●黃君潔

財政分權下地方政府行為失范研究

●黃君潔

地方政府官員的多元目標函數(shù)決定了其行為選擇是以追求自身綜合利益最大化為依據(jù)的。那么，由于我國財政分權是在制度失衡的環(huán)境下進行的，必然會對地方政府行為產(chǎn)生消極的影響，引發(fā)其行為的不規(guī)范。為此，提出了相應的政策建議，主要包括以公共財政為目標，規(guī)范和完善財政體制，以及建立科學的政績考核制度，形成有效的權力約束機制等。

財政分權 政府行為 公共服務

一、引言

制度是人類用以約束自身的一組法則，通過設立規(guī)則和執(zhí)行規(guī)則，制度才能運行，但要使這些規(guī)則有效地指導人們的行動方向，必須滿足三個條件：明確無誤，具有約束力，并得到嚴格實施。但當制度運行中缺少上述三個條件中的任何一個，這個制度就是不完善的，存在缺陷。中國的財政分權正是在一個制度供給失衡的環(huán)境中進行的，這個失衡表現(xiàn)在三個方面，即財政分權沒有法律保障、財政分權和行政垂直集權矛盾以及分權制度安排本身不規(guī)范。對地方政府官員行為的分析正是基于對這樣背景下的財政分權的研究之上。因此，由此入手分析在這一財政分權背景下的地方政府行為可能是一條有效途徑。由于地方政府官員是集多重目標為一體的“復雜人”，既受工資、福利等經(jīng)濟利益的影響，同時又會受權力、公眾聲譽等政治信念的影響，在地區(qū)存在要素稟賦、發(fā)展階段、經(jīng)濟結構等差異性時，即在中國現(xiàn)有的財政體制背景下，各地方政府所受的激勵和約束自然是有所不同，也就會表現(xiàn)出不同的行為方式。而且，中央與地方財政分權形勢的變化也會使得地方政府表現(xiàn)出不同的行為方式。這些差異在不同時期，不同地區(qū)和不同經(jīng)濟環(huán)境下表現(xiàn)出 “掠奪手”（grabbing hand）和“援助手”（helping hand）的差異。那么，在我國財政分權存在眾多弊端的情況下，各級地方政府將做何選擇？其行為是否會失范？

伴隨著我國財政分權實踐的不斷推進，財政分權理論文獻可謂是汗牛充棟，但專門研究我國財政分權對政府行為影響的文獻仍十分有限，僅有部分學者對這一問題有所涉及，學術界提出了中國式分權，即政治集權與經(jīng)濟分權組合的解釋框架 (Blanchard and Shieifer，2000；王永欽等，2007；傅勇與張晏，2007；高琳，2012)、政治錦標賽理論(Li and Zhou，2005；Chen et al.，2005；周黎安，2007)以及中性政府理論 (姚洋，2009；賀大興與姚洋，2011)等。雖然上述理論及解釋框架有所不同，但均強調(diào)了政府的力量，并越來越重視中國自身的政治經(jīng)濟結構在中國經(jīng)濟增長中的解釋力，而地方政府的行為選擇將取決于財政分權下該地區(qū)生產(chǎn)資源的分布狀況、地區(qū)產(chǎn)出的期望值及其波動性、地方財政邊際收益以及財政留成率等因素（高鶴，2006）。

二、我國財政分權引發(fā)地方政府行為失范

（一）中央與地方政府間的關系缺乏法律規(guī)范，扭曲地方政府行為

現(xiàn)行的財政體制是在 1994年的“分稅制”改革之后確立下來的，與規(guī)范財政體制模式相比，這一模式無論在形式上還是內(nèi)容上，都存在很大的差距，還帶有深深的計劃型財政體制的烙印。財政體制的不合理，直接影響到中央政府與地方政府的關系。規(guī)范的財政分權要求以憲法和其他法律的形式來明確政府間的財政關系，而目前我國政府之間的財政關系仍缺乏憲法和法律保障，中央和地方迄今為止的所有財政關系調(diào)整都是根據(jù)中央的“決定”、“通知”來傳達和執(zhí)行的，而沒有法律的規(guī)范。由于沒有法律的依據(jù)和約束，過去的財政分權方案總是中央和地方談判妥協(xié)的結果，中央政府經(jīng)常以自己的決定權改動既定的事權和財權的劃分，而地方政府在沒法利用法律手段強制中央事后遵循其事先同意的游戲規(guī)則的情況下，只有依靠多種方式和手段，迂回曲折地使財政活動盡可能變得對自己有利，即所謂的“上有政策、下有對策”?？梢?，沒有制度性的約束，就會使中央和地方的相互關系陷入囚徒困境。所以，在財政分權缺乏憲法和法律保障的背景下，在大多數(shù)地方政府還沒有真正樹立起“公共財政”的意識，不會按照公共財政的要求履行各自職責的情況下，無疑會造成教育、健康等公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品支出不足。

（二）各級政府間的權責界定不明確與地方政府行為扭曲

從嚴格意義上說，1994年的分稅制改革之后，中國實行的還不是真正的分權體制，主要表現(xiàn)在政府間的權責界定不清晰且不穩(wěn)定。

一方面，中央和地方政府間財政支出責任的劃分不明確，沒有以法律的形式固定下來。我國歷次的財政改革都是著眼于財政收入的劃分上，對政府間的支出責任一直沒有具體的法定分配方案，這會刺激中央和地方政府利用這一點各謀其利。支出責任界定的不明確使得中央政府傾向于轉(zhuǎn)移支付責任，而行政的垂直集權在允許了上級政府向下級政府下放事權的同時，下級政府官員更傾向于迎合上級政府的行政命令而忽略轄區(qū)內(nèi)居民的支出偏好及利益訴求，以謀取更多的資源及個人升遷的機會。1994年的分稅制改革并沒有厘清央地之間的權責關系。以教育為例，中央政府和地方政府事權范圍都涉及“負責社會公益事業(yè)，如教育、科學研究”這一任務，但并未做更為詳細、科學和合理的安排。其中具有純公共產(chǎn)品屬性的義務教育理應收歸中央政府的事權，但實際上，目前，縣鄉(xiāng)財政支出中中小學教師工資往往高達60%以上，成為地方財政的最大壓力，這也是造成縣鄉(xiāng)財政困難的重要原因之一。而“上面開口子，下面拿票子”的做法，更是進一步加大了地方財政的支出壓力。2002年起，全國財政支出中地方占比一直呈上升趨勢，當年比重為69.3%，到2015年已高達85.55%，而2015年，地方財政收入僅占總財政收入的54.51%，能力與責任極不相稱。

另一方面，稅收立法權過于向中央集中，又缺乏規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。目前中央與地方稅收收入的劃分不盡合理，劃分的稅收收入中，收入來源穩(wěn)定、稅源集中、增收潛力較大的稅種，都被列為中央固定收入或中央與地方共享收入，留給地方的幾乎都是收入來源不穩(wěn)定、稅源分散、征管難度大、征收成本高的中小稅種，地方稅制結構不合理，主體稅種不突出，收入來源不穩(wěn)定。同時，由于我國幅員遼闊，經(jīng)濟發(fā)展水平差異大，那么，由中央統(tǒng)一立法稅種稅目便無法充分考慮和全面顧及各地區(qū)實際稅源情況，可能出現(xiàn)一些地方?jīng)]有立法規(guī)定的相應的稅源，或者是一些地方具備了一定的稅源，但又無權針對特有的稅源開辟新稅種，而中央立法卻不能及時跟上。因而，我國分稅制財政體制建立的應是一種“弱地方稅＋強轉(zhuǎn)移支付”的體制。但事實上，現(xiàn)階段的轉(zhuǎn)移支付制度自身亦存在許多問題，無論是其決策過程還是轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額或者分配方法都沒有以法的形式加以明確，轉(zhuǎn)移支付并沒有達到預期的目的。

因此，地方政府在事權擴大的同時，如果沒有相應穩(wěn)定、充足的稅權作保障，財政收入規(guī)模太小，就難以滿足地方政府經(jīng)常性支出的需要。地方政府職責與財力相矛盾的現(xiàn)象在中國較為普遍，財權和事權的不對稱會造成地方政府的資金缺口，這在財政資源原本就捉襟見肘的經(jīng)濟落后地區(qū)更是雪上加霜。

（三）地方政府財力有限，導致其行為失范

1994年的分稅制財政體制改革不徹底，形成“財力向上集中”、“事權向下轉(zhuǎn)移”局面，龐大事權與有限財權之間的高度不對稱迫使許多地方政府舉債履職，在其財政支出總量擴大的同時也潛伏著更大的風險，地方財政收入嚴重不足，地方財政支出的自給程度很低。通常使用財政支出自給率，即財政一般預算收入占全部財政支出的比重來反映各級政府的財政支出自給程度的狀況。由表1的數(shù)據(jù)可看出，從1994年開始，地方政府財政支出的自給程度很低，地方財政支出的自給率平均僅為59.13%。地方財政一直處于赤字狀態(tài)，由1994年的1726.59億元增加到2015年的67333.58億元，增加了近39倍之多。地方財政赤字占GDP的比重也從3.69%上升至9.82%，而這還不包括各地區(qū)廣泛存在的隱形赤字支出，即變相舉債。當?shù)胤秸诔降胤截斦杖氲目赡馨才咆斦С龅那闆r下，地方政府就會積極謀求各種不同的債務來源渠道，甚至是尋求一些不夠規(guī)范的融資平臺公司，默許其弄虛作假、粉飾報表，以“達到”發(fā)行企業(yè)債券的條件，或者進行違規(guī)擔保。

表 1 中央與地方財政支出自給率及赤字盈余表（1990—2015年）

財政分權改革使得地方作為獨立的利益集團，與其他地方政府以及中央政府之間開始了越來越明顯的競爭和博弈，隨著地方政府在本區(qū)域內(nèi)行政權力的加強和擴張本地區(qū)經(jīng)濟欲望的加大，尤其是“模糊產(chǎn)權”和“預算軟約束”的制度環(huán)境下，更加激發(fā)了地方政府攫取體制外收入的動力。這直接表現(xiàn)為在現(xiàn)行的財政體制中，仍存在著四大“漏洞”，即偷稅漏稅、非法的減免稅、拖欠稅款和預算外、體制外資金。自分稅制改革以來，全國預算外收入在 2007年達到最高值6820.32億元，在2010年也仍高達5794.42億元①，與1993年的1432.54億元相比，增長了約4.04倍。其中，地方所占的比重在2010年高達93.1%，增長非常迅速。而在預算外資金分項目收入中，占比最大的是行政事業(yè)性收費和其他收入，這兩項約占2010年預算外資金收入的94.56%?？梢姡胤秸袨槭Х吨饕w現(xiàn)在濫用政策工具以籌集所需的資金，直接表現(xiàn)為預算外和體制外收入的膨脹。預算外資金游離財政體制之外，且?guī)缀醪皇苋魏伪O(jiān)督，外界對這部分資金的監(jiān)管難度極大，難免會為地方政府行為脫離正常軌道提供方便。

2011年全面取消預算外資金，將所有政府收支全部納入預算管理，規(guī)范了政府資金的分配秩序，保證了預算的完整；規(guī)范了市場經(jīng)濟秩序，有利于減少亂收費、亂罰款和亂攤派等不良現(xiàn)象，有利于從源頭上治理腐??；強化了財政資金管理，有利于人大和社會各界加強對財政資金的監(jiān)督，提高了財政管理透明度和依法理財水平。但是，由于地方政府仍然熱衷于單純地追求經(jīng)濟增長，承擔過多的經(jīng)濟責任，卻面對著地方政府資金來源渠道過于狹窄，“財權”落后于“事權”，轉(zhuǎn)移支付制度滯后，以及預算約束軟化，且存有強烈的救助期望的情況下，使得大量的地方投融資平臺涌現(xiàn)。至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設立融資平臺公司6576家，其中縣級4763家，占72.43%。而地方政府對投融資平臺的管理不到位，運作不規(guī)范，償還能力弱，缺乏投融資風險的約束機制，導致地方政府債務風險急劇擴大，成為地方政府債務風險的集中地。2010年的審計顯示，有148家融資平臺公司存在逾期債務80.04億元，逾期債務率平均為16.26%。2013年，全國融資平臺公司等單位違規(guī)發(fā)行債券 423.54億元；2014年，中國人民銀行清理資信差、功能不明、財務不可持續(xù)的三類地方融資平臺公司，化解了存量債務40755.54億元。

（四）現(xiàn)行地方官員的政績考核制度不科學

不同的政績考核制度會形成不同的行為激勵和約束機制，地方政府官員作為具有自身多元目標函數(shù)的“人”，面對不同的政績考核制度，自然會有不同的行為選擇。我國當前各級政府官員的政績考核主要是使用國內(nèi)生產(chǎn)總值指標和財政收入指標。當各級政府官員的獎懲、升遷等利益與這樣的政績相掛鉤，并且在缺乏必要的監(jiān)督和約束的情況下，必然會激勵各級政府官員的短期行為。由于對教育和健康等“軟公共產(chǎn)品”的投資不能很快見效，甚至看不到直接的經(jīng)濟效益，所以并不為廣大受經(jīng)濟指標考核限制的各級官員們所重視。當前，基層政府官員考核中，工業(yè)產(chǎn)值、招商引資情況、政府財政收入等指標仍然是衡量地方官員政績的最為關鍵的指標。各級政府官員，尤其是經(jīng)濟較為落后地區(qū)的地方政府過于注重經(jīng)濟數(shù)量的增長而忽視了對質(zhì)量的追求和社會的全面進步。因此，如果說現(xiàn)行的政績考核制度會促使地方政府官員以單純地追逐經(jīng)濟的片面發(fā)展為目標，而且每級政府又在自己的管轄范圍內(nèi)有無限集權的話，其結果將會是各級政府盡可能地充分調(diào)動本級政府所掌控的資源，刺激經(jīng)濟增長以實現(xiàn)自己的政績。顯然，這種政績無法使官員的目標函數(shù)和居民的利益，乃至社會的長期發(fā)展目標相統(tǒng)一。

（五）政府官員行為軟約束，為其不規(guī)范的行為提供寬松環(huán)境

根據(jù)Tiebout(1956)的“用腳投票”理論，財政分權可促進地方政府之間的競爭，并增強選民對地方官員的直接監(jiān)督。而不論是對地方政府官員進行由上而下的監(jiān)督（來自上級政府的監(jiān)督）還是由下而上的監(jiān)督（來自轄區(qū)居民的監(jiān)督），都必須建立起一個完備的信息系統(tǒng)和健全的公共信息披露制度，都要實現(xiàn)財政透明度 （fiscal transparency）②，（Tanzi，2002），外界才得以充分了解地方政府的政務活動。戶籍制度等限制居民在不同地區(qū)間流動的各種顯性或隱性障礙的存在使得轄區(qū)的居民是難以通過“用腳投票”來實現(xiàn)對地方官員的監(jiān)管，而人大作用在目前的中國也是十分有限，“用手投票”在對地方官員的監(jiān)督中所能發(fā)揮的作用也是十分有限?？梢哉f，當前我國的地方官員幾乎不受到來自民眾的監(jiān)督，也不受來自轄區(qū)內(nèi)的橫向制約。所以，當前，我國對地方政府官員的監(jiān)督主要來自于上級政府的監(jiān)督。而上級政府對下級政府的監(jiān)督往往存在偏差，除了上下級政府間存在的信息不對稱的原因，地方政府通常不愿提供充分、及時和有效的公共信息，甚至可能控制地方媒體以避免不利其自身利益的信息披露。可見，在缺乏有效的約束機制下，我國的財政分權在對地方官員行為選擇的影響上更多的是顯示出負面的影響，很容易誘發(fā)政府官員，特別是地方政府官員的行為偏離居民的需求。這也從一個側(cè)面回答為什么“上學難”、“就醫(yī)難”的呼聲不斷，在各地卻沒有得到實質(zhì)性解決的緣由。這就容易理解，為什么在各級政府的權利和責任范圍模糊的情況下，地方政府往往熱衷于基礎設施建設等“硬”公共產(chǎn)品的提供，不能夠產(chǎn)生直接經(jīng)濟效益，并對地方官員政績考核沒有直接影響的教育和健康等與民息息相關的項目就不能為地方政府所重視，甚至很可能削弱、挪用或未有效運用這部分財政資金，以犧牲教育和健康等方面的投入以換取短期的經(jīng)濟增長和對上級任務的完成。而且，由于地方政府官員的行為無法及時有效地為當?shù)鼐用袼O(jiān)督和制約，必然為地方政府的失范行為創(chuàng)造條件。

三、財政分權下規(guī)范地方政府行為的政策選擇

（一）以公共財政為目標，規(guī)范和完善財政體制

1、建立健全法律制度，加大執(zhí)法力度，規(guī)范政府間的財政關系?！胺ㄖ位币彩枪藏斦幕咎卣髦唬谑袌鼋?jīng)濟下，政府的活動包括其財政活動應當置于法律的根本約束規(guī)范之下。針對我國稅收法律體系特別是地方稅收法律體系有待完善的現(xiàn)狀，必須加快立法進程，建立以《稅收基本法》為統(tǒng)帥和指導的結構合理、層次分明、相互協(xié)調(diào)、便于操作的地方稅收法律體系。建立健全法律制度，對雙方的稅權和行為進行適當?shù)闹萍s，以法律的形式明確各自的權力和職責，使之固定化、規(guī)范化，從而杜絕不規(guī)范行為。

其次，就我國的具體國情而言，稅權既要一定程度的集中，以保證中央宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮，貫徹中央的政策意圖，消除地區(qū)間的不平衡性，但同時又要求稅權一定程度的分散，以兼顧各地區(qū)稅源的差異性。具體來講，由全國人民代表大會或其常務委員會，或者由全國人大及其常務委員會授權國務院制定基本的、全國性的稅收法律，如《稅收基本法》、《稅收征收管理法》和我國重要稅種的稅收實體法以及與之配套銜接的《稅務行政復議法》、《稅收減免特別法》、《稅務司法法》等法規(guī)。而對僅涉及局部地區(qū)利益的稅權則應下放給地方政府，由地方政府機動、靈活和及時地根據(jù)各地區(qū)的稅源狀況決定哪些地方稅種該不該征，征多少；但要確保中央立法在整個國家立法體系中的基礎性和主導性作用。這樣就可以保證稅法的統(tǒng)一性，保障全局利益的統(tǒng)一性，而且可以使整個地方政府的分配行為納入法治化、規(guī)范化軌道，增強了稅收法律的適應性，兼顧了地方的局部利益。

但是，如果沒有堅決貫徹既有的法律法規(guī)的決心并采取強有力的執(zhí)法手段，法律制度無論多么完美都是沒有意義的。所以，不僅要做到“有法可依”，更要保證“違法必究，執(zhí)法必嚴”，否則現(xiàn)有的法律法規(guī)就會成為一紙空文，無法得到真正的執(zhí)行和落實。當執(zhí)法環(huán)境過于寬松并且缺乏懲戒手段支持時，違法者可以不必為其違法行為付出相應的代價的話，就會為欺騙、逃避責任和采取機會主義等行為大開方便之門。因此，必須加大執(zhí)法力度，樹立起法律的權威性，使其起到應有的震懾作用，這樣不僅可以杜絕執(zhí)法者的僥幸心理，消除地方保護主義，而且有助于打破中央和地方政府之間的囚徒困境，因為對于所有當事人而言，如果不管其他當事人作何選擇，都選擇機會主義而非合作的話，其所要承擔的風險將很大。

2、合理劃分事權與財權，完善轉(zhuǎn)移支付制度。要合理界定央地之間的事權與財權，首先就要明確各級政府的職責范圍。政府職能界定不清將導致政府與市場關系不協(xié)調(diào)，一般說來，上級政府管理和控制下級政府時應該著眼于消除外部效應產(chǎn)生的非公平性和非效率因素。所以，地方政府主要負責的是在其轄區(qū)范圍內(nèi)發(fā)揮公共職能，為轄區(qū)提供公共產(chǎn)品和服務，履行其行政管理職能，促進社會公共事業(yè)和基本建設等的發(fā)展。中央政府則應在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一調(diào)控，保證國家法制、政令和市場的統(tǒng)一，宏觀調(diào)控的有效執(zhí)行，以及提供全國性的公共產(chǎn)品，在全國性的基礎設施建設、基礎教育、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護及其他涉及全體國民素質(zhì)和利益的方面負責，并盡量平衡地區(qū)間的財力，保障地區(qū)間經(jīng)濟和社會事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

其次，要科學、合理地劃分稅種。在現(xiàn)階段，給予地方政府以較為穩(wěn)定收入來源的主體稅種尤為重要，且在合理財權的劃分過程中，要逐步建立起地方稅收體系，保障地方政府穩(wěn)定的稅收能力，使其有能力、有效率地為本轄區(qū)居民提供所需的公共產(chǎn)品和服務。同時要更好地發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的平衡功能，要既使其有利于促進經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)繼續(xù)保持較快的發(fā)展勢頭，又要扶持經(jīng)濟較不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展，合理確定各地所需的基本支出水平和轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，采用科學的轉(zhuǎn)移支付方法和手段，縮小各地區(qū)之間的財力差異。

3、轉(zhuǎn)變政府職能，提供與居民偏好相一致的公共產(chǎn)品。

實現(xiàn)財政分權的一個重要原因就是能夠更好地了解居民的偏好，并據(jù)此提供與之相匹配的公共產(chǎn)品和服務。這就需要轉(zhuǎn)變政府職能，由經(jīng)濟建設型和行政管理型轉(zhuǎn)向公共服務型，建立“服務型政府”。公共產(chǎn)品的缺失已暴露出嚴重的社會問題，一味地追求經(jīng)濟的快速發(fā)展而偏離社會整體的發(fā)展目標的話，必將制約中國經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展，并成為進一步深化改革的阻力。因此，各級政府要加快建立與市場經(jīng)濟相適應的公共財政體制，加大公共產(chǎn)品的供給，并充分了解各轄區(qū)內(nèi)居民不同的公共需求，提供多元化的公共服務。特別是為國民提供教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本的公共產(chǎn)品和服務，注重調(diào)節(jié)收入分配差距，提高國民的整體福利，使經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展良性循環(huán)。同時，要進一步提高財政管理的公共化程度，建立科學的公共決策過程，增強決策程序的透明度，提高公眾的參與度，從而實現(xiàn)政府決策的民主化、科學化和規(guī)范化。

（二）建立科學的政績考核制度，形成有效的權力約束機制

1、改革政府官員的政績考核制度，逐步樹立起新的發(fā)展觀。政府績效評估意味著對權力合理使用的激勵或經(jīng)濟上的再約束。建立起科學合理的政府官員政績考核體系的關鍵就在于制定科學合理的政府官員政績考評標準，不再僅僅以GDP論英雄，而是以“綠色GDP”③“社會凈福利”或“包容性增長”等更能反映人民生活水平和人類發(fā)展水平的指標來評價一方政府或者一個官員的政績。同時，應當考慮在對地方政府官員進行績效考核時，適當考量轄區(qū)內(nèi)居民對當?shù)卣賳T的評價，只有這樣才能使各級政府官員不是單純地追求GDP和財政收入，以迎合上級的需求為執(zhí)政目標，而是依法行政和管理，所提供的公共產(chǎn)品和服務是以滿足其轄區(qū)范圍內(nèi)居民的需求為目標，就不能做出可能影響當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展長遠利益的行為。但是，如果只是單純地對地方政府進行比較科學的考核，而忽視對中央政府的約束和進行行之有效的考核，那么在中央政府和地方政府的博弈過程中，中央政府總會獲得一些本不應該獲得的好處。而這種好處要么為地方政府后續(xù)的博弈提供了討價還價的機會，要么損害了整個社會福利。因此，要保證財政體制的規(guī)范和政府體制的改革能夠在實踐中得到真正的落實，就應該對各級政府官員，包括中央政府官員制定科學合理的政績考核制度。

一切進步都源于觀念的改變、思想的進步。政府執(zhí)政觀念的進步，也是國家社會發(fā)展觀念的進步。在完善政府官員的政績考評制度的同時，也應注重轉(zhuǎn)變政府官員的執(zhí)政觀念，改變傳統(tǒng)的以物為中心的增長觀，逐步培養(yǎng)以人為中心的發(fā)展觀。目前，國際上最新的發(fā)展觀是由狹義的GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）擴展到了廣義的包容性增長（Inclusive Growth），相對于經(jīng)濟增長而言，包容性增長是一個更為廣泛的概念，它是需要協(xié)調(diào)和平衡各種不同目標的目標集。我國各級政府官員應逐步樹立起包容性增長這一新的發(fā)展觀，這不僅僅是我國政府執(zhí)政理念的一大進步，更是我國社會主義制度下全面自由的以人為本的發(fā)展觀的進一步確立，還必將對我國政治社會的方方面面都產(chǎn)生重大影響，為我國的經(jīng)濟和社會發(fā)展創(chuàng)造更大的自由發(fā)展空間。

2、發(fā)揮人民代表大會的作用，建立有效的權力約束機制。只有健全和完善權力約束機制才能保證各級地方政府的行為不會偏離公共利益目標，也能更好地激發(fā)各級地方政府官員的積極性。那么，首先要加強法治，要強化法律的嚴肅性，加大執(zhí)法力度，通過制度建設和法律規(guī)范來有效約束各級政府官員的權力，還要規(guī)制政府行政活動的范圍，并要堅持公開、透明，使監(jiān)督貫穿于權力運行的全過程，從而達到避免或減少政府官員投機心理和投機行為的產(chǎn)生。

其次，提高民主監(jiān)督水平，建立完善黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)督條例。這不僅要進一步發(fā)揚人民民主特別是黨內(nèi)民主，還要發(fā)揮民主監(jiān)督的作用，從源頭保證政府官員行為的合法性和合理性。將民主監(jiān)督納入對政府官員權力約束的軌道，有利于更及時、更準確規(guī)范各級官員的行為，而且最大限度地體現(xiàn)和保護億萬人民群眾的切身利益。

最后，要進一步加強思想道德教育和法紀教育，增強全社會特別是領導干部遵紀守法的自覺性，形成良好的社會氛圍。各級政府官員要意識到其權力是人民賦予的，真正按照科學發(fā)展觀進行行為選擇，自覺防止自身的行為超越法律和制度約束的范圍，杜絕權力的濫用。同時，要增強公民意識，要引導公民既要富有進行民主監(jiān)督的熱情，也要具有進行民主監(jiān)督的本領，從而敢于監(jiān)督，善于監(jiān)督，勤于監(jiān)督。

（本文為2017年度中央高校基本科研業(yè)務費 〈人文社科類〉項目“財政分權、地方官員個人特征與環(huán)境治理”〈立項批準號：20720171013〉的階段性成果，廈門大學繁榮哲學社會科學項目成果）

（作者單位：廈門大學公共事務學院公共管理系）

注釋：

①2010年6月，財政部制發(fā)《關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》，規(guī)定自2011年1月1日起，中央和地方財政全面取消預算外資金，中央各部門各單位的全部預算外收入納入預算管理，收入全額上繳國庫，支出通過公共財政預算或政府性基金預算安排。

②財政透明度是指整個公共部門可見和可衡量的財政活動。公眾必須對此有充分的了解并能夠衡量各級政府正在做什么、想做什么。而且，公眾必須毫不延遲地獲得相關的統(tǒng)計資料。

③綠色GDP的計算尚未達成共識，我國僅在部分地區(qū)試行綠色GDP的計算，該指標的計算需要在實踐中不斷地加以完善。

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