陳正源

“四個確?！庇行蛲七M貴州城鎮(zhèn)化進程

陳正源

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志，城鎮(zhèn)化率是經(jīng)濟社會發(fā)展程度的重要指標(biāo)，“十二五”以來，我省響亮地提出了“工業(yè)強省”和“城鎮(zhèn)化帶動”兩大主戰(zhàn)略，歷任省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)對兩大主戰(zhàn)略高度重視，多次發(fā)表指導(dǎo)意見，省委省政府就落實兩大主戰(zhàn)略已經(jīng)做出了若干重大部署。就省情和發(fā)展程度、發(fā)展階段而言，“城鎮(zhèn)化帶動”將是今后相當(dāng)一段時期我省經(jīng)濟社會發(fā)展的主戰(zhàn)略。

我省城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，城鎮(zhèn)化率不僅大幅低于全國整體水平，而且低于西部地區(qū)平均水平。大力實施城鎮(zhèn)化帶動戰(zhàn)略，加快推進城鎮(zhèn)化進程，是我省“兩加一推”的重要抓手、建設(shè)全面小康社會的必經(jīng)之路、實現(xiàn)同步小康的必然要求。實施城鎮(zhèn)化帶動戰(zhàn)略，核心在于提高人口城鎮(zhèn)化率，關(guān)鍵在于勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，突破口在于農(nóng)民進城創(chuàng)業(yè)就業(yè)，落腳點在于農(nóng)村人口進城安居樂業(yè)。當(dāng)前，我省園區(qū)建設(shè)、交通設(shè)施建設(shè)、中心城市建設(shè)、縣鄉(xiāng)城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)民工回流創(chuàng)業(yè)、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移等與城鎮(zhèn)化密切相關(guān)的各項事業(yè)已進入一個快速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化水平也得到快速提升，但城鎮(zhèn)化發(fā)展也面臨一些重要問題，需要引起高度重視。

一、確保不同土地依托程度農(nóng)民的利益需求

土地是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料和重要經(jīng)營資本，隨著城鎮(zhèn)化的不斷演進，早期以土地為主要勞動場所和主要經(jīng)營載體的廣大農(nóng)民，在現(xiàn)階段已經(jīng)演化為三個不同程度的土地依托群體，一是滯留土地的種糧農(nóng)民，二是進城就業(yè)的農(nóng)民工，三是城鎮(zhèn)郊區(qū)（含工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)、城中村等）農(nóng)民。三部分農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式和主要收入來源不一樣，他們的利益需求也不一樣。種糧農(nóng)民是產(chǎn)業(yè)鏈上必不可少的一個產(chǎn)業(yè)群體，不可能把他們?nèi)哭D(zhuǎn)化為市民；農(nóng)民工是新市民的主要來源，是城鎮(zhèn)發(fā)展必須倚重的重要力量；城郊農(nóng)民是城鎮(zhèn)化過程中一個特殊經(jīng)濟群體，最先進入利益調(diào)整格局。三部分農(nóng)民形成了各地城鎮(zhèn)化過程中三種不同的經(jīng)濟形態(tài)。種糧農(nóng)民對土地的依托程度依然較深，他們的主要生產(chǎn)生活保障依然還是耕地和糧價；進城農(nóng)民工幾乎不再依托原籍的土地產(chǎn)出，他們的主要生產(chǎn)生活保障關(guān)鍵在于落實市民待遇；城郊農(nóng)民既立足原有土地資源又面向城鎮(zhèn)尋求經(jīng)濟支撐，他們的主要生產(chǎn)生活保障介于兩者之間。

要從理論上把握好三個不同部分農(nóng)民的利益需求，便于從根本上解決城鎮(zhèn)化進程中不同土地依托程度農(nóng)民的利益保障問題。一是種糧農(nóng)民的利益需求。關(guān)鍵是保護其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性和保護耕地的自覺性。重點是從種糧補貼和農(nóng)業(yè)耕地保護基金上形成機制，使種糧農(nóng)民的微觀利益得到切實保護，從而保障種糧農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解決今后誰來種糧的問題。二是進城定居農(nóng)民工的利益需求。關(guān)鍵是要在法理上確認其市民身份，無論是宏觀領(lǐng)域的政治上經(jīng)濟上，還是微觀領(lǐng)域的社會福利和公共產(chǎn)品的分享方面，使其真正進入城鎮(zhèn)，成為城鎮(zhèn)生活的主人。三是郊區(qū)農(nóng)民的利益需求。郊區(qū)是城鎮(zhèn)化延伸的第一站，郊區(qū)農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進程中最先受到利益調(diào)整的沖擊，對郊區(qū)農(nóng)民，關(guān)鍵是充分保障和尊重他們的土地、房產(chǎn)以及其他生產(chǎn)資料平等參與城鎮(zhèn)經(jīng)濟生活的權(quán)利，不讓他們因為城鎮(zhèn)化而利益受損。

二、確保失地農(nóng)民的長遠生計得到保障

隨著城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，必然產(chǎn)生越來越多的失地農(nóng)民。土地對農(nóng)民的核心意義，就在于有一份不動產(chǎn)提供持續(xù)不斷的生計保障。農(nóng)民失去土地，不僅意味著與原有不動產(chǎn)的分離，同時意味著生產(chǎn)生活方式的改變，也意味著必須獲得新的生計保障方式，才能維持正常的生產(chǎn)生活狀態(tài)。當(dāng)前我省城鎮(zhèn)化的土地占用實行現(xiàn)金賠付為主，也就是農(nóng)民發(fā)生了“土地換現(xiàn)金”的變革，而且標(biāo)準(zhǔn)普遍不高。在此情況下，農(nóng)民土地交易換回的現(xiàn)金如果不能實現(xiàn)保值增值怎么辦？甚至因不會經(jīng)營或不會使用，造成現(xiàn)金流失以后，農(nóng)民陷入一無所有時怎么辦？

實踐中要切實采取措施保護失地農(nóng)民利益。一是探索更優(yōu)化土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式。建議持續(xù)深入推進“三變”改革，實施農(nóng)民土地計價入股等土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓模式，改變單純以“土地換現(xiàn)金”的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式。在這種模式下，即使農(nóng)民入股的土地在企業(yè)總股本中的比重不大，由此獲得的股本收益微薄，但農(nóng)民還可以投入勞動到入股企業(yè)獲得勞動收益。如果企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中出現(xiàn)破產(chǎn)，可以考慮農(nóng)民入股的土地不計入破產(chǎn)清算范疇，在農(nóng)民交出當(dāng)初的土地轉(zhuǎn)讓收益之后，應(yīng)合理將土地返回農(nóng)民。因為分散的土地股份，不足以影響企業(yè)的決策，故不對企業(yè)破產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任。二是建立土地出讓金收益用于保障失地農(nóng)民生計的機制。實踐中要認真總結(jié)探索和跟蹤土地出讓金保障制度，確保土地出讓金大水池的供給能力。不論失地農(nóng)民進城做了農(nóng)民工，還是繼續(xù)滯留原籍謀生，都要考慮政府土地出讓金收益的一部分，在一個合理的期間用于他們的失業(yè)保障和養(yǎng)老保障，以確保失地農(nóng)民的長遠生計。

三、確保進城定居農(nóng)民工的市民待遇

只有落實農(nóng)民工的市民待遇，才能使農(nóng)民工成為真正的城鎮(zhèn)居民。這些市民待遇包括戶籍、就業(yè)、居住、社保、教育、就醫(yī)等各方面與市民完全一致，要從法律地位上確認農(nóng)民工不是外來人口。從農(nóng)民工群體的特殊性來看，重點是三項：一是住房保障。農(nóng)民工進城創(chuàng)業(yè)就業(yè)，主要資本是勞動力，絕大多數(shù)農(nóng)民工都是租房居住，長年累月辛苦勞作，在現(xiàn)有房價定價機制面前，他們在一個較長時期內(nèi)，通過勞動力資本獲得的勞動報酬是不可能實現(xiàn)購房定居的。沒有穩(wěn)定住房，農(nóng)民工對就業(yè)城鎮(zhèn)就不會有心靈深處的歸宿感，就難以從心理上扎根于就業(yè)城鎮(zhèn)。二是子女入學(xué)。大多數(shù)農(nóng)民工處于青壯年或中年時期，其子女大多處于學(xué)前教育或義務(wù)教育階段。適齡子女能夠如期入學(xué)就讀，始終是農(nóng)民工父母的愿望和期盼。由于受到戶籍沒有遷入、就業(yè)地學(xué)校容量不夠等表層因素的制約，很多農(nóng)民工子女入學(xué)受限，有時需要花費很多精力托人幫忙，才能解決子女的入學(xué)問題。農(nóng)民工子女因入學(xué)無門，耽誤入學(xué)就學(xué)最佳時間，影響健康成長是一個長期存在的現(xiàn)實問題。三是戶籍遷入。目前農(nóng)民工的戶籍準(zhǔn)入，政策層面明確以“穩(wěn)定職業(yè)或固定居所”為依據(jù)，但在實踐中，很多地方主要以固定居所或者直接以有無房產(chǎn)證為遷入依據(jù)。農(nóng)民工的勞動收入畢竟是有限的，更多的農(nóng)民工收入處在維系日常生活開支的水平，在當(dāng)前房價依然企高的情況下，要在城鎮(zhèn)購房取得房產(chǎn)證，對眾多農(nóng)民工來說還是一件望塵莫及的事。這在很大程度上限制了農(nóng)民工戶籍的遷移，有的農(nóng)民工在一個城市工作生活長達十余年甚至數(shù)十年，管理上仍然是一個流動人口，身份上仍然是一個外地人。

要積極采取措施落實農(nóng)民工的市民待遇。一是建議把有穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障范圍。要借鑒有關(guān)地區(qū)經(jīng)適房和廉租房建設(shè)的有益經(jīng)驗，并把經(jīng)適房和廉租房的價格控制在農(nóng)民工收入水平能夠承受的范圍內(nèi)。各地在大力實施保障房和廉租房建設(shè)的同時，應(yīng)同步考慮在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定收入來源或有穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工的住房保障問題，把進城農(nóng)民工同等納入城鎮(zhèn)住房建設(shè)保障體系的范圍。同時，保障房建設(shè)在選址、規(guī)格等方面也必須能夠符合農(nóng)民工的實際需要。二是不能拒絕農(nóng)民工子女合理入學(xué)需求。進城就業(yè)農(nóng)民工，把子女帶在身邊的，就應(yīng)在父母進城的就業(yè)地或居住地享受與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民平等的入學(xué)權(quán)利。當(dāng)?shù)貙W(xué)校不能以戶籍、學(xué)校容量等問題拒絕農(nóng)民工子女就近入學(xué)，當(dāng)?shù)亟逃块T應(yīng)正確處理好轄區(qū)內(nèi)學(xué)校學(xué)生容量的調(diào)劑與疏導(dǎo)問題，而不是只會拒絕，給農(nóng)民工子女入學(xué)造成政策困惑。三是建議實行以就業(yè)地或定居地為準(zhǔn)入依據(jù)的戶籍遷入制度。以就業(yè)地或主要居住地為準(zhǔn)，充分尊重農(nóng)民工意愿，實行農(nóng)民工更加自主的戶籍遷移制度。不能因為農(nóng)民工可能存在就業(yè)不穩(wěn)或定居不穩(wěn)而拒絕其遷入?？梢赃w進來，也可以按照就業(yè)或居住的變化，依據(jù)其意愿遷出。

四、確保各地城鎮(zhèn)化發(fā)展指標(biāo)如期實現(xiàn)

為了縮小發(fā)展差距，迎頭趕上先發(fā)展地區(qū)，我省制定了推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的一系列政策措施?？焖偻七M城鎮(zhèn)化，已經(jīng)成為我省推動經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展的一個硬任務(wù)，成為我省中長期經(jīng)濟社會發(fā)展的一個主抓手，全省上下必須要緊緊抓住加快推進城鎮(zhèn)化這個抓手，大力實施城鎮(zhèn)化帶動戰(zhàn)略。從國際經(jīng)驗來看，城鎮(zhèn)化率超出30%以后，就可能進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期?！笆濉币院螅貏e是落實國發(fā)二號文件的最近幾年，我省基建投資大幅提升，增長幅度在各項主要經(jīng)濟社會發(fā)展指標(biāo)中首屈一指，城鎮(zhèn)建設(shè)日新月異，經(jīng)濟社會發(fā)展明顯進入了快車道。全國規(guī)劃2020年常住人口實現(xiàn)60%的城鎮(zhèn)化率，從“十二五”的發(fā)展情況看，我省城鎮(zhèn)化發(fā)展速度明顯高于預(yù)期，我省應(yīng)該調(diào)整這一指標(biāo)為52%，比“十三五”規(guī)劃高出兩個百分點，這樣更加接近同步小康的需要，也更加接近發(fā)展的實際。

為了確保我省城鎮(zhèn)化發(fā)展預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)，必須要有一整套保障措施。一是確定好各行政區(qū)域的城鎮(zhèn)化率基數(shù)。既然是城鎮(zhèn)化，就涉及到每一個城鎮(zhèn)，應(yīng)該把地市、縣區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)三級行政區(qū)域的城鎮(zhèn)化率基數(shù)都統(tǒng)計出來，確立各地基數(shù)，把發(fā)展的指標(biāo)科學(xué)合理予以分解，使各地都有明確的目標(biāo)任務(wù)。城鎮(zhèn)化率指標(biāo)不僅考慮常住人口，更要考慮戶籍人口；不僅考慮異地轉(zhuǎn)移，更要考慮就地城鎮(zhèn)化。二是把目標(biāo)任務(wù)實現(xiàn)程度納入年度考核。在確定各行政區(qū)域城鎮(zhèn)化率基數(shù)的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理規(guī)劃各地發(fā)展預(yù)期。城鎮(zhèn)化主要體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)就業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)就業(yè),農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口。以全省4400萬戶籍人口和3600萬常住人口基數(shù)做靜態(tài)測算，未來五年，平均每年需要減少農(nóng)業(yè)就業(yè)20萬-40萬人，需要增加城鎮(zhèn)常住人口60萬-80萬人。要將城鎮(zhèn)化發(fā)展的硬指標(biāo)進行科學(xué)合理分解，并作為年度考核的一個重要指標(biāo)。強調(diào)這一點非常重要，只有納入考核，配套的戶籍準(zhǔn)入、農(nóng)民工保障體系等才能跟上。三是有必要確定主抓城鎮(zhèn)化的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)。城鎮(zhèn)化涉及建設(shè)、國土、規(guī)劃、公安、環(huán)保、農(nóng)辦、城管、勞動、社保等眾多部門，作為一項中長期發(fā)展戰(zhàn)略，從頂層設(shè)計到總體規(guī)劃到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，都需要行之有效的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)來統(tǒng)攬這些工作。目前，我省城鎮(zhèn)化的牽頭單位是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)，但是在推進城鎮(zhèn)化中，住建系統(tǒng)的職能畢竟有限，設(shè)立一個綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)以完成階段性使命也有其必要性。

（作者單位：中共貴州省委講師團)

責(zé)任編輯：郭 清