王姍姍

【內(nèi)容摘要】 2017年9月以來(lái)，美國(guó)和俄羅斯之間媒體戰(zhàn)烽煙燃起，互將對(duì)方在本國(guó)的部分媒體登記為“外國(guó)代理人”，并依本國(guó)法律法規(guī)嚴(yán)格管控。這一看似孤立的事件迅速產(chǎn)生溢出效應(yīng)，波及范圍呈擴(kuò)大化趨勢(shì)。繼俄羅斯之后，美國(guó)瞄準(zhǔn)中國(guó)媒體。美中經(jīng)濟(jì)安全審查委員會(huì)向美國(guó)國(guó)會(huì)提交的一份報(bào)告呼吁，將部分中國(guó)國(guó)有媒體在美工作人員也注冊(cè)為“外國(guó)代理人”。俄羅斯議會(huì)也通過一項(xiàng)法案，要求在俄運(yùn)營(yíng)的所有外國(guó)媒體在他們的新聞中標(biāo)明“來(lái)自外國(guó)代理人”。除了針對(duì)外國(guó)傳統(tǒng)媒體之外，不少國(guó)家，如英國(guó)，正在謀求通過立法管控國(guó)內(nèi)外社交媒體，以應(yīng)對(duì)后者日益主導(dǎo)民眾輿論的態(tài)勢(shì)。本文以美國(guó)、俄羅斯、英國(guó)等主要國(guó)家為例，分析其適用于外國(guó)媒體（包括傳統(tǒng)媒體和新媒體）管控的法律法規(guī)及慣用措施，提出國(guó)際傳播中應(yīng)對(duì)突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)和長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)的建議。

【關(guān) 鍵 詞】 國(guó)際傳播；法律規(guī)制；風(fēng)險(xiǎn)管控

2017年11月，美國(guó)和俄羅斯圍繞雙方媒體在本國(guó)的所謂“外國(guó)代理人”之爭(zhēng)不斷升級(jí)。11月中旬，美國(guó)司法部將“今日俄羅斯”電視臺(tái)美國(guó)頻道登記為“外國(guó)代理人”。針對(duì)美國(guó)發(fā)起的媒體戰(zhàn)，俄羅斯作出反制。11月25日，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署了有關(guān)“媒體外國(guó)代理人”的法律修訂案。俄國(guó)家杜馬表示，法案從美國(guó)媒體開始實(shí)施。美俄之間的媒體戰(zhàn)升級(jí)至以法律手段互相制約的高度實(shí)屬罕見，其透露出的趨勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)值得高度關(guān)注。

一、以美俄為例看“外國(guó)代理人”法律條款

在美國(guó)和俄羅斯的這場(chǎng)“媒體戰(zhàn)”中，“外國(guó)代理人”法律條款被當(dāng)作利器，用來(lái)管控對(duì)方在本國(guó)的媒體。20世紀(jì)30年代末，美國(guó)就出臺(tái)了《外國(guó)代理人登記法》，并在數(shù)十年間根據(jù)時(shí)代變化屢次修訂；俄羅斯的相應(yīng)法律條款蘊(yùn)含在多部法律中，條款修訂案于近日頒布。鑒于美俄之間針鋒相對(duì)的紛爭(zhēng)，而且不排除日后有更多國(guó)家出臺(tái)類似法律條款的可能性，從事國(guó)際傳播的機(jī)構(gòu)必須了解此類法案的應(yīng)用范圍和法律效力。

（一）美國(guó)《外國(guó)代理人登記法》

美國(guó)《外國(guó)代理人登記法》（Foreign Agents Registration Act）（簡(jiǎn)稱FARA），1938年經(jīng)美國(guó)國(guó)會(huì)通過，目的是嚴(yán)格管理納粹的宣傳機(jī)構(gòu)，內(nèi)容包括嚴(yán)格控制“外國(guó)勢(shì)力”在美國(guó)的“政治影響力或準(zhǔn)政治影響力”。所謂“外國(guó)勢(shì)力”，是指受到外國(guó)直接或間接委托在美國(guó)從事活動(dòng)的個(gè)人或組織，包括政治代理人、公關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)、公關(guān)代理人、信息服務(wù)人員、政治咨詢師、籌款人等。該法案特別指出，適用對(duì)象不包括非外國(guó)政府所有的新聞媒體機(jī)構(gòu)，以及涉宗教、學(xué)術(shù)、科研、藝術(shù)等機(jī)構(gòu)。①

該法案的執(zhí)行最初歸屬美國(guó)國(guó)務(wù)院（US State Department），1942年職權(quán)轉(zhuǎn)移至美國(guó)司法部（United States Department of Justice）下屬的國(guó)家安全局（National Security Division ， or NSD）反間諜處（Counterespionage Section ， CES）的“外國(guó)代理人”注冊(cè)中心（FARA Registration Unit）。由此可見，該法案的適用由美國(guó)國(guó)務(wù)院管轄的外交范疇，轉(zhuǎn)為由司法部管轄的司法訴訟范疇，案件定性和執(zhí)行方式都更加嚴(yán)格。1966年，該法案被修訂，縮小了“外國(guó)代理人”的適用范圍，僅限于“代表外國(guó)勢(shì)力的機(jī)構(gòu)，尋求經(jīng)濟(jì)或政治上的優(yōu)勢(shì)以影響政府決策”的行為，② 執(zhí)行的重心也從限制外國(guó)宣傳機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向管理政治游說團(tuán)體。1995年，該法案再次修訂，第611分條款中的“政治宣傳”這一表述被取消。2007年，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的發(fā)展，美國(guó)司法部推出網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)，確保對(duì)涉事團(tuán)體的背景調(diào)查。《外國(guó)代理人登記法》的歷次修訂成為地緣政治、國(guó)際格局、大國(guó)關(guān)系和技術(shù)發(fā)展的一個(gè)縮影。

該法案規(guī)定，為外國(guó)勢(shì)力服務(wù)、代表外國(guó)勢(shì)力利益的“政治或類政治”機(jī)構(gòu)必須公布自身與外國(guó)政府的關(guān)系，到美國(guó)司法部登記，并定期公布在美國(guó)的所有活動(dòng)和財(cái)務(wù)狀況；每?jī)蓚€(gè)月必須填寫嚴(yán)格的財(cái)務(wù)報(bào)表，內(nèi)容包括從外國(guó)獲得的資金、高價(jià)物品的數(shù)量、用途；要就任何與“政治活動(dòng)”有關(guān)的行動(dòng)作詳細(xì)報(bào)告；對(duì)任何由“外國(guó)代理人”制作或資助的宣傳品、研究報(bào)告甚至廣告，都納入“政治活動(dòng)”范疇，都必須明確標(biāo)明“受到外國(guó)資助”。①

目前，美國(guó)國(guó)內(nèi)共有超過400個(gè)實(shí)體被登記為“外國(guó)代理人”，但“今日俄羅斯”電視臺(tái)是唯一一家作為單一媒體機(jī)構(gòu)被勒令登記的。②根據(jù)“今日俄羅斯”（Russia Today，以下簡(jiǎn)稱RT）網(wǎng)站公布的信息，該電視臺(tái)于2005年組建，是俄羅斯首家全數(shù)字化電視網(wǎng)，旗下包括多語(yǔ)種電視臺(tái)和網(wǎng)站。RT在全球擁有超過2000名員工，通過俄語(yǔ)、英語(yǔ)、阿拉伯語(yǔ)和西班牙語(yǔ)4種語(yǔ)言進(jìn)行24小時(shí)播出。2010年，RT美國(guó)頻道開播，針對(duì)美國(guó)及周邊國(guó)家受眾制作播出本土化節(jié)目。

RT通過22顆全球衛(wèi)星和230余家合作媒體在全球覆蓋100多個(gè)國(guó)家的7億家庭，其美國(guó)頻道覆蓋8500萬(wàn)戶美國(guó)家庭。RT官方收視數(shù)據(jù)不可查，而依據(jù)媒體報(bào)道和媒體數(shù)據(jù)公司的調(diào)查結(jié)果，RT已經(jīng)成為在美國(guó)影響力顯著的外國(guó)媒體。尼爾森市場(chǎng)調(diào)研公司2012年媒體調(diào)查顯示，在紐約、華盛頓、芝加哥、洛杉磯和舊金山五大城市，RT的收視率僅次于英國(guó)廣播公司，是收視率第二高的外國(guó)電視頻道，在35歲以下的收視人群中普遍受到歡迎。③在網(wǎng)絡(luò)傳播領(lǐng)域，RT在2013年成為視頻網(wǎng)站YouTube上首個(gè)點(diǎn)擊量達(dá)到10億次的電視頻道。④但2015年，美國(guó)報(bào)紙The Daily Beast援引克里姆林宮內(nèi)部人士的話稱，RT虛報(bào)了收視率和傳播效果，2013年至2015年間，RT 80%的收視率來(lái)自對(duì)自然災(zāi)害、突發(fā)事故、犯罪案件等事件的報(bào)道，只有1%的受眾收看RT主打的希望影響西方受眾的政治類內(nèi)容。⑤

在美國(guó)司法部要求RT電視臺(tái)登記為“外國(guó)代理人”之前， RT已陷入特朗普政府的“通俄門”事件中。美國(guó)眾議院監(jiān)管委員會(huì)一名民主黨高層人士稱，白宮前國(guó)家安全顧問邁克爾·弗林（Michael Flynn）2016年12月到俄羅斯首都莫斯科演講期間收受了RT約3.3萬(wàn)美元。據(jù)多家美國(guó)媒體報(bào)道，2017年1月解密的一份美國(guó)情報(bào)部門的評(píng)估指出，俄羅斯介入了2016年美國(guó)總統(tǒng)大選，RT及其網(wǎng)站在其中發(fā)揮了作用，包括污蔑民主黨總統(tǒng)候選人希拉里等。

2017年11月13日，RT電視臺(tái)總編輯西蒙尼揚(yáng)（Margarita Simonovna Simonyan）

表示，該臺(tái)美國(guó)頻道已在當(dāng)?shù)氐怯洖椤巴鈬?guó)代理人”，否則公司會(huì)面臨負(fù)責(zé)人被逮捕、公司賬戶被凍結(jié)并被提起刑事訴訟的局面。美國(guó)國(guó)會(huì)相關(guān)委員會(huì)于11月21日投票決定，取消RT電視臺(tái)記者的國(guó)會(huì)采訪資格。美國(guó)國(guó)會(huì)還啟動(dòng)了對(duì)俄媒可能通過社交網(wǎng)絡(luò)影響美國(guó)大選的調(diào)查。

此前，11月8日，美國(guó)國(guó)會(huì)兩院通過“2018財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案”，其中有一整章關(guān)于“反擊俄羅斯入侵”的內(nèi)容，包括對(duì)俄羅斯媒體在美國(guó)的運(yùn)營(yíng)做出多種新的限制。該法案一旦被總統(tǒng)簽署成為法律，美國(guó)有線和衛(wèi)星電視可以合法拒絕向“今日俄羅斯”美國(guó)頻道以及其他被認(rèn)為與俄政府相關(guān)的媒體頻道提供服務(wù)。該法案規(guī)定，“多頻道電視節(jié)目發(fā)布商，如有線和衛(wèi)星電視供應(yīng)商，不能被要求播放內(nèi)容由俄政府所有、控制或出資的電視臺(tái)的節(jié)目”。而目前，美國(guó)媒體必須遵循聯(lián)邦法律，保證媒體的正常播出，除非含有淫穢的內(nèi)容，否則不能將其關(guān)閉，強(qiáng)行關(guān)閉將會(huì)面臨司法訴訟。①

（二）俄羅斯“外國(guó)代理人”條款

2017年11月25日，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署了《俄羅斯聯(lián)邦非商業(yè)組織法》有關(guān)“媒體外國(guó)代理人”的修訂案，當(dāng)即生效。該法是俄羅斯規(guī)范非政府組織的系列法律的重要組成部分。俄羅斯用《非政府組織法》《俄羅斯聯(lián)邦社會(huì)聯(lián)合組織法》《俄羅斯聯(lián)邦非商業(yè)組織法》《政黨法》以及其他的聯(lián)邦法律文件，對(duì)非政府組織的法律責(zé)任做出明確分類和規(guī)定?？梢姡砹_斯對(duì)非政府組織的法律規(guī)范，多用頒布單行法的方式，實(shí)行分類調(diào)整，其他相關(guān)法律予以配合調(diào)整，既便于對(duì)非政府組織進(jìn)行法律規(guī)制，也便于確定其法律責(zé)任。②

據(jù)俄媒體報(bào)道，此次俄羅斯對(duì)美國(guó)采取反制措施，是依據(jù)俄羅斯1991年通過的《大眾傳媒法》，該法在傳媒領(lǐng)域具有“小憲法的性質(zhì)”。③該法第55條規(guī)定，“若某一國(guó)家對(duì)俄采取限制措施，俄方可對(duì)俄聯(lián)邦境內(nèi)的該國(guó)媒體和記者采取同等措施予以回應(yīng)”，“該條款適用于所有媒體，無(wú)論其性質(zhì)是國(guó)有還是私人” 。④

此次普京簽署的《俄羅斯聯(lián)邦非商業(yè)組織法》有關(guān)“媒體外國(guó)代理人”的修訂案，將給予俄司法部把外國(guó)媒體列為“外國(guó)代理人”的職權(quán)，相關(guān)命令已在法律信息官方網(wǎng)站上公布。俄國(guó)家杜馬表示，俄司法部已向9家可能被界定為外國(guó)代理人的媒體發(fā)函，其中包括美國(guó)之音、自由廣播電臺(tái)及其旗下的若干媒體項(xiàng)目。

該修訂案要求，所有得到外國(guó)經(jīng)費(fèi)且從事政治活動(dòng)的組織均需注冊(cè)為“外國(guó)代理人”，按照俄羅斯《非政府組織法》中有關(guān)“外國(guó)代理人”的條款接受監(jiān)管。《非政府組織法》規(guī)定，接受海外資助并從事政治活動(dòng)的非政府組織需主動(dòng)向俄司法部申請(qǐng)列入特別名單，并在出版物和網(wǎng)絡(luò)媒體上注明身份。這些組織必須一年兩次提交活動(dòng)情況報(bào)告，并接受年度財(cái)務(wù)審計(jì)。此類組織如違反法律，將被處以30萬(wàn)至100萬(wàn)盧布的行政罰款，違反刑法的責(zé)任人最高可被監(jiān)禁4年，該組織在俄境內(nèi)的運(yùn)營(yíng)或?qū)⒈恢兄?。許多機(jī)構(gòu)不愿遵守這些要求，選擇了停止運(yùn)營(yíng)。①這一法案于2012年通過時(shí)遭到俄羅斯反對(duì)派和美國(guó)等西方國(guó)家的反對(duì)，但俄羅斯有關(guān)方面回敬稱，《外國(guó)代理人登記法》美國(guó)早已有之，俄羅斯只不過是在向美國(guó)學(xué)習(xí)。

此前，《非政府組織法》的規(guī)制對(duì)象并不包括外國(guó)媒體。此番通過的修訂案條款內(nèi)涵可解釋為，從外國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)、國(guó)際或外國(guó)非政府組織、個(gè)人獲得資金和財(cái)產(chǎn)的海外媒體駐俄機(jī)構(gòu)當(dāng)中，可能存在具有“外國(guó)代理人”身份的新聞媒體。俄羅斯議員列文科表示，“這些規(guī)范只適用于那些在俄羅斯工作的美國(guó)媒體，并不涉及其他國(guó)家”。②執(zhí)政黨統(tǒng)一俄羅斯黨議員謝爾蓋·涅韋羅夫稱，美國(guó)社交媒體可能也將成為適用對(duì)象。③

二、以英國(guó)為例看對(duì)社交媒體的管理

新聞媒體監(jiān)管在越來(lái)越多西方國(guó)家成為新課題。信息爆炸和傳播手段多樣化，對(duì)一些西方國(guó)家而言，意味著維護(hù)傳統(tǒng)價(jià)值觀、兼顧各方利益、保持新聞自由和維護(hù)道德操守這幾個(gè)方面的艱難平衡。

（一）英國(guó)加強(qiáng)媒體監(jiān)管

英國(guó)加強(qiáng)媒體監(jiān)管的過程在西方國(guó)家中極具代表性。作為報(bào)紙和后來(lái)多種媒體形態(tài)的發(fā)源地，英國(guó)一向以“新聞自由”為榮。但近年來(lái)，英國(guó)媒體丑聞不斷。2012年以來(lái)，從《世界新聞報(bào)》的竊聽丑聞到英國(guó)廣播公司（BBC）的失實(shí)報(bào)道，英國(guó)媒體似乎一直扮演著沖破社會(huì)道德底線的角色，連一向受人尊重的BBC的公信力也遭到空前質(zhì)疑。因此，英國(guó)三大主要政黨——保守黨、工黨、自由民主黨達(dá)成協(xié)議，對(duì)新聞媒體進(jìn)行規(guī)范，這也是英國(guó)媒體300多年來(lái)首次面臨來(lái)自政黨的巨大壓力。

2013年10月30日，英國(guó)女王伊麗莎白二世會(huì)同樞密院通過了獲得主要政黨支持的皇家特許狀——《報(bào)刊自律皇家特許狀》。依照皇家特許狀，無(wú)論英國(guó)媒體如何抨擊和抵制，政府不能因?yàn)樗^媒體自由而放棄充當(dāng)“守夜人”和“看門人”的責(zé)任。政府加強(qiáng)監(jiān)管，目的是找到一條能夠維系政府體制和媒體行業(yè)健康有序運(yùn)行的平衡路徑。英國(guó)政府建立媒體監(jiān)管機(jī)構(gòu)，后者由獨(dú)立媒體業(yè)者組成，報(bào)刊總編輯不得加入。該監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有獨(dú)立的人事任命和資金；負(fù)責(zé)制定更健全的行為準(zhǔn)則；可以下令媒體更正，有權(quán)責(zé)成報(bào)紙修改頭版文章的錯(cuò)誤；如果媒體發(fā)布虛假報(bào)道，將被處以營(yíng)業(yè)額1%的罰款，總額不超過100萬(wàn)英鎊；為虛假報(bào)道的受害者提供免費(fèi)的仲裁；建立反應(yīng)更迅速的投訴機(jī)制。一旦皇家特許狀的內(nèi)容需要修改，必須獲得媒體的同意，媒體與新聞產(chǎn)業(yè)可以更多地參與決策的制定。①

新規(guī)出臺(tái)之前，英國(guó)對(duì)媒體內(nèi)容的管理，報(bào)業(yè)和廣電媒體截然不同。由于英國(guó)沒有《出版法》和《新聞法》，對(duì)于報(bào)紙內(nèi)容沒有專門法律規(guī)章的制約，也沒有專門的管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管，只要不違反基本法律中的相關(guān)規(guī)定，政府不會(huì)干涉，對(duì)內(nèi)容的約束多基于隱私保護(hù)、名譽(yù)權(quán)保護(hù)、未成年人保護(hù)等專項(xiàng)法律。

而英國(guó)對(duì)廣電媒體的管理較報(bào)業(yè)而言要嚴(yán)格得多。2003年7月15日正式生效的《通信法》（Communications Act）成為英國(guó)通信、傳媒甚至公民言論領(lǐng)域的一部規(guī)范法典，取代了1984年的《電信法》（Telecommunications Act），并隨之誕生了新的通信傳播業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)英國(guó)通信管理局（Office of Communications， OfCom），依據(jù)相關(guān)法律對(duì)廣播執(zhí)照、責(zé)任、節(jié)目?jī)?nèi)容、廣告、媒介所有權(quán)等進(jìn)行監(jiān)管。

《報(bào)刊自律皇家特許狀》的出臺(tái)改變了此前英國(guó)對(duì)報(bào)業(yè)監(jiān)管的松散狀態(tài)，被時(shí)任英國(guó)首相卡梅倫（James Cameron）稱作“英國(guó)史上最嚴(yán)厲”的傳媒業(yè)協(xié)議。②

（二）英國(guó)對(duì)社交媒體的管控

作為最早開放的全球電信市場(chǎng)之一，倫敦早在20世紀(jì)80年代就引進(jìn)了電信競(jìng)爭(zhēng)，并逐漸成為歐洲電信領(lǐng)域的樞紐，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不斷蓬勃發(fā)展。以英國(guó)廣播公司（BBC）為代表的媒體集團(tuán)采取了相對(duì)積極主動(dòng)的應(yīng)對(duì)策略，從早期的數(shù)字電視頻道、互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站，中期的智能電視業(yè)務(wù)、多屏融合業(yè)務(wù)，到現(xiàn)在的社交媒體平臺(tái)、移動(dòng)互聯(lián)業(yè)務(wù)，根據(jù)平臺(tái)和用戶特性的變化做出相應(yīng)調(diào)整，新媒體技術(shù)和內(nèi)容也處于領(lǐng)先地位。

面對(duì)洶涌的數(shù)字新媒體技術(shù)浪潮，英國(guó)政府基于國(guó)家利益、文化利益，很快推出媒體融合發(fā)展策略。2009年，英國(guó)發(fā)布《數(shù)字英國(guó)》白皮書，從國(guó)家戰(zhàn)略的高度對(duì)英國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的數(shù)字化確立了詳細(xì)的指針。白皮書提出，要構(gòu)建明確和公正的法律框架，讓英國(guó)成為數(shù)字時(shí)代創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的全球中心，為公眾提供包括公共服務(wù)內(nèi)容在內(nèi)的寬帶和高品質(zhì)內(nèi)容。白皮書特別強(qiáng)調(diào)英國(guó)文化的輸出和傳播，重申通過非市場(chǎng)方式介入內(nèi)容市場(chǎng)的必要性，BBC需要成為一個(gè)與更大范圍的媒體機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作的公共服務(wù)內(nèi)容提供者，成為數(shù)字英國(guó)的推動(dòng)者。①2017年3月1日，英國(guó)政府發(fā)布《英國(guó)數(shù)字戰(zhàn)略》，對(duì)未來(lái)在脫歐后英國(guó)打造世界領(lǐng)先的數(shù)字經(jīng)濟(jì)和全面推進(jìn)數(shù)字轉(zhuǎn)型方面作出了全面而周密的部署。該戰(zhàn)略指出，應(yīng)釋放數(shù)據(jù)在英國(guó)經(jīng)濟(jì)中的潛力，提高公眾對(duì)數(shù)據(jù)使用的信心。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和核心是數(shù)據(jù)。英國(guó)有關(guān)部門認(rèn)為，1988年頒布的《數(shù)據(jù)保護(hù)法》已不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。2017年8月7日，英國(guó)數(shù)字、文化媒體和體育部發(fā)布了一份名為《新的數(shù)據(jù)保護(hù)法案：我們的改革》的報(bào)告，將通過一部新的數(shù)據(jù)保護(hù)法案（New Data Protection Law）以更新和強(qiáng)化數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)。這將是英國(guó)發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)頂層設(shè)計(jì)中的重要舉措。從新法案的內(nèi)容來(lái)看，一方面，新法案在更大程度上賦予了個(gè)人對(duì)數(shù)據(jù)控制的權(quán)利，在強(qiáng)化原有“知情同意”“數(shù)據(jù)獲取權(quán)”等個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利的基礎(chǔ)上，新增加了數(shù)據(jù)可攜權(quán)、被遺忘權(quán)兩項(xiàng)權(quán)利以及用戶畫像的規(guī)定；另一方面，法案基本吸納了歐盟相關(guān)法律內(nèi)容，例如個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利、大幅提高違法行為的罰款額度等，從而與歐盟規(guī)定接軌。②

賦權(quán)與限權(quán)總是如影隨形。在保證民眾數(shù)據(jù)權(quán)利的同時(shí)，英國(guó)也不斷修訂法律，賦予政府更大的監(jiān)管權(quán)。2016年12月，英國(guó)《調(diào)查權(quán)力法案》（Investigatory Powers Act）得到王室批準(zhǔn)，以替代2014年《數(shù)據(jù)保留與調(diào)查權(quán)力法》（Data Retention and Investigatory Powers Act 2014）中的相應(yīng)內(nèi)容，賦予警方等安全部門更大的權(quán)力，使其可以自由監(jiān)控社交網(wǎng)站及跟蹤、掌握和分析用戶的數(shù)據(jù)等。該法賦予政府新的監(jiān)視權(quán)力，包括強(qiáng)制要求互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)供應(yīng)商保存所有用戶網(wǎng)頁(yè)瀏覽的完整記錄，以方便政府部門調(diào)??；擁有監(jiān)視權(quán)的部門有權(quán)強(qiáng)制公司在手機(jī)里植入黑客軟件，收集更多信息；可以使用MI5、MI6和GCHQ等大數(shù)據(jù)技術(shù)，收集海量信息。英國(guó)安全及情報(bào)機(jī)構(gòu)將可以更深入地調(diào)查網(wǎng)民的“數(shù)字生活”。③

綜上所述，英國(guó)近年來(lái)全面加強(qiáng)了對(duì)報(bào)刊以及廣播電視媒體和網(wǎng)絡(luò)空間的監(jiān)管，其長(zhǎng)期以來(lái)作為西方“新聞自由”楷模的形象正在發(fā)生深刻變化。當(dāng)然，各國(guó)對(duì)媒體尤其是新媒體的管控已成為常態(tài)，只是采取的方式方法有所不同。

三、從最新案例看國(guó)際傳播新風(fēng)險(xiǎn)

由于新媒介技術(shù)的發(fā)展、世界政治格局的變化、經(jīng)濟(jì)和文化全球化的影響， 國(guó)際傳播正面臨不少新的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）西方“新聞自由”面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

英美等國(guó)是新聞行業(yè)的先行者。300多年來(lái)，“言論自由”“新聞自由”等理念是西方價(jià)值觀的重要組成部分，也成為指責(zé)、打壓甚至制裁一些國(guó)家的重要工具。西方主流學(xué)術(shù)界認(rèn)為，新聞自由的傳統(tǒng)理論基礎(chǔ)包括天賦人權(quán)、自由市場(chǎng)、自我修正、人民主權(quán)，等等。簡(jiǎn)言之，新聞自由在資產(chǎn)階級(jí)革命和資本主義社會(huì)中具有不可替代的重要地位，被認(rèn)為是立法、行政、司法之外的“第四權(quán)力”。

但從美俄之間的媒體戰(zhàn)、特朗普政府與大眾媒體之間的互相攻擊、英國(guó)密集出臺(tái)的對(duì)媒體特別是社交媒體的管理法規(guī)和措施可見，當(dāng)言論自由與個(gè)人、國(guó)家發(fā)生矛盾沖突時(shí)，“新聞自由”難免要做出讓步，矛盾和沖突最終要被規(guī)范到法律法規(guī)的框架下。美俄互相指責(zé)對(duì)方的做法嚴(yán)重妨礙了新聞自由，英美對(duì)國(guó)內(nèi)媒體的做法也引起反彈，人權(quán)機(jī)構(gòu)指出這些行為違背了言論自由的基本原則。近來(lái)的諸多案例給西方新聞自由的困境提供了充分的例證，一系列違背西方長(zhǎng)期以來(lái)宣揚(yáng)的“新聞自由”“言論自由”“信息自由”等主張的做法，是失去政治自信的表現(xiàn)。也許，西方傳統(tǒng)新聞業(yè)界到了重新審視和闡釋“新聞自由”的時(shí)候。

（二）意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)愈演愈烈

2008年金融危機(jī)以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府開始在移民、投資、貿(mào)易、環(huán)境等全球化議題中做出傾向于保守的政策調(diào)整?！澳嫒蚧薄氨Ｗo(hù)主義”“民粹主義”的興起使西方發(fā)達(dá)國(guó)家正在全球化陣地中退縮，而陣地之爭(zhēng)體現(xiàn)在包括意識(shí)形態(tài)、政治、經(jīng)濟(jì)、外交、輿論等各個(gè)方面。美俄互相強(qiáng)制某些媒體登記為“外國(guó)代理人”之爭(zhēng)的背后，是輿論、外交、國(guó)家意識(shí)形態(tài)的戰(zhàn)斗和博弈。媒體戰(zhàn)和輿論戰(zhàn)都是意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)的表面形式。美俄意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)已是雙方軍事斗爭(zhēng)、政治斗爭(zhēng)之外的重要斗爭(zhēng)領(lǐng)域，并長(zhǎng)期存在。近年來(lái)，隨著傳媒業(yè)的發(fā)展，雙方競(jìng)爭(zhēng)更趨激烈。包括“今日俄羅斯”在內(nèi)的俄羅斯媒體之所以被美國(guó)打擊，是因?yàn)槠鋱?bào)道戳中了美國(guó)的軟肋和痛點(diǎn)。俄羅斯做出反制，反映出雙方在意識(shí)形態(tài)和宣傳斗爭(zhēng)領(lǐng)域的較量持續(xù)升溫。

（三）國(guó)際傳播與政治高度關(guān)聯(lián)

國(guó)際傳播的格局變化深刻揭示了國(guó)際政治的格局變化。美俄之間經(jīng)濟(jì)制裁和外交制裁熱度未減，現(xiàn)在又上演媒體制裁，而媒體戰(zhàn)上升到互相簽署法案反制的程度，可見兩國(guó)對(duì)峙的升級(jí)。此前，雙方互相驅(qū)逐外交人員的行為已持續(xù)一年。2017年初，俄羅斯要求美國(guó)在9月1日前將其駐俄外交機(jī)構(gòu)人員裁減755人，即削減近2/3至455人，與俄駐美人數(shù)相等。作為回應(yīng)，美要求俄關(guān)閉舊金山總領(lǐng)館和駐華盛頓及紐約的兩個(gè)商務(wù)代表處。9月，俄羅斯威脅將下令再?gòu)拿绹?guó)駐俄使領(lǐng)館中驅(qū)逐155名外交機(jī)構(gòu)人員，使兩個(gè)世界大國(guó)的報(bào)復(fù)行動(dòng)進(jìn)一步升級(jí)。美俄各不相讓，各自解讀“對(duì)等”原則，這種做法在當(dāng)前仍在發(fā)酵的媒體戰(zhàn)中尤為常見。同時(shí)，針對(duì)2018年俄羅斯總統(tǒng)選舉，美國(guó)國(guó)會(huì)參議院近日批準(zhǔn)了對(duì)俄單邊強(qiáng)化制裁，比如針對(duì)普京周圍高官的制裁、能源領(lǐng)域制裁等，涉及俄的政治和經(jīng)濟(jì)命脈，必然引起俄羅斯的強(qiáng)烈反擊。

（四）社交媒體管控成為重點(diǎn)

社交媒體具有二元性質(zhì)，除了商業(yè)平臺(tái)的盈利追求，還自帶價(jià)值觀訴求。尤其是在國(guó)際關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)加劇的情境下，社交媒體不可避免地承載了一定的政治功能，其影響范圍往往比紙媒和廣播電視媒體更深遠(yuǎn)。各國(guó)對(duì)社交媒體的管控各不相同，有些國(guó)家如英國(guó)，對(duì)社交媒體平臺(tái)的管控并不嚴(yán)格，而是重在對(duì)其所傳播信息的管控；在另一些國(guó)家，對(duì)平臺(tái)的管控同等重要，如俄羅斯。經(jīng)過近年來(lái)的發(fā)展，俄羅斯社交媒體形成了國(guó)內(nèi)社交媒體為主、國(guó)外社交媒體為輔的架構(gòu)。美國(guó)社交媒體“臉書”（Facebook）于2010年4月正式進(jìn)入俄羅斯，截至2017年9月，臉書在俄羅斯的用戶達(dá)到1100萬(wàn)左右，在俄羅斯社交媒體市場(chǎng)占得一席之地。①

俄羅斯政府通過健全網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)國(guó)外社交媒體的技術(shù)監(jiān)控，如在內(nèi)務(wù)部成立專門的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)監(jiān)控“臉書”（Facebook）、“推特”（Twitter）等新興媒體。俄羅斯法律規(guī)定，在反對(duì)派舉行集會(huì)期間，以“網(wǎng)站受到攻擊”“網(wǎng)絡(luò)超載”為由，總檢察長(zhǎng)可以在無(wú)須法院命令的情況下，暫時(shí)或在一定區(qū)域內(nèi)關(guān)閉“臉書”“推特”等社交網(wǎng)站。2016年11月，美國(guó)求職社交網(wǎng)站“領(lǐng)英”（LinkedIn）因違反“俄羅斯用戶的個(gè)人數(shù)據(jù)必須存放在本國(guó)服務(wù)器上”的規(guī)定，成為第一家被俄羅斯拒之門外的國(guó)外社交媒體。

隨著社交媒體的發(fā)展越來(lái)越快，規(guī)模不斷擴(kuò)大，如何有效持續(xù)進(jìn)行管理，各國(guó)政府和互聯(lián)網(wǎng)業(yè)界的研討也不斷深化。在管理的內(nèi)涵中，管控的作用正在強(qiáng)化，這對(duì)于運(yùn)用社交媒體等移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行國(guó)際傳播的機(jī)構(gòu)而言是需要時(shí)時(shí)關(guān)注的動(dòng)向。

四、國(guó)際傳播風(fēng)險(xiǎn)管控的幾點(diǎn)啟示

大國(guó)博弈具有很強(qiáng)的外溢效應(yīng)，中國(guó)作為實(shí)力日增的世界第二大經(jīng)濟(jì)體往往無(wú)法獨(dú)善其身。作為美俄媒體戰(zhàn)的余波，美中經(jīng)濟(jì)安全審查委員會(huì)在向美國(guó)國(guó)會(huì)提交的一份報(bào)告中稱，中國(guó)國(guó)有媒體在美國(guó)參與“間諜與政治宣傳”活動(dòng)，其正在海外迅速擴(kuò)張，其中部分媒體在美國(guó)發(fā)展迅速，在紐約、華盛頓、芝加哥、洛杉磯、休斯敦、舊金山等地均設(shè)有辦事處，并為中國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)收集信息或編寫機(jī)密報(bào)告，呼吁國(guó)會(huì)要求其在美國(guó)的工作人員注冊(cè)為“外國(guó)代理人”。① 可見，美俄媒體戰(zhàn)的戰(zhàn)火已燃到中國(guó)媒體身邊，中國(guó)媒體應(yīng)居安思危、及時(shí)應(yīng)對(duì)。

（一）在意識(shí)形態(tài)方面，要了解風(fēng)險(xiǎn)把握機(jī)遇

意識(shí)形態(tài)至上，可以說是西方文化的負(fù)資產(chǎn)，也是西方現(xiàn)代文明無(wú)法解決世界性難題的根源所在?！胺阂庾R(shí)形態(tài)化”不僅讓西方文明數(shù)次中斷，也讓歐洲、中東、北非等地區(qū)付出慘痛的代價(jià)。

我們要認(rèn)識(shí)到，意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)在全球長(zhǎng)期存在，而且一些矛頭直指中國(guó)，中國(guó)無(wú)法置身事外，比如從臺(tái)灣的“太陽(yáng)花”學(xué)潮到香港的違法“占中”，某些西方政治勢(shì)力發(fā)動(dòng)意識(shí)形態(tài)戰(zhàn)的痕跡明顯。意識(shí)形態(tài)對(duì)社會(huì)的影響巨大，特別是在轉(zhuǎn)型和變革時(shí)期更為突出。

在黨的新聞?shì)浾摴ぷ髯剷?huì)上，習(xí)近平總書記指出，新聞?shì)浾摴ぷ魈幱谝庾R(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)最前沿。②在世界站在轉(zhuǎn)型變革十字路口的時(shí)期，中國(guó)國(guó)際傳播要有耐心，認(rèn)識(shí)到意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期性、螺旋上升的階段性、斗爭(zhēng)形態(tài)的復(fù)雜性，明確國(guó)際傳播前沿陣地的定位、使命和責(zé)任。

同時(shí)，也要敏銳抓住意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)變。隨著西方國(guó)家社會(huì)矛盾的突出、恐怖襲擊的頻發(fā)以及以中國(guó)為代表的新興力量的發(fā)展，西方主流輿論中對(duì)制度和體系的反思越來(lái)越多，如日本媒體報(bào)道的“‘中國(guó)崩潰論的崩潰”、美英媒體報(bào)道的“‘歷史的終結(jié)的終結(jié)”、美國(guó)《時(shí)代》周刊在特朗普訪問亞洲期間封面寫上“中國(guó)贏了”的字樣、英國(guó)廣播公司播出了《中國(guó)春節(jié)》《中華的故事》《我們的孩子夠強(qiáng)嗎》等正面報(bào)道紀(jì)錄片，說明意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域正在出現(xiàn)“有利于我”的一些轉(zhuǎn)變。把握“時(shí)、度、效”，趁勢(shì)而為、有所作為，是國(guó)際傳播的一門主課。

（二）在法律法規(guī)方面，跟進(jìn)最新進(jìn)展

國(guó)際傳播機(jī)構(gòu)只有在尊重和符合駐在國(guó)國(guó)家相關(guān)規(guī)定的前提下才能生存和發(fā)展。在異國(guó)開展國(guó)際傳播，不能只有新聞報(bào)道思維，更要有媒體運(yùn)營(yíng)思維，要考慮機(jī)構(gòu)的資質(zhì)注冊(cè)、在當(dāng)?shù)氐暮戏ㄐ?、?cái)務(wù)管理、人力管理等方面，因此要熟悉駐在國(guó)的新聞法規(guī)、廣播電視法規(guī)、廣告法規(guī)、非政府組織法規(guī)等。

當(dāng)今世界處在迅速變革轉(zhuǎn)型時(shí)期，快速出臺(tái)和更新法律法規(guī)在許多國(guó)家成為常態(tài)。比如，2004年獨(dú)聯(lián)體國(guó)家相繼爆發(fā)“顏色革命”以來(lái)，俄羅斯于2006年頒布《修改若干聯(lián)邦法律文件法》，對(duì)外國(guó)公民在俄境內(nèi)結(jié)社加大了限制。2012年，俄羅斯總統(tǒng)大選期間示威游行頻發(fā)之后，俄頒布《非政府組織法》修正案，規(guī)定接受國(guó)外資助并從事政治活動(dòng)的俄羅斯非政府組織，將被認(rèn)定為“外國(guó)代理人”。2016年初，新法律生效，更加嚴(yán)格限制本國(guó)媒體中的外國(guó)資本份額，規(guī)定外國(guó)股東在俄媒體注冊(cè)資本中所持股份最高不能超過20%，禁止外國(guó)人和具有雙重國(guó)籍的俄羅斯人成為俄媒體創(chuàng)辦者。①此后，俄羅斯出臺(tái)若干法律修訂案，至剛剛簽署的《俄羅斯聯(lián)邦非商業(yè)組織法》修訂案，在對(duì)外國(guó)機(jī)構(gòu)和組織的管理上層層加碼。在當(dāng)?shù)匾婪ㄒ酪?guī)行事，是中國(guó)媒體機(jī)構(gòu)順利開展工作的保障。

（三）在合作渠道方面，把握機(jī)會(huì)順勢(shì)而為

合作傳播是中國(guó)軟實(shí)力的一個(gè)重要表現(xiàn)。隨著國(guó)外政策、法規(guī)、市場(chǎng)環(huán)境的變化，合作的方式也應(yīng)及時(shí)調(diào)整。例如，美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）于2017年2月通過新規(guī)，首次批準(zhǔn)外國(guó)機(jī)構(gòu)和個(gè)人可以擁有本地部分廣播電視頻道100%產(chǎn)權(quán)。②隨著世界貿(mào)易組織對(duì)美國(guó)放開廣播電視領(lǐng)域的要求，特別是近年來(lái)美國(guó)廣播電視行業(yè)資金匱乏，F(xiàn)CC近年來(lái)對(duì)廣播電視領(lǐng)域的外國(guó)產(chǎn)權(quán)限制逐步放開，這是力度最大的措施。此前，根據(jù)1934年的《通信法案》（the Communications Act），廣播電視頻道牌照擁有者的外國(guó)產(chǎn)權(quán)不得高于25%。但FCC在新規(guī)中強(qiáng)調(diào)，外國(guó)產(chǎn)權(quán)進(jìn)入廣播電視領(lǐng)域遵循一事一議的原則，前提是被認(rèn)為不會(huì)對(duì)美國(guó)國(guó)家安全造成風(fēng)險(xiǎn)。研究新規(guī)并合理利用，合作傳播的空間可以進(jìn)一步拓展。

（四）在傳播方式方面，多層次多渠道促合力

在應(yīng)對(duì)媒體機(jī)構(gòu)被查處，甚至被關(guān)閉等極端情況時(shí)，從以往經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，可以通過“失之東隅、收之桑榆”和“抱團(tuán)取暖”等方式尋找機(jī)會(huì)。所謂“失之東隅、收之桑榆”，是指媒體機(jī)構(gòu)被駐在國(guó)管理部門查處時(shí)，通常會(huì)被要求查處一部分業(yè)務(wù)，機(jī)構(gòu)整體被查處或關(guān)閉的情況極端罕見，因?yàn)闀?huì)造成嚴(yán)重的外交事件。這種情況下，依靠媒體的全面布局，廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)端多層次多渠道傳播，一旦一個(gè)分支遇到阻礙，可以在其他分支尋求出路?！氨F(tuán)取暖”也是行之有效的方式。如俄羅斯部分關(guān)閉“推特”“臉書”“領(lǐng)英”等美國(guó)網(wǎng)絡(luò)媒體時(shí)，面對(duì)俄羅斯的巨大市場(chǎng)，國(guó)外社交媒體退而求其次，實(shí)行“利益優(yōu)先、生存第一”原則，采取了“抱團(tuán)抵制”“有限妥協(xié)”等與俄羅斯主流媒體進(jìn)行業(yè)務(wù)合作的策略，在俄羅斯媒體市場(chǎng)的夾縫中求得生存。①

五、結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)繼續(xù)呈現(xiàn)新舊秩序復(fù)雜更替的過渡期特征，不確定性與不穩(wěn)定性升高，變數(shù)增多、風(fēng)險(xiǎn)增大，中國(guó)和平發(fā)展面臨新的考驗(yàn)，國(guó)際傳播面臨風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇并存的局面。本文以美俄媒體戰(zhàn)為例，淺析了意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域斗爭(zhēng)的復(fù)雜化、尖銳化、長(zhǎng)期化和擴(kuò)大化，這給中國(guó)媒體的國(guó)際傳播提了醒，要對(duì)國(guó)際關(guān)系中高度不確定性帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)有所準(zhǔn)備。同時(shí)，也要看到，西方的話語(yǔ)霸權(quán)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生改變，意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的博弈正在向著有利于中國(guó)的方向轉(zhuǎn)化，這是“講好中國(guó)故事”的難得機(jī)遇。黨的十九大之后，中國(guó)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代的快車道，國(guó)際傳播也進(jìn)入傳播中國(guó)價(jià)值觀念的新階段。習(xí)近平總書記曾指出，“要加強(qiáng)提煉和闡釋，拓展對(duì)外傳播平臺(tái)和載體，把當(dāng)代中國(guó)價(jià)值觀念貫穿于國(guó)際交流和傳播方方面面”。②中國(guó)媒體在實(shí)踐過程中不斷提升抵御風(fēng)險(xiǎn)、化解風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)危為機(jī)的能力，懂政策、懂法規(guī)、懂市場(chǎng)、懂運(yùn)營(yíng)，就能為“講好中國(guó)故事、傳播好中國(guó)聲音”注入不竭的動(dòng)力。

（責(zé)任編輯：林凌）