鄭繼湯

摘要：黨內(nèi)法規(guī)屬性定位是黨內(nèi)法規(guī)在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中發(fā)揮作用的前提，也是銜接協(xié)調(diào)好黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的關(guān)鍵。黨內(nèi)法規(guī)不是國(guó)家法律，但效力不亞于國(guó)家法律，對(duì)國(guó)家法律具有溢出效應(yīng)。黨內(nèi)法規(guī)是法，具有“法”的屬性，符合軟法的一些特性，但其自成體系，應(yīng)以權(quán)力限制和權(quán)利保障原則加強(qiáng)制度建設(shè)，并銜接協(xié)調(diào)好國(guó)家法律，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)；國(guó)家法律；軟法；權(quán)力規(guī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.0文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1008-2921（2017）06-0078-05

一、黨內(nèi)法規(guī)的屬性之爭(zhēng)

十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）將黨內(nèi)法規(guī)納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系當(dāng)中，形成了黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的“1+4”模式的法治體系。由此引發(fā)學(xué)界關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)基本屬性的爭(zhēng)論——黨規(guī)是否為國(guó)家法律？關(guān)于這個(gè)問(wèn)題有以下幾種態(tài)度：一是否定說(shuō)；二是肯定說(shuō)；三是折衷說(shuō)。

（一）否定說(shuō)。否定說(shuō)認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)提法不妥，黨內(nèi)法規(guī)不是法律。關(guān)于黨規(guī)的提法很多，如“黨內(nèi)規(guī)章”“黨紀(jì)”等稱(chēng)謂，“黨內(nèi)法規(guī)”的提法最先由毛澤東同志使用，并一直被沿用。但這一提法在學(xué)界備受詬病：第一，該稱(chēng)謂容易讓人誤解黨規(guī)也是國(guó)法。一般認(rèn)為，在使用“法律法規(guī)”時(shí)，這里“法規(guī)”指的是《立法法》中所規(guī)定的行政法規(guī)和地方性法規(guī)。顯然，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體不屬于《立法法》規(guī)定的法規(guī)制定的適格主體。第二，這容易模糊黨規(guī)和國(guó)家法律之間界線(xiàn)，消解國(guó)家法律的權(quán)威。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天，國(guó)家法律的權(quán)威尚未確立起來(lái)，又引入“黨內(nèi)法規(guī)”，這容易導(dǎo)致實(shí)踐中以黨規(guī)代替國(guó)家法律，國(guó)家法律的權(quán)威將會(huì)被黨規(guī)所消解，而國(guó)家法律權(quán)威的坍塌，必然導(dǎo)致法治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的遲滯。因此，有學(xué)者在中國(guó)青年報(bào)發(fā)文《“黨內(nèi)法規(guī)”提法不妥》，從法規(guī)的制定主體和特征入手，基于政黨組織不擁有立法權(quán)，黨規(guī)不具備法規(guī)特征，黨內(nèi)法規(guī)的提法無(wú)法正確反映黨與法的關(guān)系等論據(jù)，得出“黨內(nèi)法規(guī)”提法不妥的論斷。[1]

（二）肯定說(shuō)?？隙ㄕf(shuō)認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)是法律，或者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將黨內(nèi)法規(guī)納入國(guó)家法律中。肯定說(shuō)的一種觀點(diǎn)認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)就是法律。該理論認(rèn)為中國(guó)法學(xué)界否定黨內(nèi)法規(guī)是法律的基本立場(chǎng)是基于西方的代議制理論——立法權(quán)屬于代議機(jī)關(guān)，這一標(biāo)準(zhǔn)漠視了黨規(guī)的實(shí)際效力。該論斷認(rèn)為是否應(yīng)為法律，應(yīng)從應(yīng)然和實(shí)然兩個(gè)層面考慮其是否具有法律效力。從應(yīng)然層面講，現(xiàn)行《憲法》序言中規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這就賦予了黨內(nèi)法規(guī)的法律性?！爸腥A人民共和國(guó)憲法是建立在陳端洪教授所說(shuō)的‘中國(guó)人民在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)際上有人民主權(quán)和中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)兩項(xiàng)，這是憲法與黨章并存的二元憲治體制，而非絕大多數(shù)代議制民主國(guó)家僅僅只有憲法的一元憲治體制，黨規(guī)的法律性來(lái)自于憲法所確立的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和中國(guó)共產(chǎn)黨章程?！盵2]從實(shí)然層面講，黨內(nèi)法規(guī)具有強(qiáng)制力以及暴力為后盾。黨內(nèi)法規(guī)與其他一般社團(tuán)規(guī)范的根本區(qū)別在于強(qiáng)制約束力，部分黨內(nèi)法規(guī)以暴力為后盾，具有實(shí)施強(qiáng)制力保證。這從黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)檢“雙規(guī)”的例證中，就能得出黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)然法律效力。

肯定說(shuō)的另一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將黨內(nèi)法規(guī)納入到國(guó)家法律中。這與“黨內(nèi)法規(guī)就是國(guó)家法律”的論斷有所區(qū)別——如果是國(guó)家法律，那么就不需要將黨內(nèi)法規(guī)納入到國(guó)家法律中。該論斷認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律二元分立，不利于黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的發(fā)展；從黨內(nèi)法規(guī)的制定主體、代表的意志和執(zhí)行的強(qiáng)制力等方面論證，將黨內(nèi)法規(guī)納入國(guó)家法律的可行性?！包h內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律并存是我國(guó)當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)，但它只是暫時(shí)的現(xiàn)狀，將之納入國(guó)家法律體系則是我國(guó)法治建設(shè)的必然趨勢(shì)?！盵3]有學(xué)者將黨內(nèi)法規(guī)與地方立法、行政立法和軍事立法類(lèi)比（早先，許多學(xué)者不能接受“地方立法”“行政立法”和“軍事立法”等概念，認(rèn)為法律只能由國(guó)家正式立法機(jī)關(guān)制定，地方、行政機(jī)關(guān)和軍隊(duì)不能立法，但后來(lái)這些概念逐漸被廣泛接受），認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)要經(jīng)過(guò)一段時(shí)間才能為學(xué)界和公眾認(rèn)可。[4]

（三）折衷說(shuō)。折衷說(shuō)認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)具有法律和政策的二重屬性[5]，側(cè)重于關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)在法治體系中的地位，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系以及黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)銜接等問(wèn)題。首先，作為一種行為規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)，在一些領(lǐng)域中發(fā)揮類(lèi)似法律的功能，具有明顯的法律性。黨內(nèi)法規(guī)同樣是黨的政策的重要制度載體，具有政策的一般特征。“基于它的法律特征，在廣義的‘法與其他社會(huì)現(xiàn)象的對(duì)立中，黨內(nèi)法規(guī)可納入‘法的范疇……基于它的政策屬性，在國(guó)家法與黨的政策對(duì)立中，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)屬于政策的范疇。”[5]其次，黨內(nèi)治理法治化的制度載體是黨內(nèi)法規(guī)。實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨，需要有一套制度，制度管黨才能加強(qiáng)黨的組織性和紀(jì)律性。中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)治理的法治化是實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)的前提和關(guān)鍵?！包h內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)中國(guó)社會(huì)內(nèi)在的規(guī)則的把握，從黨的層面維護(hù)社會(huì)主義法治，保護(hù)黨內(nèi)民主，體現(xiàn)了依規(guī)治黨的理念” [6]。再次，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系應(yīng)遵循國(guó)家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律的原則。最后，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)銜接。二者的協(xié)調(diào)銜接有兩條進(jìn)路：一是注重兩大制度體系中具體規(guī)范之間的銜接。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律存在不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的情形。強(qiáng)化《憲法》與《黨章》，國(guó)家法律與準(zhǔn)則、條例等黨內(nèi)法規(guī)之間的銜接[7]。二是著重于實(shí)體價(jià)值和程序上的協(xié)調(diào)銜接[8]。兩者要實(shí)現(xiàn)在實(shí)體價(jià)值理念上融通和制度的對(duì)接，在程序上的事前控制、事中溝通和事后的沖突排除[9]。

二、黨內(nèi)法規(guī)“法”屬性的理論闡釋

在這場(chǎng)關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)屬性的爭(zhēng)論中，黨內(nèi)法規(guī)的“法”屬性逐漸為學(xué)界所認(rèn)同。因而，黨內(nèi)法規(guī)屬性的爭(zhēng)論聚焦到對(duì)“法”概念的理解上，其中以“軟法論”和“權(quán)力規(guī)限論”為代表。

（一）軟法論。應(yīng)用軟法理論來(lái)解釋黨內(nèi)法規(guī)的“法”屬性備受推崇，且為學(xué)界廣泛認(rèn)同。軟法理論認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)不是國(guó)家法律，但是一種法，而且是軟法。

有學(xué)者主張黨內(nèi)法規(guī)是堅(jiān)硬的軟法[10]（P61-64）。該論斷中有三個(gè)關(guān)鍵詞：法、軟法、堅(jiān)硬的軟法。首先，關(guān)于“法”概念的認(rèn)識(shí)應(yīng)突破傳統(tǒng)法的定義（法體現(xiàn)國(guó)家意志、由國(guó)家制定和認(rèn)可、依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施），認(rèn)為法為“體現(xiàn)公共意志和依靠公共強(qiáng)制力或自律機(jī)制保證實(shí)施的規(guī)范”。其次，根據(jù)法的概念，以是否由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施為標(biāo)準(zhǔn)，將法分為硬法（國(guó)家法律）和軟法，黨內(nèi)法規(guī)欠缺法的形式要件——制定主體是政黨，不由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，其屬性為軟法。最后，黨內(nèi)法規(guī)不同于其他軟法?！稇椃ā芬?guī)定堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律。黨內(nèi)法規(guī)制定主體的特殊性，賦予了黨內(nèi)法規(guī)更強(qiáng)的法的屬性和功能?！包h規(guī)雖然因其不得使用國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施而被歸入軟法范疇，但對(duì)于黨組織和黨員而言一點(diǎn)都不‘軟，不是可遵守可不遵守的選擇性規(guī)范，而是必須一體遵循、不得例外的硬要求，是不容違反、不得突破的剛性約束，屬于‘堅(jiān)硬的軟法”[10]（P64）。

有學(xué)者直接指出，黨內(nèi)法規(guī)的基本屬性屬于軟法，但強(qiáng)調(diào)其具有硬法因素[11]（P109-120）。針對(duì)關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)姓“法”的質(zhì)疑，有學(xué)者進(jìn)行了回應(yīng)：一是認(rèn)為“政黨組織不具有立法權(quán)限”的論斷，混淆了國(guó)家法律與法的概念。法包括國(guó)家法律，不具有《立法法》規(guī)定的立法權(quán)限，只能說(shuō)明該組織不能制定國(guó)家法律，但并不意味著你制定的規(guī)范不是法。二是在僅僅指出“條例是黨的政策性文件”，而沒(méi)有說(shuō)明法規(guī)特征的前提下，得出“黨內(nèi)條例不具備法規(guī)特征”的結(jié)論過(guò)于武斷。三是以“黨內(nèi)法規(guī)”冠名，確定其“法”的屬性，明確各級(jí)黨組織的行為，能夠避免“法就是黨，黨就是法”現(xiàn)象。四是明確黨內(nèi)法規(guī)“法”的屬性，是以確定憲法和法律在法的位階上高于黨內(nèi)法規(guī)為前提。在回應(yīng)質(zhì)疑的同時(shí)，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)符合軟法[ 軟法是指由公權(quán)力主體（包括國(guó)家公權(quán)力主體、社會(huì)公權(quán)力主體、國(guó)際公權(quán)力主體）制定或認(rèn)可的規(guī)范相應(yīng)的共同體成員行為，調(diào)整公權(quán)力主體與相應(yīng)共同體的關(guān)系，公權(quán)力主體與相對(duì)人的關(guān)系、公權(quán)力主體相互關(guān)系的，不具有國(guó)家強(qiáng)制約束力的規(guī)則的總稱(chēng)][12]一般特征，但具有硬法因素。《憲法》序言規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，賦予黨根據(jù)憲法和法律的規(guī)定直接行使公權(quán)力，使得黨內(nèi)法規(guī)不同于一般政黨的規(guī)范，而由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，同時(shí)黨內(nèi)法規(guī)雖然是對(duì)黨務(wù)的調(diào)整，但是很多涉及到國(guó)家大事，具有國(guó)家法和硬法因素。 如《黨政干部選拔任用工作條例》《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)問(wèn)責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等涉及公共事務(wù)，因而具有國(guó)家法和硬法的因素。“如黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)、黨管干部、黨對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)重大事務(wù)的決策，等等?！盵11]（P113）

有學(xué)者從法的淵源、實(shí)效和結(jié)構(gòu)形式入手，認(rèn)為可以將黨內(nèi)法規(guī)納入到軟法中[13]。首先，從法的淵源來(lái)看，縱觀歷史，法的淵源不限于國(guó)家法，法的淵源形式多樣，如自然法、宗教法、習(xí)慣和權(quán)威學(xué)說(shuō)等，將國(guó)家法律等同于法是錯(cuò)誤的，黨內(nèi)法規(guī)顯然不是國(guó)家法律，但在一定領(lǐng)域發(fā)揮作用，因而是廣義法的淵源的一種重要形式。其次，從法的實(shí)效角度來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)具有事實(shí)上的拘束力。運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨內(nèi)行為，能夠有力地實(shí)現(xiàn)黨帶頭守法、保證執(zhí)法和支持司法。最后，從內(nèi)容結(jié)構(gòu)上來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)的制定修改和廢除過(guò)程需要遵循特定的程序，具有軟法的基本特征——民主性、公開(kāi)性、普遍性和規(guī)范性。

（二）權(quán)力規(guī)限論。權(quán)力規(guī)限論認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)既不是國(guó)家法律，也不屬于軟法。有學(xué)者指出在價(jià)值理念和形式上黨內(nèi)法規(guī)與軟法存在區(qū)別，只有從權(quán)力的規(guī)范和限制角度來(lái)看待黨內(nèi)法規(guī)才能更好理解其中的價(jià)值和意義[13]（P14-23）。軟法理論在論證黨內(nèi)法規(guī)在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中的合理性有重要價(jià)值，但也存在如下缺陷：一是軟法理論過(guò)于抽象，無(wú)法將黨內(nèi)法規(guī)與其他社會(huì)規(guī)范相區(qū)別，軟法理論無(wú)法解釋黨內(nèi)法規(guī)制定主體的特殊性和背后的強(qiáng)制力問(wèn)題。二是軟法理論與黨內(nèi)法規(guī)在價(jià)值理念上背離。軟法理論是為了解構(gòu)國(guó)家對(duì)公共權(quán)力的壟斷，強(qiáng)調(diào)社會(huì)分享公共權(quán)力，目標(biāo)是放松管控和增加自由度。而黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是在全面從嚴(yán)治黨這個(gè)大背景下提出的，目的是為了增強(qiáng)管控，加強(qiáng)黨的組織性和紀(jì)律性。三是軟法理論無(wú)法解釋將黨內(nèi)法規(guī)納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的價(jià)值。將黨內(nèi)法規(guī)納入國(guó)家法治體系之中，在于黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)踐中強(qiáng)大的約束力，而不是基于黨內(nèi)法規(guī)的軟法屬性。為了彌補(bǔ)軟法理論在解釋黨內(nèi)法規(guī)的缺憾，學(xué)者提出黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)力規(guī)限論?！啊h內(nèi)法規(guī)的權(quán)力規(guī)限論是指，中國(guó)共產(chǎn)黨為更好地行使執(zhí)政權(quán)，自覺(jué)借鑒國(guó)家法律對(duì)國(guó)家權(quán)力的規(guī)范和限制的方式，運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)來(lái)管黨治黨，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)管治的法治化?！盵14]（P21）權(quán)力規(guī)限論回應(yīng)了全面從嚴(yán)治黨的時(shí)代要求，解釋了黨內(nèi)法規(guī)的特殊性，更有力地彰顯了將黨內(nèi)法規(guī)納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中的法治精神——權(quán)力規(guī)限。

有學(xué)者直接指出黨內(nèi)法規(guī)不屬于國(guó)家法律，不宜被視為“軟法”，其能夠成為獨(dú)立的理論體系[15]。第一，“依法治國(guó)”之“法”不包括黨內(nèi)法規(guī)。這里的法只能是國(guó)家法律，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律體現(xiàn)的意志不同。第二，黨內(nèi)法規(guī)不宜定性為“軟法”。一方面，軟法理論無(wú)法解釋黨內(nèi)法規(guī)與其他社會(huì)規(guī)范的區(qū)別；另一方面，部分黨內(nèi)法規(guī)卻能以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，這與軟法理論不符。由于國(guó)家法律和軟法理論都不能很好定性黨內(nèi)法規(guī)，所以應(yīng)從以下兩個(gè)方面著手黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)：一是以規(guī)范主義指導(dǎo)建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)體系。在價(jià)值理念上落實(shí)權(quán)力制約和權(quán)利保護(hù)，在程序上強(qiáng)調(diào)民主和公開(kāi)，在形式上強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的體例一致和邏輯自洽。二是協(xié)調(diào)銜接好黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律。二者有重疊的部分，應(yīng)迅速通過(guò)合法程序?qū)Ⅻh內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法律。

三、黨內(nèi)法規(guī)“法”屬性的再認(rèn)識(shí)

黨內(nèi)法規(guī)的屬性之爭(zhēng)焦點(diǎn)是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系：黨內(nèi)法規(guī)是國(guó)家法律？黨內(nèi)法規(guī)不是國(guó)家法律？黨內(nèi)法規(guī)兼具政策和國(guó)家法律二重屬性？黨內(nèi)法規(guī)“法”屬性的理論闡述焦點(diǎn)在于黨內(nèi)法規(guī)與法的關(guān)系：什么是法？黨內(nèi)法規(guī)是法？黨內(nèi)法規(guī)屬于軟法抑或獨(dú)立成為新體系？通過(guò)上述的闡述，可以得出如下結(jié)論：第一，黨內(nèi)法規(guī)不是國(guó)家法律，但效力不遜色于國(guó)家法律，對(duì)國(guó)家法律具有溢出效應(yīng)；第二，黨內(nèi)法規(guī)是法，具有法的屬性，符合軟法的一些特性；第三，黨內(nèi)法規(guī)自成體系，應(yīng)以權(quán)力限制和權(quán)利保障原則加強(qiáng)制度建設(shè)，并銜接協(xié)調(diào)好國(guó)家法律，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。

（一）黨內(nèi)法規(guī)不是法律?？隙ㄕf(shuō)將黨內(nèi)法規(guī)直接等同于國(guó)家法律，以及否定說(shuō)拒絕黨內(nèi)法規(guī)法律性的理論論述都存在一定缺陷?！胺裾J(rèn)黨內(nèi)法規(guī)作為‘法的規(guī)范屬性，顯然是‘國(guó)家法中心主義的思維慣性使然，而將黨內(nèi)法規(guī)想當(dāng)然認(rèn)定為國(guó)家法律甚至超越國(guó)家法律，又忽視了不同規(guī)范間的性質(zhì)和效力差別。”[16]將黨內(nèi)法規(guī)納入國(guó)家法律提議，明顯忽略了二者的根本區(qū)別?！斑@實(shí)際上只看到了黨內(nèi)法規(guī)作為法的法律性，而混淆了黨內(nèi)法規(guī)作為一種軟法與國(guó)家法的不同?！盵17]折衷論強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的“雙重屬性”，這容易導(dǎo)致黨法不分，不利于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的構(gòu)建。

以“黨內(nèi)法規(guī)”來(lái)統(tǒng)稱(chēng)黨規(guī)并無(wú)不妥。一是認(rèn)為使用“法規(guī)”容易造成黨法不分現(xiàn)象，并不存在。從黨的文件中查看，黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的適用范圍和適用對(duì)象是非常清晰的。十八屆四中全會(huì)《決定》將黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律并列作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的組成部分，并專(zhuān)門(mén)論述黨內(nèi)法規(guī)的完善以及與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)。二是這一概念自毛澤東同志提出之后，一直沿用至今，雖然其中存在爭(zhēng)論，但它已經(jīng)成為黨的文件中約定俗成的概念，其所指代的對(duì)象是明確的。

黨內(nèi)法規(guī)不是國(guó)家法律。這一觀點(diǎn)在學(xué)界中已成為共識(shí)，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在調(diào)整對(duì)象、制定主體、適用對(duì)象和制定程序上存在根本區(qū)別。黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，國(guó)家法律調(diào)整的是人的行為和社會(huì)關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是黨的中央組織，如中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委。黨內(nèi)法規(guī)適用的范圍是黨組織和黨員，國(guó)家法律適用于我國(guó)境內(nèi)所有的組織和個(gè)人。黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性文件的決定》等黨內(nèi)法規(guī)，國(guó)家法律的立、改、廢要依據(jù)《立法法》。實(shí)踐中，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨也無(wú)意將黨內(nèi)法規(guī)等同于國(guó)家法律?！稕Q定》將黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律并列出來(lái)，作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的組成部分，并分章論述，著重強(qiáng)調(diào)“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”，這就足以表明中國(guó)共產(chǎn)黨無(wú)意將黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律進(jìn)行混同。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的效力不遜色于國(guó)家法律，對(duì)國(guó)家法律具有溢出效應(yīng)。黨內(nèi)法規(guī)的效力來(lái)源于黨員權(quán)利的讓渡——以入黨宣誓的方式明確讓渡，也來(lái)源于制定過(guò)程的民主參與——黨內(nèi)法規(guī)通過(guò)黨內(nèi)民主程序制定，對(duì)每個(gè)黨員具有拘束力。比如“八項(xiàng)規(guī)定”，雖不以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，但其效力和實(shí)效不亞于一般國(guó)家法律。

黨內(nèi)法規(guī)對(duì)國(guó)家法律具有溢出效應(yīng)。黨內(nèi)法規(guī)的適用對(duì)象包括黨組織和黨員，但黨內(nèi)法規(guī)時(shí)常對(duì)非黨組織和非黨員產(chǎn)生影響力甚至拘束力，這就是黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效應(yīng)”。黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，黨管干部，黨對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)重大事務(wù)的決策，等等，這是黨內(nèi)法規(guī)對(duì)國(guó)家法律具有溢出效應(yīng)的原因所在?，F(xiàn)行體制下，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)中的非黨干部也產(chǎn)生影響和約束——按國(guó)家法律來(lái)說(shuō)，這些非黨干部只受《公務(wù)員法》等國(guó)家法律約束。如《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》適用的領(lǐng)導(dǎo)干部不僅包括黨的領(lǐng)導(dǎo)干部還包括政府、人大、法院和檢察院等機(jī)關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)干部，甚至包括事業(yè)單位和國(guó)企中的領(lǐng)導(dǎo)干部。此外，黨的法規(guī)還對(duì)公民、法人和其他社會(huì)組織產(chǎn)生影響，如《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》直接影響依賴(lài)公款消費(fèi)的高檔餐飲。

（三）黨內(nèi)法規(guī)是法，符合軟法的一些特性。法是調(diào)整人們行為和社會(huì)關(guān)系的行為規(guī)則，而法的制定主體不限于國(guó)家，還包括社會(huì)和國(guó)際組織。黨內(nèi)法規(guī)是調(diào)整黨員和黨內(nèi)關(guān)系的行為規(guī)范，因而黨內(nèi)法規(guī)是法，具有法的屬性。法的屬性要求黨內(nèi)法規(guī)必須清晰、不矛盾、公開(kāi)和不溯及既往。黨內(nèi)法規(guī)是調(diào)整黨員和黨內(nèi)關(guān)系的行為規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)在制定主體和實(shí)施過(guò)程中缺乏國(guó)家法律的要素——黨內(nèi)法規(guī)的制定主體不是《立法法》規(guī)定的適格主體，且實(shí)施過(guò)程中缺乏國(guó)家強(qiáng)制力保證，黨內(nèi)法規(guī)適用的范圍是黨內(nèi)事務(wù)，這顯然與國(guó)家法律適用范圍不同。黨內(nèi)法規(guī)的這些特征符合了軟法的一些特性。

（四）黨內(nèi)法規(guī)不是軟法，自成體系。黨內(nèi)法規(guī)具有軟法的一些特性，但又區(qū)別于軟法。運(yùn)用軟法理論僅僅能說(shuō)明將黨內(nèi)法規(guī)納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中的合理性，而軟法理論對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的解釋力也僅限于此。軟法理論過(guò)于抽象，無(wú)法解釋黨內(nèi)法規(guī)的個(gè)性——黨內(nèi)法規(guī)制定主體的特殊性和部分黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施背后的暴力支持。“形成抽象概念，雖則可以幫助提綱挈領(lǐng)，然而這些概念抽象程度越高，內(nèi)容就越空洞?！盵18]同時(shí)，軟法理論與黨內(nèi)法規(guī)在價(jià)值理念上背離——軟法強(qiáng)調(diào)放松管制和增加自由度，黨內(nèi)法規(guī)增強(qiáng)管控和加強(qiáng)黨的組織性和紀(jì)律性。權(quán)力規(guī)限論對(duì)于彌補(bǔ)軟法理論解釋黨內(nèi)法規(guī)有重要意義，既回應(yīng)了全面從嚴(yán)治黨的時(shí)代要求，又解釋了黨內(nèi)法規(guī)的特殊性，更有力地彰顯了全面從嚴(yán)治黨將黨內(nèi)法規(guī)納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中的法治精神——權(quán)力規(guī)限。

黨內(nèi)法規(guī)是獨(dú)立于國(guó)家法律之外的獨(dú)立系統(tǒng)，應(yīng)以權(quán)力限制和權(quán)利保障原則加強(qiáng)制度建設(shè)，并銜接協(xié)調(diào)好國(guó)家法律，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。首先，以權(quán)力制約為主線(xiàn)，完善黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。在全面從嚴(yán)治黨和全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天，對(duì)公權(quán)力的規(guī)制已經(jīng)從國(guó)家權(quán)力為中心轉(zhuǎn)向黨的內(nèi)部管制。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)唯一長(zhǎng)期執(zhí)政的執(zhí)政黨，根據(jù)憲法和法律的規(guī)定而直接行使公共權(quán)力，必須對(duì)其權(quán)力進(jìn)行限制。其次，強(qiáng)調(diào)以權(quán)利保障為重點(diǎn)。黨內(nèi)法規(guī)同樣以權(quán)利和義務(wù)為主要組成部分，雖然相比于國(guó)家法律，其義務(wù)性規(guī)定比較多，但黨內(nèi)法規(guī)同樣應(yīng)強(qiáng)調(diào)權(quán)利保護(hù)。權(quán)利和義務(wù)是一體兩面，權(quán)利保護(hù)的目的同樣是為了義務(wù)的履行，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力的約束。以《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》為例，《黨章》第3條規(guī)定了黨員的八項(xiàng)義務(wù)，緊接著第4條規(guī)定了黨員享有的八項(xiàng)權(quán)利。權(quán)利保護(hù)仍然是黨內(nèi)法規(guī)的重點(diǎn)，同時(shí)權(quán)利保護(hù)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約，以權(quán)利制約權(quán)力，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理的法治化。再次，銜接協(xié)調(diào)好黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律存在不銜接、不協(xié)調(diào)、不一致問(wèn)題，努力實(shí)現(xiàn)國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨內(nèi)法規(guī)最直接、最準(zhǔn)確、最迅速反映黨的意志，這就意味著黨內(nèi)法規(guī)能夠引領(lǐng)國(guó)家法律的變革，而國(guó)家法律又內(nèi)含著黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值。最后，提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。制度的生命在于執(zhí)行，執(zhí)行力也是黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)鍵所在。筑牢《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨監(jiān)督條例》等黨內(nèi)法規(guī)形成的制度屏障，以責(zé)任為依歸，實(shí)現(xiàn)執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究。

四、結(jié)語(yǔ)

準(zhǔn)確定位黨內(nèi)法規(guī)的基本屬性，銜接協(xié)調(diào)好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律，不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，是全面推進(jìn)依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨的必然要求。通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)，加強(qiáng)黨的組織性和紀(jì)律性，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理的法治化。以黨內(nèi)治理的法治化推動(dòng)國(guó)家治理的法治化?！笆挂婪ㄖ吸h真正發(fā)揮作用，并以8000多萬(wàn)黨員的法治意識(shí)推動(dòng)社會(huì)的法治覺(jué)醒，以黨為核心，從依法治黨推動(dòng)依法治國(guó)的實(shí)施，探索一條中國(guó)特色的社會(huì)主義法治之路?！盵19]

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On the "Law" Attributes of the Party 's Laws and Regulations

Zheng Jitang

（Department of Law Teaching and Research，CPC Fujian Provincial Party School， Fuzhou， Fujian province， 350001）

Abstract： The attribute orientation of the inner-party laws and regulations is the prerequisite for the party's laws and regulations to play a role in the socialist law system with Chinese characteristics and the key to the coordination of the party's internal laws and national laws. Party law is not a national law， but the effectiveness is no less than the national one， which has a spillover effect. The law of the party is a law， which means it owns the attribute of “l(fā)aw” and it is in line with some of the characteristics of soft law， but it has self-contained system. We should strengthen the system construction on the base of power limit and rights protection principles， and coordinate with national laws to improve the implementation of party regulations force.

Key words： The inner-party laws and regulations；national law；soft law；power regulation

責(zé)任編輯：查徽絳2017年11月