姜承紅

一、我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展現(xiàn)狀

1.取得的成績。一是學(xué)有所教方面。國家相繼出臺(tái)了一系列政策，各地各級(jí)政府也在不斷增加對教育的投入，有效解決了農(nóng)村孩子上學(xué)難、上學(xué)貴的問題。中央財(cái)政投入專項(xiàng)資金，全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件。農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額提高40元，中西部地區(qū)小學(xué)達(dá)到600元、初中800元，東部地區(qū)小學(xué)650元、初中850元。6.4萬個(gè)教學(xué)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)了數(shù)字教育資源全覆蓋，偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的400多萬孩子由此享受到了優(yōu)質(zhì)教育資源。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)餐補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從3元提高至4元，進(jìn)一步提高了3000多萬農(nóng)村孩子的營養(yǎng)保障水平。進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在流入地參加高考的省份也大幅惠及5.6萬考生。

二是病有所醫(yī)方面。隨著城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)體系、公共衛(wèi)生服務(wù)體系和醫(yī)療保障體系的建立，以及免費(fèi)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的不斷增加，廣大農(nóng)民看病貴、看病難的問題基本得到了解決。棗莊市出臺(tái)了《居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》，將城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合整合，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，由市級(jí)居民醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一核算，統(tǒng)籌使用，實(shí)現(xiàn)管理體制、政策制度、信息系統(tǒng)相統(tǒng)一，標(biāo)志著城市居民和農(nóng)村居民參與醫(yī)療保險(xiǎn)將享受同樣的補(bǔ)助、同樣的報(bào)銷等參保待遇。

三是老有所養(yǎng)方面。近些年來，國家不斷出臺(tái)相關(guān)政策逐步解決我國農(nóng)村居民的基本養(yǎng)老問題，各級(jí)政府也在加快推進(jìn)農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)，使廣大農(nóng)村居民能夠老有所養(yǎng)、老有所依。2014年2月，國務(wù)院發(fā)布文件，決定將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并實(shí)施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

2.存在的差距。一是財(cái)政投入不均衡。雖然政府不斷加大對農(nóng)村基本公共服務(wù)的財(cái)政投入和支持，但目前我國城鄉(xiāng)之間的公共財(cái)政支出差距仍然過大，仍缺乏足夠的財(cái)力保證城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的大致均等化。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政短缺、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低等問題的存在，導(dǎo)致農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的增加只能是一種較低水平的改善，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)力供給與財(cái)力需求之間的缺口仍然很大。

二是資源配置不平衡。在義務(wù)教育方面：義務(wù)教育資源主要集中于城市以及城市中的重點(diǎn)學(xué)校，農(nóng)村普遍存在著上學(xué)難問題，農(nóng)村教育資源和師資相對匱乏。從區(qū)域看，中西部地區(qū)教育發(fā)展相對滯后。不同學(xué)校間的水平相差較大，學(xué)校之間在辦學(xué)條件、師資配備、教育質(zhì)量、管理水平等方面差距顯著，更為關(guān)鍵的是所享有的權(quán)利差距也較大。從群體看，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育還沒有全部納入輸入地的財(cái)政保障和教育發(fā)展規(guī)劃，隨遷子女平等接受義務(wù)教育還存在不少困難。在醫(yī)療衛(wèi)生方面：廣大農(nóng)村衛(wèi)生院、診所普遍存在資金匱乏、醫(yī)療設(shè)施差、醫(yī)護(hù)人員學(xué)歷低、職稱低、技術(shù)水平低、技術(shù)培訓(xùn)少等問題，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的硬軟件都不到位。這樣就迫使原本想在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院診療的村民不得不轉(zhuǎn)到更大的醫(yī)院。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院平時(shí)就很少有人看病，營業(yè)收入低就更沒辦法改善條件，這樣又會(huì)造成醫(yī)術(shù)較好的醫(yī)生紛紛跳槽的惡性循環(huán)，從而違背了基層衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)解決農(nóng)民看病難的初衷。在社會(huì)保障方面：雖然近年來農(nóng)村居民社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大，但與城市居民相比差距仍然較大，給農(nóng)村居民發(fā)放的養(yǎng)老金根本不能解決農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題。在基礎(chǔ)設(shè)施方面：長期以來，我國公共財(cái)政忽視對農(nóng)村的投入，以至于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施普遍比較落后、簡陋，農(nóng)村人居環(huán)境也比較差。近年來，對農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投入雖有所加大，但與城市相比，差距還是較大。

三是公共服務(wù)不均等。農(nóng)村教育資源的匱乏、農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)資源供給能力的不足、農(nóng)村社會(huì)保障體系的不健全等導(dǎo)致廣大農(nóng)民很難享受到與城市居民同等的生存發(fā)展權(quán)利。除此之外，進(jìn)城農(nóng)民工這一特殊群體在就業(yè)、住房、醫(yī)療以及子女受教育等基本公共服務(wù)方面，基本上被排除在城市基本公共服務(wù)和社會(huì)保障制度之外，享受的是與城市居民同工不同酬、高額的子女教育費(fèi)用和較低的醫(yī)療和社會(huì)保險(xiǎn)這樣的“待遇”，他們的父母也不能像城里的老人一樣安享晚年。這種城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)之間的差距和矛盾日益突出，已經(jīng)成為一個(gè)重大社會(huì)隱患。

二、我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等原因分析

1.制度體系不夠健全。目前，我國城鎮(zhèn)地區(qū)已經(jīng)基本形成相對完善的一整套社會(huì)保障體系，而農(nóng)村的社會(huì)保障制度體系還不健全，與城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系相比，兩者存在較大差距，由此也決定了當(dāng)前城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平的較大差異。

2.二元體制尚未打破。長期存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，形成了重城輕鄉(xiāng)的二元戶籍制度、勞動(dòng)就業(yè)、收入分配和社會(huì)保障制度，從而也導(dǎo)致了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的不協(xié)調(diào)發(fā)展。比如，作為社會(huì)保障體系重要基礎(chǔ)的社會(huì)保險(xiǎn)，要求參保人只有在繳足社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的基礎(chǔ)上，才能享受社會(huì)保險(xiǎn)制度提供的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。然而，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后、農(nóng)民人均收入低等原因，導(dǎo)致許多農(nóng)民不愿意或者無法繳納規(guī)定的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，由此也帶來了農(nóng)村社會(huì)保障水平低下的問題，在一定程度上延緩了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距縮小的進(jìn)程。

3.基層財(cái)力保障不足。相比于城市政府對于城市公共服務(wù)的主動(dòng)供給，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主動(dòng)性則明顯不足，有的雖能認(rèn)識(shí)到，但由于受考核指揮棒和政府財(cái)力的影響，往往“心”有余而“力”不足。因?yàn)樨?cái)政缺口比較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級(jí)都面臨著資金緊缺的問題，有時(shí)連及時(shí)發(fā)放人員工資都成問題，所以很難主動(dòng)、自覺、足額地給農(nóng)民提供有效的基本公共服務(wù)。

4.財(cái)政投入存在偏差。目前，我國城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施主要由政府提供，而農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施，則仍主要靠基層政府和農(nóng)民自行解決。在現(xiàn)行財(cái)政體制下，區(qū)、鄉(xiāng)財(cái)政支出壓力逐年加大，導(dǎo)致對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入非常有限，只能是一種較低水平的改善。另外，對經(jīng)濟(jì)較為落后的廣大農(nóng)村所投入的財(cái)政性資金，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保體系建設(shè)對資金的需要。

5.供給主體比較單一。長期以來，我國政府集公共服務(wù)的決策者、提供者和監(jiān)督者于一身，一些可以由市場或社會(huì)組織提供的公共服務(wù)也被政府包攬，不但降低了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，也壓制了市場活力和社會(huì)積極性。這種單一的供給渠道，也造成了農(nóng)村基本公共服務(wù)資金的短缺和基本公共服務(wù)水平的低下。

三、深入推進(jìn)我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化路徑思考

1.打破二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。只有打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間基本公共資源的均衡配置，保障城鄉(xiāng)居民享受同等基本公共服務(wù)的權(quán)利和機(jī)會(huì)，讓城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展成果，才能真正解決農(nóng)村公共服務(wù)水平低下問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

2.加大投入力度。一是加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入。加大對農(nóng)村公共服務(wù)政策方面的支持力度，增加對農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面的投入力度，提高農(nóng)村公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)比例和標(biāo)準(zhǔn)，大力推動(dòng)社會(huì)公眾資源向農(nóng)村傾斜、公共設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、城市文明向農(nóng)村輻射，不斷提高城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的共享度，讓基本公共服務(wù)更多深入農(nóng)村、惠及農(nóng)民。二是加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，增加對基層政府的轉(zhuǎn)移支付，把更多的財(cái)力轉(zhuǎn)向基層，用于農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給，保障城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)的均衡發(fā)展。當(dāng)前，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)重點(diǎn)向縣鄉(xiāng)級(jí)傾斜，進(jìn)一步提升基層政府提供基本公共服務(wù)、擴(kuò)大基本公共服務(wù)范圍的能力。

3.健全完善制度。在義務(wù)教育方面：一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育體制，完善農(nóng)村義務(wù)教育免費(fèi)政策和教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，使城鄉(xiāng)孩子享有均等的受教育機(jī)會(huì)；二是改善農(nóng)村教師工作條件，提高農(nóng)村教師工資待遇，加大對農(nóng)村教師的培訓(xùn)力度，不斷提高農(nóng)村教師綜合素質(zhì)；三是成立農(nóng)村留守兒童關(guān)愛中心，讓廣大留守兒童得到缺失父母教育、關(guān)愛和照顧的彌補(bǔ)，也為廣大農(nóng)村外出打工人員解除后顧之憂。在醫(yī)療衛(wèi)生方面：一是大幅提升農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生籌資標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政補(bǔ)助水平，不斷完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度；二是大幅提高農(nóng)村醫(yī)護(hù)人員工資待遇，妥善解決鄉(xiāng)村醫(yī)生補(bǔ)貼問題，并定期對農(nóng)村醫(yī)護(hù)人員進(jìn)行免費(fèi)培訓(xùn)，不斷提高廣大農(nóng)村醫(yī)護(hù)人員醫(yī)療技術(shù)和救治水平；三是擴(kuò)大農(nóng)村免費(fèi)公共衛(wèi)生服務(wù)和免費(fèi)免疫范圍，使廣大農(nóng)民能普遍享受公共服務(wù)帶來的益處。在社會(huì)保障方面：一是完善農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目，完善農(nóng)村最低生活保障制度和農(nóng)村受災(zāi)群眾救助制度；二是多渠道籌措農(nóng)村社會(huì)保障資金；三是整合城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理體制，尤其要完善農(nóng)村社會(huì)保障管理體制，吸納高素質(zhì)專業(yè)工作人員從事農(nóng)村社會(huì)保障管理工作，保證社會(huì)保障體系高效運(yùn)行。在戶籍制度方面：必須加快戶籍制度改革，破除城鄉(xiāng)二元戶籍制度，建立按居住地登記居民戶口的制度，使農(nóng)民與其他社會(huì)成員不存在身份和社會(huì)福利的差別。在農(nóng)民工市民化方面：必須為進(jìn)城農(nóng)民提供和本地居民同等的基本公共服務(wù)，在制度上實(shí)現(xiàn)城市各項(xiàng)公共服務(wù)對農(nóng)民工的全覆蓋，從制度上、身份上確保他們成為真正意義上的市民。這部分人群能否獲得公平的城市基本公共服務(wù)保障是解決城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的一個(gè)重要內(nèi)容。

4.實(shí)現(xiàn)多元治理。一是加大政府財(cái)政對農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入力度，建立農(nóng)村基本公共服務(wù)投入的穩(wěn)定增長機(jī)制；二是積極鼓勵(lì)各種社會(huì)組織、市場主體以及社會(huì)公眾參與提供農(nóng)村基本公共服務(wù)；三是充分發(fā)揮社區(qū)在基本公共服務(wù)供給中的作用，積極建設(shè)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心，提高農(nóng)民對基本公共服務(wù)的可及性，改變長期以來政府公共服務(wù)在農(nóng)村“邊緣化”的問題；四是完善欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村基本公共服務(wù)供給方式，引導(dǎo)人才、資本、技術(shù)等要素向欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村轉(zhuǎn)移。

作者系中共棗莊市委黨校行政管理教研室主任、教授

責(zé)任編輯：雙艷珍