陳龍

P P P項(xiàng)目績效評價(jià)研究綜述

陳龍

大多數(shù)國家在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上都面臨著雙重壓力：一方面要完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政治任務(wù)，另一方面又要降低政府債務(wù)，為了應(yīng)對這兩個(gè)壓力，越來越多的政府開始引入公私合作模式（Public-Private Partnership，PPP）來提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。近期，不少文章介紹了PPP模式的成功案例和失敗案例，引發(fā)了一個(gè)值得思考的問題：什么是評判一個(gè)PPP項(xiàng)目成功的標(biāo)準(zhǔn)？本文通過文獻(xiàn)綜述的方法整理了國內(nèi)外相關(guān)PPP項(xiàng)目績效評價(jià)的理論和運(yùn)用，目的是為搭建一個(gè)更為有效的績效評價(jià)框架和指標(biāo)體系提供參考。

政府與社會(huì)資本合作模式 PPP 績效評價(jià) 綜述

一、引 言

大多數(shù)國家在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上都面臨著雙重壓力：一方面要完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政治任務(wù)，另一方面又要降低政府債務(wù)，為了應(yīng)對這兩個(gè)壓力，越來越多的政府開始引入公私合作模式（Public-Private Partnership，PPP）來提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。一份研究報(bào)告認(rèn)為全球已有40多個(gè)國家正在使用該工具提供基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。2014年，中國政府正式下文推廣PPP提供基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)?，F(xiàn)階段，中國PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)“井噴式”增長，為了確保PPP模式和項(xiàng)目的健康發(fā)展，對PPP項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)成為重要的研究內(nèi)容?？冃гu價(jià)是績效改進(jìn)的重要基礎(chǔ)，同時(shí)也是各國政府對PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)測和管理的重要手段，然而傳統(tǒng)的公共項(xiàng)目績效評價(jià)所使用的“事后”（Ex-post evaluation）的績效評價(jià)對于績效改進(jìn)來說并沒有達(dá)到預(yù)期的效果。

伴隨著績效評價(jià)基礎(chǔ)理論的發(fā)展，傳統(tǒng)的公共項(xiàng)目績效評價(jià)方法日漸遭到質(zhì)疑，一種新的研究視角日漸成熟，并被引入到PPP項(xiàng)目績效評價(jià)中來，這個(gè)視角即利益相關(guān)者的視角。筆者通過文獻(xiàn)研究的方法整理了近幾年國內(nèi)外關(guān)于PPP項(xiàng)目績效評價(jià)的相關(guān)規(guī)范文章，從這些文章的研究內(nèi)容來看，PPP項(xiàng)目績效評價(jià)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的研究階段，即從利益相關(guān)者的視角去定義項(xiàng)目的成功、從利益相關(guān)者的預(yù)期、貢獻(xiàn)和責(zé)任來著手評價(jià)和提高項(xiàng)目績效。

二、國外研究現(xiàn)狀

從PPP模式誕生以來，支持和反對的聲音都很響亮。支持的聲音列舉了若干PPP模式的優(yōu)點(diǎn)：風(fēng)險(xiǎn)向私營部門轉(zhuǎn)移；彌補(bǔ)政府投入的缺口；減少了項(xiàng)目全生命周期的總成本等。反對的聲音列舉了PPP模式的缺點(diǎn)：冗長的合約交易時(shí)間；更高的談判和交易成本；對使用者來說可能增加了費(fèi)用等等。為此，一個(gè)重要的問題被提出來：什么樣的績效目標(biāo)才是衡量PPP項(xiàng)目成功的標(biāo)準(zhǔn)呢？或者說，哪一個(gè)績效指標(biāo)在判斷項(xiàng)目是否成功上應(yīng)該占有更大的權(quán)重呢？在對這些問題的研究上，國外的研究主要集中在以下三個(gè)方面：

（一）衡量項(xiàng)目成功的標(biāo)尺

20世紀(jì)七八十年代，衡量一個(gè)公共項(xiàng)目是否成功的標(biāo)尺通常是：項(xiàng)目達(dá)到了最初設(shè)定的目標(biāo)，例如時(shí)間目標(biāo)和成本目標(biāo)。傳統(tǒng)上一個(gè)項(xiàng)目達(dá)到了“鐵三角”目標(biāo)就可以視為成功項(xiàng)目，即時(shí)間（按時(shí)完成）、成本（未超出預(yù)算）和質(zhì)量（按規(guī)格完成）。但伴隨著利益相關(guān)者理論的發(fā)展，滿足項(xiàng)目利益相關(guān)者的需求和正確處理好他們之間的關(guān)系對于PPP項(xiàng)目的成功來說非常重要，可以說從私營部門的視角看是成功的，但從使用者的視角看，未必是成功的。因此除了傳統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該增加利益相關(guān)者的滿意度作為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。利益相關(guān)者應(yīng)包括公共部門、私營部門和使用者，其中，使用者作為一個(gè)外部因素在整個(gè)項(xiàng)目的生命周期內(nèi)非常重要，雖然他們不直接參與項(xiàng)目的融資和建設(shè)，然而付費(fèi)的是這部分人，從這個(gè)角度看，真正有權(quán)利評判項(xiàng)目是否成功的是使用者。此外，不少研究提出的利益相關(guān)者還包括產(chǎn)權(quán)方、施工方、運(yùn)營方、放貸方、顧問方和承包商等。

（二）PPP項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系

各國（地區(qū)）PPP項(xiàng)目的績效評價(jià)體系不盡相同。英國和澳大利亞被認(rèn)為在PPP項(xiàng)目績效評價(jià)上有更為成熟的經(jīng)驗(yàn)。關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI）是建立績效評價(jià)框架的基本方法。有學(xué)者認(rèn)為績效評價(jià)指標(biāo)應(yīng)包括：參與方滿意度、使用者預(yù)期與滿意程度、利潤與價(jià)值、安全和健康、環(huán)境績效、功能等關(guān)鍵績效。英國環(huán)境與交通部門KPI的主題層指標(biāo)包括：時(shí)間、費(fèi)用、質(zhì)量、業(yè)主滿意度、業(yè)主變更令、商業(yè)績效和健康安全等七個(gè)部分，在這些指標(biāo)下還有操作層和分析層的指標(biāo)。英國劍橋經(jīng)濟(jì)政策研究協(xié)會(huì)對64個(gè)PPP項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)所用的指標(biāo)包括：費(fèi)用、競爭性、采購與建造表現(xiàn)、設(shè)計(jì)、創(chuàng)新、運(yùn)營表現(xiàn)、靈活性、合約關(guān)系、預(yù)算控制和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，共10個(gè)方面。英國財(cái)政部《物有所值（VFM）指南（2006）》規(guī)定，PPP項(xiàng)目需要在項(xiàng)目群層級(jí)、項(xiàng)目層級(jí)和采購層級(jí)進(jìn)行三個(gè)階段的VFM評價(jià)。在一些研究成果中，關(guān)鍵成功因素（CSF）也是績效評價(jià)指標(biāo)的構(gòu)成因素。有學(xué)者認(rèn)為，不同的利益相關(guān)者看重的CSF略有不同，公共部門認(rèn)為“開放和持續(xù)的利益相關(guān)者之間的溝通”是第二個(gè)最重要的CSF，而私營部門和學(xué)術(shù)部門認(rèn)為，“有效的風(fēng)險(xiǎn)管理和良好的法律糾紛解決機(jī)制”是第二個(gè)最重要的CSF，關(guān)于第一重要的CSF，公共部門和私營部門都認(rèn)為是“良好的支付機(jī)制”。

（三）影響PPP項(xiàng)目績效的主要因素

有學(xué)者認(rèn)為合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、特許價(jià)格、產(chǎn)品性能、項(xiàng)目管理水平是主要影響因素，合理配置這些因素能提高項(xiàng)目的績效水平。有的認(rèn)為影響因素包括項(xiàng)目收益、融資能力、項(xiàng)目自然屬性、創(chuàng)新能力和管理能力，有的認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、產(chǎn)品性能、公開投標(biāo)、管理水平及技術(shù)創(chuàng)新能力是影響績效的因素。有的認(rèn)為績效與公共部門比較值（PSC）、影子投標(biāo)、租賃、采購分析、成本效益分析、公共利益測試中心的指導(dǎo)方針和競爭性招標(biāo)等有關(guān)，并設(shè)計(jì)了一個(gè)VFM的理論模型。一些學(xué)者研究“信任”因素在PFI項(xiàng)目前期評估中的重要性。美國學(xué)者通過文獻(xiàn)綜述和案例驗(yàn)證認(rèn)為有6個(gè)影響PPP交通項(xiàng)目績效的因素：施工前和施工期的風(fēng)險(xiǎn)；資產(chǎn)評估、交通需求和收益風(fēng)險(xiǎn)；非競爭條款；設(shè)施性能標(biāo)準(zhǔn)；提前終止條款和公眾及政治認(rèn)同。研究CSF的學(xué)者認(rèn)為，任何PPP項(xiàng)目的成功很大程度上取決于該國CSF的成熟度。從利益相關(guān)者角度分析的研究成果認(rèn)為：依據(jù)績效三棱鏡模型（PerformancePrism）的分析，績效管理不僅僅應(yīng)關(guān)注利益相關(guān)者的滿意度，更應(yīng)該關(guān)注相互聯(lián)系的五個(gè)方面，即：利益相關(guān)者的滿意度、貢獻(xiàn)、戰(zhàn)略、流程和能力，只有多角度地進(jìn)行績效評價(jià)，才能更好地改進(jìn)績效。

三、國內(nèi)研究現(xiàn)狀

PPP模式被引入中國后，被界定為“政府與社會(huì)資本合作模式”，它是指： 政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。在PPP模式被正式推廣之前，我國部分地方政府以特許經(jīng)營、代建制等模式進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)提供已經(jīng)積累了不少經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，學(xué)術(shù)界在項(xiàng)目績效評價(jià)上也有不少研究成果。

（一）PPP項(xiàng)目績效評價(jià)現(xiàn)狀分析及評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

有的學(xué)者認(rèn)為績效評價(jià)是PPP項(xiàng)目管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，然而在實(shí)踐過程中不少PPP項(xiàng)目的績效監(jiān)控處于無章可循的狀態(tài)。原因是政府在實(shí)際工作中缺乏行之有效的KPI體系作為參照。目前PPP項(xiàng)目績效評價(jià)存在諸多問題，如標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、評價(jià)方法不科學(xué)，評價(jià)機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威性，評價(jià)結(jié)果缺乏約束力等。在評判一個(gè)項(xiàng)目是否成功的標(biāo)準(zhǔn)上，項(xiàng)目的最終目標(biāo)從實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的“三大控制”（進(jìn)度、成本和質(zhì)量）已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔宕罂刂啤保ㄟM(jìn)度、成本、質(zhì)量、安全和環(huán)境）；又隨著項(xiàng)目的利益相關(guān)者對項(xiàng)目管理要求的加強(qiáng)，項(xiàng)目成功的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)槔嫦嚓P(guān)者滿意。有學(xué)者將PPP項(xiàng)目的利益相關(guān)者分為四個(gè)類別：核心型利益相關(guān)者（項(xiàng)目公司、社會(huì)資本和政府）、戰(zhàn)略型利益相關(guān)者（承包商、金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、材料設(shè)備供應(yīng)商、運(yùn)營商和咨詢公司等）和外圍型利益相關(guān)者（最終用戶、項(xiàng)目所在社區(qū)和納稅人）。

（二）PPP項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建及方法

平衡計(jì)分卡（CBSC）、CSF、KPI是構(gòu)建績效評估指標(biāo)的基本框架及方法。其中，具有代表性的有從項(xiàng)目決策、建設(shè)、運(yùn)營能力、對國家的貢獻(xiàn)4個(gè)維度，以熵值法和模糊綜合評價(jià)法構(gòu)建了高速公路BOT項(xiàng)目39個(gè)指標(biāo)的；以物元分析法通過CSF指標(biāo)體系從5個(gè)維度進(jìn)行績效評價(jià)的。以提高公共產(chǎn)品供給效率和效能為目標(biāo)，通過結(jié)構(gòu)方程模型構(gòu)建了物理特征、財(cái)務(wù)融資和市場發(fā)展、創(chuàng)新和學(xué)習(xí)性組織、利益相關(guān)者滿意度、進(jìn)程控制5個(gè)維度，共48個(gè)KFI指標(biāo)的；以高速公路為對象，采取白化權(quán)函數(shù)方法以4個(gè)維度進(jìn)行案例績效評價(jià)的；以地?zé)犴?xiàng)目為對象，采取層次分析法（AHP）、物元分析法等，從項(xiàng)目立項(xiàng)、招投標(biāo)、特許權(quán)授予、建設(shè)施工、項(xiàng)目運(yùn)營及項(xiàng)目移交六個(gè)階段進(jìn)行績效評價(jià)的；以污水處理BOT項(xiàng)目為對象識(shí)別了5個(gè)維度，47個(gè)指標(biāo)或35個(gè)指標(biāo)的；以污水處理項(xiàng)目識(shí)別了財(cái)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)和效率3個(gè)維度，共15個(gè)指標(biāo)的；以數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）對污水處理項(xiàng)目基于績效支付進(jìn)行研究的。

（三）PPP項(xiàng)目績效影響因素分析

大部分學(xué)者通過文獻(xiàn)回顧、案例提煉和深度訪談先識(shí)別出影響因素，再通過因子分析、結(jié)構(gòu)方程、回歸分析等方法來判斷影響因子的顯著性。其中，有識(shí)別出17個(gè)PPP績效影響因素指標(biāo)和11個(gè)PPP績效評價(jià)指標(biāo)，并通過OLS和Logistic回歸，發(fā)現(xiàn)知識(shí)的獲取、決策參與、代理成本、不確定性和政府信用會(huì)對績效產(chǎn)生顯著的影響；有識(shí)別了項(xiàng)目績效的3大影響因素和18個(gè)子因素，使用結(jié)構(gòu)方程分析出項(xiàng)目的特征因素與項(xiàng)目績效有直接關(guān)系，項(xiàng)目環(huán)境和項(xiàng)目參與人因素的影響相對較弱，參與方的滿意度、項(xiàng)目的功能和質(zhì)量對PPP項(xiàng)目績效最具有解釋能力的；有將PPP項(xiàng)目分為建設(shè)、運(yùn)營和移交三個(gè)階段，識(shí)別了22個(gè)指標(biāo)的。此外，有的學(xué)者認(rèn)為信任、合作關(guān)系、交易費(fèi)用等是影響PPP項(xiàng)目績效的重要因素。

四、述 評

伴隨激勵(lì)規(guī)制理論、利益相關(guān)者理論和預(yù)期管理理論的發(fā)展，以“鐵三角”、“3E”和“平衡計(jì)分卡（四個(gè)維度）”等作為標(biāo)尺的績效評價(jià)已經(jīng)無法滿足時(shí)代的需求。PPP是時(shí)代發(fā)展的一個(gè)綜合產(chǎn)物，它打破了政府與市場對立的邏輯，適應(yīng)了現(xiàn)代公司治理和現(xiàn)代金融業(yè)發(fā)展的環(huán)境。對于地方政府而言，PPP不僅是一種融資工具，更是未來城市經(jīng)營的一個(gè)基本治理工具，是國家治理能力在地方的具體體現(xiàn)。PPP的復(fù)雜性、長期性和靈活性導(dǎo)致了績效評價(jià)的困難，如果項(xiàng)目公司（SPV）涉及到股權(quán)轉(zhuǎn)讓、發(fā)行證券等再融資活動(dòng)時(shí)，傳統(tǒng)的績效評價(jià)很難對公司業(yè)績進(jìn)行客觀評價(jià)。因此，急需開發(fā)新的適應(yīng)市場環(huán)境的績效評價(jià)工具。

從綜述看出，越來越多的文章將PPP項(xiàng)目績效評價(jià)的研究視角置于利益相關(guān)者身上，從項(xiàng)目各階段所涉及的利益相關(guān)者對項(xiàng)目績效的預(yù)期視角上去構(gòu)建CSF體系或KFI體系，甚至從利益相關(guān)者預(yù)期的目標(biāo)上去解決項(xiàng)目初期的財(cái)務(wù)溝通問題，以便促成協(xié)議的達(dá)成和統(tǒng)一各利益相關(guān)者的預(yù)期。此外，根據(jù)利益相關(guān)者理論的邏輯思路，PPP項(xiàng)目績效評價(jià)首先是識(shí)別各利益相關(guān)者對績效目標(biāo)的預(yù)期是什么，其次，如何最大限度地整合這些預(yù)期，最后將這些預(yù)期落實(shí)回各利益相關(guān)者身上，從而通過履行責(zé)任來實(shí)現(xiàn)績效改進(jìn)。

然而，從綜述也可以看出，目前的研究尚停留在理論和概念上，大量的研究是以專家評價(jià)為研究方法，真正通過實(shí)驗(yàn)室研究的成果并不多見。如果將以上績效評價(jià)的框架運(yùn)用于項(xiàng)目，并以績效評價(jià)結(jié)果對項(xiàng)目進(jìn)行績效管理干預(yù)，再通過干預(yù)前后的對比分析來驗(yàn)證評價(jià)框架的效果，則績效指標(biāo)框架的說服力更強(qiáng)。最后，本文將Goran Mladenovic等人整理了65篇相關(guān)文章后，對PPP交通項(xiàng)目的不同利益相關(guān)者預(yù)期的績效評價(jià)指標(biāo)整理如下，供讀者參考（詳見表1）。

表1 PPP項(xiàng)目不同利益相關(guān)者的績效目標(biāo)

續(xù)表

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作者單位：中國財(cái)政科學(xué)研究院 博士后流動(dòng)站

（責(zé)任編輯：李利華）

Performance Measurement Review in Public-Private Partnership Projects

Chen Long

Pressure from infrastructure provision and public debt reduction in many countries has encouraged their governments to introduce private sector entities in public infrastructure developments and service delivery. This kind of partnership is referred to as the Public-Private Partnerships(PPPs).Recently,there have been many PPP successful and fail cases reported in the normative literature.This burns an important issue.What are the standards to define a PPP being successful?There is hardly one consistent way accepted by all persons. This essay reviews the theories and applications of performance measurements of PPPs domestic and overseas, the outcomes of literature reviewcan be used as the base for the development of PPP performance measurement framework and measures design.

Public-Private Partnerships;PPP Model;Performance Measurement;Literature Review

F810.7

A

2096-1391（2017）04-0090-07