梅東杰

【摘 要】歐盟是世界上食品安全標(biāo)準(zhǔn)最為嚴(yán)格的地區(qū)，也是動物源性食品安全監(jiān)管效果最好的地區(qū)之一。歐盟已建立了完善的動物源性食品安全法律體系，并且在動物源性食品安全法律監(jiān)管上取得許多成功的經(jīng)驗。我國應(yīng)借鑒歐盟動物源性食品安全法律制度、組織機(jī)構(gòu)等方面的成功經(jīng)驗，解決我國動物源性食品安全法律監(jiān)管中的法律體系不健全、執(zhí)法機(jī)制不完善、執(zhí)法效果不理想等問題，以更好地推進(jìn)我國動物源性食品安全工作的開展。

【關(guān)鍵詞】動物源性；食品安全；歐盟；法律

【中圖分類號】S851.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1674-0688（2017）08-0118-03

動物源性食品是指源于動物并供給人類食用的活體動物、產(chǎn)品及制成品，動物源性食品安全問題主要是由于飼料、飼料添加劑、獸藥、傳染病、環(huán)境污染等因素造成的。20世紀(jì)60年代，歐洲地區(qū)瘋牛病頻發(fā)，暴露了歐盟在食品安全監(jiān)管上的巨大漏洞。此后，歐盟加快了食品安全法律體系的建設(shè)，并逐步建構(gòu)了完善的食品安全監(jiān)管體系。我國應(yīng)當(dāng)深入研究歐盟動物源性食品安全監(jiān)管法律制度，分析歐盟在動物源性食品安全監(jiān)管上的成功經(jīng)驗，以更好地完善我國動物源性食品安全法律制度。

1 歐盟動物源性食品安全監(jiān)管的法律、機(jī)構(gòu)及特征

（1）歐盟動物源性食品安全法律體系。歐盟動物源性食品安全法律體系由綜合性法律制度、專門條例及指令、相關(guān)條例等組成。{1}綜合性食品安全法律制度。2000年，歐盟制定了《歐盟食品安全白皮書》，明確了歐盟動物源性食品安全的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，如飼料生產(chǎn)、動物飼養(yǎng)、動物保健、信息公示、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)者責(zé)任等，確立了“從農(nóng)場到餐桌”的全過程動物源性食品安全監(jiān)管理念，為歐盟動物源性食品安全監(jiān)管提供了法律基礎(chǔ)[1]。2002年，歐盟出臺了178/2002號條例，又被稱為《食品基本法》，成立了歐盟食品安全局，建立了包括食品安全可追溯機(jī)制、HACCP管理體系、食品安全預(yù)警及召回機(jī)制、食品生產(chǎn)及銷售責(zé)任機(jī)制等內(nèi)容的食品安全管理制度。{2}動物源性食品安全的專門條例及指令。在出臺《食品基本法》之后，歐盟先后制定了200多項食品安全法規(guī)，建構(gòu)了以《歐盟食品安全白皮書》為核心的監(jiān)管體系，如“第852/2004號”法規(guī)提出了微生物與溫度控制標(biāo)準(zhǔn)，明確了食品生產(chǎn)者及經(jīng)營者的食品衛(wèi)生責(zé)任；“第853/2004號”法規(guī)明確了食品生產(chǎn)、加工、許可等方面的具體規(guī)定；“第183/2005號條例就動物飼料的生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

（2）歐盟動物源性食品安全的管理機(jī)構(gòu)。在食品安全監(jiān)管中，歐盟成立了健康與消費(fèi)者保護(hù)總司，由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、食品安全監(jiān)管、科技咨詢等工作，確保了歐盟國家食品安全水平能夠不斷提高。同時，歐盟根據(jù)《一般食品法》的有關(guān)要求成立了食品和動物健康常設(shè)委員會（SCFCAH），SCFCAH由成員國相關(guān)人員組成，下設(shè)8個專門委員會，主要負(fù)責(zé)食品鏈生物安全、食品進(jìn)口要求及控制、環(huán)境風(fēng)險、動物健康及福利等方面的工作。SCFCAH還負(fù)責(zé)向歐盟委員會提供食品安全立法建議，而歐盟委員會也會根據(jù)SCFCAH的建議開展立法工作。

（3）歐盟動物源性食品安全監(jiān)管的特征。從總體上看，歐盟動物源性食品安全監(jiān)管有著監(jiān)管主體形式多樣、監(jiān)管體制完善、監(jiān)管責(zé)任明確等特征。{1}監(jiān)管主體形式多樣。在食品安全監(jiān)管中，歐盟動物源性食品監(jiān)管主體包括立法機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)等，如歐盟委員會、理事會、議會等負(fù)責(zé)立法工作，歐洲食品安全局主要負(fù)責(zé)動物源性食品安全咨詢和評估，而健康與消費(fèi)者保護(hù)總司負(fù)責(zé)動物源性食品安全、動物健康、動物源性食品進(jìn)口等執(zhí)行工作。{2}監(jiān)管體制較為健全。在歐盟動物源性食品監(jiān)管中，歐盟建立了包括食品生產(chǎn)、流通、銷售、消費(fèi)的“從農(nóng)場到餐桌”的食品監(jiān)管體系，如在農(nóng)場養(yǎng)殖中執(zhí)行嚴(yán)格的動物免疫標(biāo)準(zhǔn)；在動物屠宰、運(yùn)輸和加工中確保食品衛(wèi)生；在食品銷售及加工、烹飪中確保食品不受污染等。歐盟委員會還建立了快速預(yù)警系統(tǒng)，要求成員國發(fā)生食品安全事故時必須立即向歐盟委員會通報。{3}法律主體責(zé)任明確。在動物源性食品安全問題上，歐盟明確規(guī)定了食品生產(chǎn)者、銷售者的具體責(zé)任，并要求相關(guān)人員為此承擔(dān)法律責(zé)任，例如如果經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)所銷售的產(chǎn)品不符合食品安全規(guī)定，就應(yīng)立即向主管機(jī)構(gòu)報告；如果有問題的食品已到達(dá)消費(fèi)者手中，應(yīng)當(dāng)立即啟動食品召回程序。

2 我國動物源性食品安全法律監(jiān)管的現(xiàn)實困境

近年來，我國食品安全事故頻頻發(fā)生，給人民群眾的生命健康帶來嚴(yán)重危害。為此，地方政府加大了食品安全立法和執(zhí)法工作，并在動物源性食品安全監(jiān)管中取得了較大成果。但是由于法律制度不健全、執(zhí)法體系不完善等因素的影響，我國動物源性食品安全問題仍屢有發(fā)生。

（1）動物源性食品安全法律體系不完善。國內(nèi)食品安全立法起步較晚，直至2009年才出臺了《食品安全法》，此后立法部門加強(qiáng)了食品安全立法建設(shè)，并逐步形成了以《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》等為基本法律，《動物防疫法》《獸藥管理條例》《進(jìn)出境動植物檢疫法》及部門規(guī)章為重要內(nèi)容的動物源性食品安全法律體系。雖然我國已出臺了許多與動物食源性安全相關(guān)的法律法規(guī)，但是這些法律法規(guī)的內(nèi)容較為籠統(tǒng)、部門色彩較重、可操作性不夠、配套政策法規(guī)不健全，難以適應(yīng)動物源性食品安全監(jiān)管的需要。例如，《食品安全法》調(diào)整范圍比較窄、監(jiān)管分工不明確、可操作性不強(qiáng)，不能很好地適應(yīng)食品安全監(jiān)管需要。再如，我國尚未制定和出臺《獸醫(yī)法》，導(dǎo)致獸醫(yī)管理無法可依，影響了動物疫病防治和食品質(zhì)量監(jiān)管；養(yǎng)殖禽畜方面還存在許多法律空白，動物私濫屠宰、疫病防治、粗暴喂養(yǎng)等監(jiān)管缺失問題較為嚴(yán)重。

（2）動物源性食品安全執(zhí)法力度不夠。我國動物源性食品安全監(jiān)管涉及畜牧、工商、衛(wèi)生、商務(wù)等部門，各個部門之間職能交叉、重復(fù)執(zhí)法等問題較為嚴(yán)重，從而產(chǎn)生了政出多門、多頭監(jiān)管等問題，導(dǎo)致動物源性食品安全問執(zhí)法效果不理想。例如，動物源性食品檢疫力量薄弱、設(shè)備缺乏，導(dǎo)致動物檢疫工作發(fā)展滯后。根據(jù)動物防疫法律規(guī)定，由縣級及以上動物檢疫機(jī)構(gòu)開展動物檢疫工作，但是由于經(jīng)費(fèi)不足、人員短缺等因素的影響，農(nóng)村動物源性食品安全檢疫流于形式，甚至有個別檢疫部門“只收費(fèi)不檢疫”，導(dǎo)致畜禽定點(diǎn)屠宰、屠宰檢疫等流于形式，病害畜禽及其產(chǎn)品的無害化處理效率較低。再如，我國動物疫情檢測機(jī)制不健全，防疫部門并未定期開展動物疫情檢測，沒有建立針對性的預(yù)警預(yù)防機(jī)制[1]。

（3）動物源性食品安全問題較為嚴(yán)重。首先，動物生產(chǎn)中濫用或非法使用違禁物品問題嚴(yán)重。隨著畜牧業(yè)規(guī)?；a(chǎn)和商業(yè)化銷售的深入發(fā)展，獸藥、飼料添加劑等被廣泛用于畜牧業(yè)生產(chǎn)中，縮短了動物飼養(yǎng)周期，降低了動物死亡率，促進(jìn)了養(yǎng)殖業(yè)的集約化生產(chǎn)。但是由于畜產(chǎn)品生產(chǎn)機(jī)制不完善、生產(chǎn)者安全意識差等因素的影響，在畜牧業(yè)生產(chǎn)中許多生產(chǎn)者隨意使用飼料、飼料添加劑、違禁藥品等，使用瘦肉精、色素、土霉素等違禁物品的現(xiàn)象屢見不鮮，這些給消費(fèi)者的生命健康帶來嚴(yán)重威脅。其次，動物食品銷售中的動物源性食品安全問題嚴(yán)重。在動物食品銷售中，多數(shù)地方仍采用固定屠宰點(diǎn)、固定點(diǎn)銷售等方式，或采用半流動式的屠宰點(diǎn)或銷售點(diǎn)，在農(nóng)村地區(qū)走鄉(xiāng)串戶地購買活畜或銷售肉品。在這種情況下，瘦肉精事件、紅心鴨蛋事件、假牛羊肉問題等食品安全問題屢屢發(fā)生。近年來，我國環(huán)境污染問題嚴(yán)重，水源污染、飼料污染等污染事件屢屢發(fā)生，這些都嚴(yán)重影響了動物食品生產(chǎn)和銷售的安全性[2]。

3 歐盟動物源性食品安全法律監(jiān)管對我國的啟示

在動物源性食品安全監(jiān)管中，我國面臨著法律制度不完善、執(zhí)法力度不夠、食品安全事件頻發(fā)等問題，這些影響了人民群眾的身體健康和生命安全。為此，應(yīng)當(dāng)借鑒歐盟在動物源性食品安全立法、組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、執(zhí)法等方面的成功經(jīng)驗，積極推進(jìn)我國動物源性食品安全法律監(jiān)管工作，以提高我國動物源性食品安全監(jiān)管質(zhì)量[3]。

（1）加強(qiáng)動物源性食品安全立法工作。當(dāng)前，我國面臨著動物源性食品安全立法建設(shè)滯后問題，2011年的動物源性食品安全會議上，與會學(xué)者就一致認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)動物源性食品安全立法，完善動物源性食品安全法律體系，推進(jìn)動物源性食品安全法律監(jiān)管工作。所以，應(yīng)當(dāng)借鑒歐盟動物源性食品安全立法的成功經(jīng)驗，不斷完善動物源性食品安全法律體系建設(shè)。例如，應(yīng)修改和完善《食品安全法》，強(qiáng)化《食品安全法》在食品安全法律體系中的基礎(chǔ)性地位，增強(qiáng)《食品安全法》的實用性和可操作性。再如，應(yīng)借鑒歐盟在動物養(yǎng)殖、運(yùn)輸、屠宰等方面的動物福利立法，加強(qiáng)動物健康、動物福利等方面的立法工作，以改善動物健康和動物福利。此外，應(yīng)加強(qiáng)《獸醫(yī)法》立法工作，改變獸醫(yī)執(zhí)業(yè)、獸醫(yī)管理等無法可依的局面，完善動物疫病防治、動物產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等方面法律。

（2）建立科學(xué)的動物源性食品監(jiān)管體系。在歐盟動物源性食品監(jiān)管中，歐盟建立了包括食品生產(chǎn)、流通、銷售、消費(fèi)的“從農(nóng)場到餐桌”的食品監(jiān)管體系，并取得了良好的食品安全監(jiān)管效果。所以，在動物源性食品監(jiān)管中，應(yīng)當(dāng)建立動物源性食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系、市場準(zhǔn)入制度、信息披露制度、食品召回制度為基本內(nèi)容的監(jiān)管體系，將動物源性食品安全監(jiān)管落到實處。例如，可以建立全國統(tǒng)一的信息監(jiān)測、通報和發(fā)布平臺，降低動物源性食品的生產(chǎn)、加工和銷售風(fēng)險。再如，在《食品安全法實施條例》中，應(yīng)當(dāng)建立問題食品召回制度，強(qiáng)化動物源性食品安全工作，完善動物源性食品市場準(zhǔn)入機(jī)制，淘汰不符合條件的食品安全生產(chǎn)企業(yè)[4]。

（3）完善動物源性食品安全執(zhí)法力度。在動物源性食品安全執(zhí)法中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《食品安全法》的立法精神和法律原則建立懲罰性賠償制度，加大對動物源性食品安全主體的責(zé)任追究力度，以遏制動物源性食品安全事故頻頻發(fā)生的現(xiàn)狀。比如，在動物源性食品安全事故處理中，不僅要追究相關(guān)人員的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，對于情節(jié)嚴(yán)重的食品安全事故，要追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任。同時，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)動物源性食品安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊伍建設(shè)，通過專業(yè)的執(zhí)法隊伍開展動物源性食品安全執(zhí)法活動，將動物源性食品監(jiān)管工作落到實處。還可以借鑒歐盟食品安全監(jiān)管的成功經(jīng)驗，建立包括食品生產(chǎn)、流通、銷售、消費(fèi)的“從農(nóng)場到餐桌”的食品監(jiān)管體系，以更好地防控動物源性食品安全問題。

動物源性食品安全法律監(jiān)管是食品安全監(jiān)管的重要內(nèi)容，直接影響著人民群眾的身體健康。我國應(yīng)當(dāng)借鑒歐盟在動物源性食品安全監(jiān)管上的成功經(jīng)驗，以推進(jìn)動物源性食品安全監(jiān)管工作的順利開展。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]葉苗，靳曉華.歐盟動物源性食品安全法律監(jiān)管制度對中國的啟示[J].世界農(nóng)業(yè)，2012（2）.

[2]杜志華，李丹.歐盟動物源性食品安全法律問題研究[J].河南省政法干部管理學(xué)院學(xué)報，2010，25（6）.

[3]王穩(wěn)占.區(qū)域動物源性食品安全的現(xiàn)狀、任務(wù)及對策[J].畜牧獸醫(yī)雜志，2011（2）.

[4]吳莎莎，趙英杰.歐盟動物性食品安全法律法規(guī)對我國動物性食品安全的影響[J].法制與社會，2010（34）.

[責(zé)任編輯：高海明]