dāng)事人可以查閱，副卷則不允許。因此，建議個(gè)案監(jiān)督的有關(guān)材料應(yīng)當(dāng)裝入正卷。這是法律訴訟“武器平等”原則 〔17 〕162-163要求的自然延伸。按照這一原則，在人大代表、政協(xié)委員為了其中一方當(dāng)事人而啟動個(gè)案監(jiān)督程序時(shí)，應(yīng)當(dāng)讓另一方當(dāng)事人知曉。故在當(dāng)事人閱卷時(shí)，法官應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人查看個(gè)案監(jiān)督材料，其有權(quán)知曉該案件是否被提起了個(gè)案監(jiān)督。另外，雖然人大代表、政協(xié)委員有權(quán)監(jiān)督法院，但也應(yīng)接受人民的監(jiān)督。通過個(gè)案監(jiān)督材料放入正卷這一形式，既可以使人大代表、政協(xié)委員接受人民的監(jiān)督，使權(quán)力在陽光下運(yùn)行，還可以督促人大代表、政協(xié)委員端正提起個(gè)案監(jiān)督的動機(jī)，不能為了一己私利而行使公權(quán)力。此外，還可以作為日后法官個(gè)人辦案業(yè)績考評的重要依據(jù)，在評價(jià)法官業(yè)績時(shí)，不能僅以人大代表、政協(xié)委員是否滿意為依據(jù)，而應(yīng)以法官處理案件的結(jié)果是否符合法律、是否公正廉潔為依據(jù)。

最后，建立人大代表、政協(xié)委員個(gè)案監(jiān)督檔案。各級人大常委會對人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督的案件，應(yīng)進(jìn)行記錄并形成檔案，明確其在任期間，一共單獨(dú)或聯(lián)名對多少起個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督。每件案件的案由、當(dāng)事人、監(jiān)督理由、處理結(jié)果等都應(yīng)當(dāng)在網(wǎng)上進(jìn)行公布，防止人大代表、政協(xié)委員不正當(dāng)?shù)匦惺贡O(jiān)督權(quán)。個(gè)案監(jiān)督的正當(dāng)性體現(xiàn)在人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督司法應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)司法公正、防止法官恣意專斷、防范訴訟當(dāng)事人利用強(qiáng)勢地位、控制有失公允的裁判等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。建立個(gè)案監(jiān)督檔案，可以保證“兩會”代表接受人民的監(jiān)督，作為其工作考核的依據(jù)，如果人大代表、政協(xié)委員正當(dāng)行使監(jiān)督權(quán)就會得到人民的擁護(hù)，否則會在對其進(jìn)行的考核評估或連任選舉中失利甚至撤銷其代表資格，以此有效制約人大代表、政協(xié)委員對個(gè)案監(jiān)督權(quán)的行使。

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責(zé)任編輯 楊在平