陳國強(qiáng)

十八大以后，尤其是在習(xí)近平總書記關(guān)于“四個(gè)全面”和“五位一體”治國理政思想逐步明確和深化的過程中，社會治理呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)。由此，需要重新審視當(dāng)前社會治理的重點(diǎn)、面臨的挑戰(zhàn)與任務(wù)。

一、當(dāng)前社會治理的轉(zhuǎn)向

當(dāng)前，隨著全面深化改革、全面依法治國、全面建成小康社會以及全面從嚴(yán)治黨的深入，社會治理的宏觀環(huán)境已發(fā)生了較大變化。與此同時(shí)，各地、各領(lǐng)域在社會治理的探索和實(shí)踐中，也取得了一些突破和成效，較好地促進(jìn)了社會和諧發(fā)展。這共同促使當(dāng)前社會治理的重點(diǎn)出現(xiàn)了一些變化。

第一，社會治理的熱度有所下降。主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，社會矛盾、社會問題所引發(fā)沖突的數(shù)量和烈度都有所下降，這使原來由社會沖突倒逼而獲得重視的社會治理壓力得到緩和?！吨袊ㄖ伟l(fā)展報(bào)告（2014）》指出，中國百人以上群體性事件從2000年的2起，逐年上升到2012年的209起，隨后在2013年出現(xiàn)下降（86起）。此外，近幾年大規(guī)模的惡性群體性事件也較少發(fā)生。

另一方面，中央對社會治理的關(guān)注度有所下降。十八大之前，中央對社會管理和社會建設(shè)進(jìn)行過多次專題研究（比如2011年，省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班的主題為“社會管理及其創(chuàng)新”），并出臺了多項(xiàng)文件（比如2006年的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》、2011年的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)社會創(chuàng)新管理的意見》）。但十八以后，中央幾乎未對社會治理做過專題研究。在中央政治局已召開的38次集體學(xué)習(xí)中，沒有出現(xiàn)過“社

會治理”這一專題。此外，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，在已召開的32次會議中共通過了218項(xiàng)文件，其中與社會治理直接相關(guān)的約9項(xiàng)，占比也較低。

第二，社會治理的重心出現(xiàn)轉(zhuǎn)向。盡管社會治理的熱度有所下降，但這并不意味著社會治理的重要性下降了。分析十八大以后中央對社會治理的要求可以發(fā)現(xiàn)，中央越來越強(qiáng)調(diào)社會治理中的規(guī)范化，也即社會治理中對規(guī)則和規(guī)范的建立與運(yùn)用。從十八大后歷次中央全會看，較多強(qiáng)調(diào)了法律、道德、社會規(guī)范、制度等在社會治理中的作用。三中全會提出“堅(jiān)持系統(tǒng)治理……要將法治和德治相結(jié)合，堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會矛盾?！薄皥?jiān)持綜合治理，強(qiáng)化道德約束，規(guī)范社會行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，解決社會問題。”三中全會提出“深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用?！蔽逯腥珪岢觥凹訌?qiáng)社會治理基礎(chǔ)制度建設(shè)，建立國家人口基礎(chǔ)信息庫、統(tǒng)一社會信用代碼制度和相關(guān)實(shí)名登記制度，完善社會信用體系，健全社會心理服務(wù)體系和疏導(dǎo)機(jī)制、危機(jī)干預(yù)機(jī)制?！贝送?，從中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組歷次會議通過的社會治理文件看，改革也突出強(qiáng)調(diào)了社會治理中的法治建設(shè)和制度建設(shè)。結(jié)合社會矛盾和沖突的下降，這種規(guī)范化也預(yù)示著社會治理從治標(biāo)向治本轉(zhuǎn)變。而其要義包括治理者對規(guī)矩的運(yùn)用和在治理中對規(guī)矩的樹立兩方面。

二、社會治理規(guī)范化面臨的挑戰(zhàn)

第一，社會治理中由多種社會規(guī)范共同調(diào)節(jié)的局面有所改變。當(dāng)前，社會治理中利益（主要是經(jīng)濟(jì)利益）成為社會成員處理各類事務(wù)的首要標(biāo)準(zhǔn)。市場化改革最大程度上釋放出了社會成員對利益的追逐，其一方面催生出經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，另一方面也重塑了社會成員的價(jià)值判斷。政府以發(fā)展GDP為首要任務(wù)，老百姓以物質(zhì)財(cái)富的積累作為衡量成功的首要標(biāo)準(zhǔn)。因此，經(jīng)濟(jì)利益脫離了法律、道德、文化、社會規(guī)范等的約束，影響和決定著社會成員的交往行為。然而，相較于其他一些規(guī)范，經(jīng)濟(jì)利益是唯一強(qiáng)調(diào)自我擴(kuò)張的規(guī)則，這無形中加大了社會成員之間的沖突。尤其是，中國社會具有與西方發(fā)達(dá)國家

“團(tuán)體格局”相區(qū)別的“差序格局”特點(diǎn)，并隨著計(jì)劃生育等因素共同造成處于核心地位的家庭結(jié)構(gòu)變化，對個(gè)體的約束減弱，自我主義的傾向進(jìn)一步突出。這又與對經(jīng)濟(jì)利益的追求相互促進(jìn)，形成了社會治理中規(guī)范化建設(shè)的一大難題。

第二，社會治理中原有社會規(guī)范的運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)喪失。中國傳統(tǒng)社會的大部分規(guī)范（尤其是道德和社會規(guī)范）是在一個(gè)熟人環(huán)境中形成的。而熟人環(huán)境的建立，得益于社會成員在空間范圍內(nèi)的較少流動。正是在這樣一個(gè)靜止的熟人環(huán)境中，形成了調(diào)節(jié)各類社會關(guān)系、治理社會的各類規(guī)范。然而，改革開放后，隨著市場化改革的進(jìn)行，中國社會的流動加速，不僅在城鄉(xiāng)之間形成了一支龐大的流動人口隊(duì)伍，而且加快了城市居民在社區(qū)間的遷移。由此，社會的陌生化程度日益提高。以往建立在熟人社會基礎(chǔ)上的社會調(diào)節(jié)規(guī)范逐漸失靈，而新的規(guī)范卻遲遲未能形成。

第三，社會治理中社會成員對社會規(guī)范認(rèn)可度降低。改革開放后，社會成員間的差異日益增大。大家都努力在這種差異中尋求更好的發(fā)展。因此，社會的均等化程度深刻影響著個(gè)體對現(xiàn)有規(guī)范的認(rèn)可程度。然而，一方面社會成員對當(dāng)前社會流動機(jī)會的評價(jià)總體不高。以浙江省為例，浙江省社科院對浙江改革開放30年來社會成員流動情況研究顯示，社會總流動率為65%，達(dá)到較高程度。但對于今后提升階層地位的評價(jià)，只有約20%的人持積極態(tài)度。另一方面，社會財(cái)富分配不公的問題依然較為突出。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，我國勞動在國民收入初次分配中的占比從2002年的50.92%下降到2007年的39.74%。盡管2013年國務(wù)院批轉(zhuǎn)了由發(fā)改委、財(cái)政部、人社部制定的《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》，但短時(shí)內(nèi)要扭轉(zhuǎn)這種局面較為困難。這些變化共同制約著社會成員對現(xiàn)有規(guī)范的認(rèn)可程度。2013年，人民網(wǎng)強(qiáng)國論壇開展的“中國公民道德調(diào)查”顯示，有73.8%的受訪者認(rèn)為社會不公會影響社會整體道德水平。

三、推進(jìn)社會治理規(guī)范化建設(shè)的一些要點(diǎn)

根據(jù)中央關(guān)于社會治理的精神和要求，需要同時(shí)加強(qiáng)包括正式規(guī)范和非正式規(guī)范在內(nèi)一切社會規(guī)范在社會治理中的作用。國家首先從正式規(guī)范上大力推進(jìn)社會治理中的法治建設(shè)。但如何推進(jìn)社會治理中的非正式規(guī)范建設(shè)，以及如何保障正式規(guī)范在社會成員中的內(nèi)化，成為另一個(gè)突出的問題。從已有的一些研究看，以下三方面的問題值得關(guān)注：

第一，規(guī)范化建設(shè)中的范圍問題。社會規(guī)范的形成和運(yùn)用是否具有空間范圍或群體范圍？這一問題較少引起重視。事實(shí)上，從傳統(tǒng)社會規(guī)范建立在熟人社會（一般都在縣以下）這一特點(diǎn)，推進(jìn)社會治理規(guī)范化需要在一定的較小范圍內(nèi)進(jìn)行。這個(gè)范圍有利于構(gòu)筑社會規(guī)范運(yùn)行的基礎(chǔ)，也符合奧爾森對解決集體行動困境所開出的“小團(tuán)體治理”藥方。但是，這個(gè)范圍多大比較合適？2016年，習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)”。城鄉(xiāng)社區(qū)正是社會規(guī)范形成、社會治理有效開展的平臺和范圍。

第二，規(guī)范化建設(shè)中的約束性問題。社會治理在城鄉(xiāng)社區(qū)開展，是否就意味著各類社會規(guī)范就能有效運(yùn)轉(zhuǎn)？從當(dāng)前社區(qū)中的市民公約、鄉(xiāng)村中的村規(guī)民約等的實(shí)施來看，大部分并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。對比傳統(tǒng)社區(qū)中的類似規(guī)范，其中最大的差異在于社會規(guī)范所具有的約束性不同。比如，2008年在河南洛陽出土的一塊清道光年間的“村規(guī)民約”石碑中記載著“凡不孝不悌者村眾公處；凡酗酒肆橫者村眾公處；凡恃強(qiáng)凌弱無端興訟者村眾公處；凡窩賭引誘子弟者罰錢兩千入公；凡竊取竹木五谷菜果者不論長幼盡罰錢五百，夜加倍，半給拿獲之人，半入公，私縱隱匿者加倍罰之……”等內(nèi)容，不僅具體，且具有很強(qiáng)的約束性。而這種邏輯也與社會治理中首先加強(qiáng)法治建設(shè)相一致。但是，法律具有普適性，因此不可能將所有行為規(guī)范都上升到這一層面。這就進(jìn)一步有賴于城鄉(xiāng)社區(qū)所具有的自治作用。

第三，規(guī)范化建設(shè)中的自主性與自發(fā)性問題。在城鄉(xiāng)社區(qū)內(nèi)推進(jìn)社會治理的規(guī)范化建設(shè)，并非具有自然生長性。因?yàn)檫@些具有約束力的規(guī)范如果未獲得居民（村民）的接受，就很難獲得遵守和執(zhí)行，也自然難以在社會治理中發(fā)揮作用。因此，要提高居民（村民）對社會規(guī)范的認(rèn)可，需要引導(dǎo)居民（村民）自主、自發(fā)共同制定這些規(guī)范，成為規(guī)則的

“主人”。但這一思路還必須面對當(dāng)前居民（村民）參與不足的問題。學(xué)界對這一問題的普遍看法是，社區(qū)之于居民（村民）的利益聯(lián)系弱化所造成。這促使我們在社會治理的規(guī)范化建設(shè)中，需要對社區(qū)施予一些需要社區(qū)成員自決的公共利益（或公共項(xiàng)目），以此塑造他們的自發(fā)參與。當(dāng)前，逐漸興起的“社區(qū)基金”就具有這種價(jià)值。

（作者單位：中共浙江省嘉興市委黨校）

（責(zé)任編輯 矯海霞）