馮元

2010年至今中國開始迎來人口比重城市超越農(nóng)村，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，國家實力步入中等收入國家行列等經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)深刻變遷的新階段，相伴而來的發(fā)展機遇和社會風(fēng)險則不斷增加。為積極應(yīng)對復(fù)雜國際形勢和國內(nèi)情況，國家全力推進社會治理和民生建設(shè)，以激活社會活力，營造健康社會秩序。國家于2012年和2015年分別提出“社會治理創(chuàng)新”和2015年“推進社會治理精細化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”戰(zhàn)略，并在“小政府、大社會”構(gòu)建目標(biāo)下空前地強化社會組織培育與發(fā)展力度。社區(qū)作為社會治理最基層單位。具有“上接政府，下聯(lián)百姓”及政策與服務(wù)傳遞功能。因而近年來國家以“三社聯(lián)動”作為推進基層社區(qū)治理與民生發(fā)展的典型模式在全國全面推開。據(jù)民政部數(shù)據(jù)，2010-2015年全國各類社區(qū)服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施數(shù)量由15.3萬個增至36.1萬個，年均增幅為27.19%。足見中國基層社區(qū)組織在國家大力培育下呈快速增長態(tài)勢。在欣喜之余，當(dāng)前基層社區(qū)組織三種基本培育路徑：

一種是自由生長。中國依然是一個鄉(xiāng)土社會，因而“差序格局”關(guān)系網(wǎng)絡(luò)依然廣泛存在和有效運行。也就是說無論在農(nóng)村社區(qū)還是城市社區(qū)，他們所承載的自助、互助與志愿精神及非正式自組織是長期存在的。比如，近年來火爆的廣場舞，其實質(zhì)是社區(qū)居民基于共同心理與興趣、共同需要與文化所形成的不同形態(tài)的自助或互助組織形態(tài)。常見社區(qū)中一些人們相聚在一起開展起舞弄劍、下棋品茶、吹拉彈唱、登山郊游等各種活動，其實質(zhì)也是一種非正式社區(qū)組織。這樣的非正式組織沒有既定和明確的組織章程、活動形式、組織目標(biāo)、人員構(gòu)成，但極具活力和生命力。近年來國家加強社區(qū)活動中心等社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和投入后，大大激活了社區(qū)自組織的發(fā)展活力。如湖南省瀏陽市鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)在其金牌村和車田村等鄉(xiāng)村社區(qū)于201 6年發(fā)起主題為“共建共享，打造我們的幸福家園”的“屋場”建設(shè)運動，由鎮(zhèn)政府投資保護古樹、古井、古屋等，對社區(qū)中的樓、牌、屋、亭、橋進行美化，刷印和張貼與傳統(tǒng)文化、村莊歷史、社會主義核心價值等有關(guān)的名人名句名畫等，引導(dǎo)村民形成“鄰里相助、幸福一家”的社區(qū)互助和志愿精神。同時因地制宜傾力打造綜合社區(qū)活動中心和社區(qū)服務(wù)中心，面向老年人、兒童、婦女、青少年和普通村民等組織各種群體性文體活動，針對單親家庭、困難家庭、流動人口家庭等發(fā)起多種形式的志愿服務(wù)。經(jīng)過一年多努力，這兩個村形成了數(shù)量可觀的不同類型的群體性、志愿性組織，大大提升了社區(qū)活力和幸福感。

一種是進籠規(guī)養(yǎng)。近年來，全國各地在培育社區(qū)社會組織和公益慈善組織培育中引入“公益創(chuàng)投”機制，由政府、企業(yè)、基金會等為主體參與提供資金，培育和支持初創(chuàng)期和中小型社會組織發(fā)展，以提升其社會服務(wù)能力和社會影響力。在國家逐步強化社區(qū)社會組織參與社會治理于社會服務(wù)過程的主體性和規(guī)范性，因而在公益創(chuàng)投項目申請和政府服務(wù)購買項目申請的資格準入機制上逐步由非正式組織“范進”向正式組織“嚴控”轉(zhuǎn)變。在具體實踐中，可以看到各地在初期啟動公益創(chuàng)投和政府服務(wù)購買項目活動時，對于申報組織的資質(zhì)要求相對比較寬泛，資助對象可以是項目團隊，也可以是服務(wù)機構(gòu)。也就是說對于申報者是否具有正式組織身份和資質(zhì)并不受到嚴格限制。這樣激活了社區(qū)服務(wù)項目創(chuàng)意和參與意識，促使一些自助性、互助性、志愿性非正式組織通過參與公益項目申報與運作來提升其服務(wù)能力和發(fā)展能力。當(dāng)社會組織培育達到一定規(guī)模和數(shù)量后，培育目標(biāo)則轉(zhuǎn)向以培育正式組織為主導(dǎo)目標(biāo)。因而，在公益創(chuàng)投項目與政府服務(wù)購買項目申請資格上基本規(guī)范為正式登記注冊的組織。由此一來，社區(qū)社會組織培育走向“進規(guī)規(guī)養(yǎng)”方式。為何如此呢？其根源在于資源主要由國家控制，社會組織又囿于其公益性屬性而不能采取商業(yè)利潤運營模式，社會捐贈意識薄弱，社會組織籌資能力偏弱。因而社區(qū)社會組織當(dāng)前只能主要依靠政府資金支持來發(fā)展和開展服務(wù)。比如民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)，在2012年底僅有1000家，到2016年底已發(fā)展到5880家，雖然數(shù)量增長迅猛，然而因為資金來源不穩(wěn)定等因素影響，出現(xiàn)不少“空殼機構(gòu)”和“僵尸機構(gòu)”。如何打破這種發(fā)展瓶頸，是值得從制度設(shè)計和組織治理角度更深入的探索和創(chuàng)新。

一種是強弱相爭。社會組織培育必然要經(jīng)歷一個由“數(shù)量增長”到“質(zhì)量提升”，由“魚龍混雜”到。專業(yè)培植”的轉(zhuǎn)型期。社區(qū)社會組織數(shù)量發(fā)展到一定階段之后，所面臨的便是“生存競爭”和“優(yōu)勢發(fā)展”課題。因而，國家在推進社會組織培育過程中，其策略也是一個由“粗放型”準入到“規(guī)范化”培養(yǎng)的過程。在努力培育到一定數(shù)量和規(guī)模時，政府再通過政策規(guī)范、資金配置、競爭引入等方式讓社會組織進入一種競爭發(fā)展、規(guī)范發(fā)展和持續(xù)發(fā)展的生態(tài)中。當(dāng)前社會組織申請分為區(qū)（縣）、市、省和民政部四級平臺，依據(jù)國家政策引導(dǎo)，主要通過引導(dǎo)社會組織在區(qū)（縣）注冊登記來推動社區(qū)社會組織的蓬勃發(fā)展。但社會組織無論在哪里登記注冊，它都如企業(yè)一樣具有在全國活動的合法性和主體身份。因而當(dāng)前各級政府、各系統(tǒng)在公益創(chuàng)投項目、政府購買服務(wù)項目等委托、購買和申請過程中并未或并不能對社會組織登記屬地有明確限定。同時政府作為委托方，基于理性和效益考量，越來越注重受委托方社會組織的綜合實力和服務(wù)能力。因而，在一些地方的項目申請和購買過程中開始出現(xiàn)不同規(guī)模和不同層級的社會組織與社區(qū)社會組織進行嚴酷的“強弱相爭”局面。比如一些城市出現(xiàn)在崗社工人員超干人，超數(shù)百人的“大型”社會工作服務(wù)機構(gòu)與在崗人員不足十人的社會工作服務(wù)機構(gòu)同時競爭項目和其他資源，因而強勢機構(gòu)自然能在項目申請和政府合作過程中彰顯出強勁的規(guī)模優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，并可能“雄霸天下”和“獨領(lǐng)風(fēng)騷”。由此強者越強，弱者越弱的“馬太效應(yīng)”就開始凸顯，一些弱勢社會組織和初創(chuàng)期社會組織的生存空間和資源空間也由此受到強勢社會組織的嚴重擠壓。如何構(gòu)建一個健康、有序、可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)社會組織“培育發(fā)展”和“競爭發(fā)展”環(huán)境，已然是一個不容忽視的現(xiàn)實課題。