摘 要：挖掘脫貧致富的潛力，推動(dòng)江蘇省精準(zhǔn)扶貧工作從“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變，金融支持是關(guān)鍵。扶貧小額貸款作為江蘇省金融扶貧的主要方式，目前還存在著精準(zhǔn)度不高、覆蓋面較窄、發(fā)放程序繁瑣、扶貧方式單一等問(wèn)題。本文在透徹分析現(xiàn)有問(wèn)題的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，以充分發(fā)揮金融產(chǎn)品在扶貧攻堅(jiān)工作中的效應(yīng)，推動(dòng)江蘇省經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧 金融扶貧

中圖分類號(hào)：F832.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2017）11（b）-152-03

1 江蘇省扶貧開(kāi)發(fā)工作的基本情況

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)和國(guó)家關(guān)于扶貧工作的積極推進(jìn)，江蘇省已經(jīng)基本消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象。尤其是2008年到2011年底開(kāi)展的脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目，使全省農(nóng)村468.2萬(wàn)貧困居民整體實(shí)現(xiàn)脫貧，1011個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村均完成有雙強(qiáng)班子、有科學(xué)規(guī)劃、有高效農(nóng)田、有特色專業(yè)、有配套設(shè)施、有保障機(jī)制、有整潔村容和有文明村風(fēng)的“八有”目標(biāo)，地區(qū)面貌發(fā)生巨大改變。2012年江蘇省全面開(kāi)啟新一輪的扶貧工作，率先嘗試建立“精準(zhǔn)扶貧”機(jī)制，開(kāi)啟扶貧開(kāi)發(fā)方式的重大創(chuàng)新。相對(duì)于粗放型扶貧，精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)因地制宜實(shí)行差異化的扶貧政策和措施。江蘇省采取對(duì)低收入人群精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理的機(jī)制，實(shí)施“一戶一策”、分類幫扶的方式，做到幫扶對(duì)象直接受益，提高扶貧的實(shí)效性。截至2015年末，江蘇省“十二五”期間扶貧建檔立卡的411萬(wàn)低收入居民全部實(shí)現(xiàn)人均全年可支配純收入4000元的既定目標(biāo)，扶貧攻堅(jiān)工作進(jìn)入到緩解相對(duì)貧困、全面推進(jìn)小康的新階段。

江蘇省新一輪的精準(zhǔn)扶貧，目標(biāo)是縮小收入差距、實(shí)現(xiàn)共同富裕，因而挖掘脫貧致富的潛力將是下一階段扶貧工作的重點(diǎn)。國(guó)內(nèi)外的理論研究和以往的扶貧經(jīng)驗(yàn)都指出，要徹底解決貧困問(wèn)題，轉(zhuǎn)變扶貧的思路和方法是關(guān)鍵。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家納爾遜（R.R.Nelson）提出的“低水平均衡陷阱”理論指出，人均收入較低，儲(chǔ)蓄實(shí)力和投資水平不足致使資本匱乏，進(jìn)而引起收入無(wú)法長(zhǎng)期增長(zhǎng)，增加資本來(lái)源是打破這種穩(wěn)定性的關(guān)鍵。Bruhn & Love（2014）研究發(fā)現(xiàn)，提高低收入人群的金融可得性能夠減緩貧困。江春和趙秋蓉（2015）在整理了國(guó)內(nèi)外關(guān)于緩解貧困的理論文獻(xiàn)后，提出應(yīng)加大農(nóng)村金融的開(kāi)放力度，使資本準(zhǔn)入門(mén)檻降低，讓更多的民間資本流入農(nóng)村金融市場(chǎng)，從而實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，從真正意義上緩解貧富差距。扶貧小額貸款是具有江蘇特色的金融扶貧措施，政府提供一定擔(dān)保資金作為保證并進(jìn)行適當(dāng)?shù)馁N息獎(jiǎng)勵(lì)，經(jīng)由金融機(jī)構(gòu)對(duì)建檔立卡貧困戶發(fā)放小額貸款，幫助貧困農(nóng)戶擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)以達(dá)到增收脫貧的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)扶貧工作從“輸血”到“造血”的本質(zhì)轉(zhuǎn)變。2011年前岸村是江蘇省重點(diǎn)幫扶的經(jīng)濟(jì)薄弱村，負(fù)債將近90萬(wàn)，自從濱海轉(zhuǎn)變了幫扶思路，將重點(diǎn)放在 “項(xiàng)目帶動(dòng)富民，資源配置強(qiáng)村，民生建設(shè)促八有”之后，農(nóng)戶們積極主動(dòng)追求富裕的呼聲空前強(qiáng)烈。2015年前岸村全村積累達(dá)到80多萬(wàn)，農(nóng)民人均純收入達(dá)到12000元。

金融支持是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧工作向“造血”轉(zhuǎn)變的核心，因此，在江蘇省新一輪的扶貧開(kāi)發(fā)工作中，要將財(cái)政資金和金融資金有機(jī)結(jié)合起來(lái)，充分利用金融產(chǎn)品在扶貧攻堅(jiān)工作中的效用，這樣才能順利完成“十三五”期間精準(zhǔn)扶貧的攻堅(jiān)任務(wù)。

2 江蘇省金融精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀及問(wèn)題

2001年啟動(dòng)的扶貧小額貸款是江蘇省金融扶貧的重要?jiǎng)?chuàng)新，發(fā)放的小額貸款目前已經(jīng)累計(jì)達(dá)到259.79億元，惠及286.8萬(wàn)戶貧困居民，共節(jié)省了8億元利息支出。在江蘇省之前的“十二五”的扶貧開(kāi)發(fā)工作中，扶貧小額貸款發(fā)揮了重要作用，累計(jì)為1533個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村和近400萬(wàn)貧困人群提供了金融貸款，基本滿足了貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)啟動(dòng)資金的需求，為農(nóng)戶脫貧致富提供了更為廣闊的路徑。然而，扶貧小額貸款實(shí)施的關(guān)鍵在于政府貼息用以彌補(bǔ)小額信貸利率與市場(chǎng)利率之間的利差，金融機(jī)構(gòu)作為利益導(dǎo)向的市場(chǎng)個(gè)體，缺乏發(fā)放和管理貸款的積極性，容易受利潤(rùn)最大化的驅(qū)使將貸款額度較多的分配給風(fēng)險(xiǎn)較低、收入相對(duì)穩(wěn)定的人群，對(duì)真正需要貸款的貧困人群實(shí)施配額供給，導(dǎo)致扶貧貸款的精準(zhǔn)度降低。唐文浩、何軍（2016）通過(guò)向江蘇北部五市發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，發(fā)現(xiàn)樣本農(nóng)戶普遍認(rèn)為扶貧小額貸款存在發(fā)放效率偏低、內(nèi)在需求不足等問(wèn)題。本文將扶貧小額貸款作為代表，分析江蘇省金融精準(zhǔn)扶貧主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

2.1 金融扶貧的精準(zhǔn)度不高，覆蓋面較窄

首先，江蘇省扶貧小額貸款的對(duì)象要求是建檔立卡的貧困人群，但是受制于各種因素，很多貧困農(nóng)戶并沒(méi)有被歸為建檔立卡的人群中。例如，由于檔案名冊(cè)的更新速度較慢，一些已經(jīng)脫貧的農(nóng)戶沒(méi)有被及時(shí)移出名冊(cè)，仍然有機(jī)會(huì)繼續(xù)申請(qǐng)扶貧貸款，使其他更需要資金扶持的貧困戶無(wú)法得到相應(yīng)的資金配額，導(dǎo)致金融精準(zhǔn)扶貧的瞄準(zhǔn)度產(chǎn)生偏差。另外，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供的扶貧名單只是本地的低保人群或是逐年翻版的貧困人群，存在農(nóng)戶建檔資料不全、年齡過(guò)大等問(wèn)題，很難從備選名冊(cè)中選取符合發(fā)放貸款要求的扶貧對(duì)象，無(wú)法達(dá)到金融扶貧的目標(biāo)和效果。同時(shí)，存在部分農(nóng)戶為了降低融資成本，通過(guò)尋租的途徑獲取扶貧小額貸款的實(shí)際使用權(quán)。

其次，種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)是扶貧小額貸款的主要投放產(chǎn)業(yè)，但對(duì)農(nóng)村的個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶和對(duì)農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)起到帶動(dòng)作用的運(yùn)輸業(yè)、服務(wù)業(yè)卻缺乏足夠的重視。并且，扶貧小額貸款的最高額度只有1萬(wàn)元，無(wú)法滿足貧困農(nóng)戶技術(shù)性投資和擴(kuò)大生產(chǎn)的要求；同時(shí)，對(duì)大戶的貸款投放額度也要求單戶不得超過(guò)5萬(wàn)，無(wú)法滿足有潛力的大戶大規(guī)模生產(chǎn)建設(shè)的要求，大戶不能承擔(dān)起帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶頭作用，地區(qū)成片脫貧效果不顯著。

2.2 貸款發(fā)放流程繁瑣，缺乏完善的貸后管理

筆者通過(guò)走訪地區(qū)金融機(jī)構(gòu)投放扶貧小額貸款的情況了解到，由于大部分農(nóng)戶沒(méi)有資信記錄，無(wú)法提供相應(yīng)的抵質(zhì)押物，還款能力也無(wú)法保證，商業(yè)銀行手續(xù)資料缺失使得貸前調(diào)查到發(fā)放貸款的周期較長(zhǎng)，一般歷時(shí)兩個(gè)多月的時(shí)間，這大大超過(guò)了普通農(nóng)戶申請(qǐng)商業(yè)小額信貸的周期，同時(shí)農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的時(shí)間也就是幾個(gè)月的時(shí)間，資金與生產(chǎn)的錯(cuò)配讓農(nóng)民缺失了申請(qǐng)扶貧小額貸款的積極性。另外，金融機(jī)構(gòu)無(wú)法有效地對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行貸后監(jiān)測(cè)和管理，也沒(méi)有較好的約束和制裁方法，使得金融機(jī)構(gòu)仍然偏向于向收入相對(duì)較高或較穩(wěn)定的農(nóng)戶發(fā)放貸款，這也無(wú)形中偏離了金融精準(zhǔn)扶貧的初衷。雖然政府提供了擔(dān)?；鹩脕?lái)防范可能產(chǎn)生的資金風(fēng)險(xiǎn)，但由于資金規(guī)模有限以及農(nóng)戶集中逾期等情況的出現(xiàn)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)于扶貧工作的積極性并不高。

2.3 扶貧方式較為單一，金融服務(wù)有待創(chuàng)新

很多貧困農(nóng)戶都無(wú)法正確區(qū)分扶貧小額貸款和農(nóng)戶小額信用貸款，認(rèn)為扶貧小額貸款是利息低額度小的信用貸款新形式，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到政府“造血”式的扶貧導(dǎo)向。還有一部分貧困農(nóng)戶則是存在內(nèi)在需求不足的問(wèn)題，沒(méi)有較好的增收途徑，對(duì)于貸款的使用效果也不顯著。這些都從側(cè)面反映出，僅靠扶貧小額貸款無(wú)法有效的促進(jìn)貧困農(nóng)戶脫貧，金融產(chǎn)品有待進(jìn)一步創(chuàng)新以滿足不同貧苦農(nóng)戶脫貧的需求。政府和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)合作建立多種金融扶貧路徑，充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)扶貧的“造血”作用，深入解決江蘇省貧困問(wèn)題。

3 對(duì)江蘇省金融精準(zhǔn)扶貧的對(duì)策建議

3.1 提升金融扶貧的精準(zhǔn)度

（1）金融扶貧的對(duì)象要精確。金融精準(zhǔn)扶貧的要求就是要把有限的扶貧資金用在真正有需要的貧困地區(qū)和人群上，并盡可能的帶動(dòng)整個(gè)地區(qū)和產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)脫貧致富的目標(biāo)。金融機(jī)構(gòu)可以將扶貧建檔立卡的農(nóng)戶都作為潛在的扶貧對(duì)象，年齡超限、喪失勞動(dòng)能力或者其他特殊情況的，可將其具備貸款條件的直系親屬也作為備選對(duì)象；成立專門(mén)的扶貧工作小組，調(diào)查備選農(nóng)戶的收入、支出等情況，建立農(nóng)村信用體系，健全農(nóng)戶電子檔案數(shù)據(jù)庫(kù)并及時(shí)更新，運(yùn)用大數(shù)據(jù)調(diào)高貸前調(diào)查的效率和貸款投放的精準(zhǔn)度。同時(shí)，還可以利用電子數(shù)據(jù)分析生產(chǎn)項(xiàng)目的資金需求和運(yùn)作周期，對(duì)發(fā)放給農(nóng)戶的扶貧貸款實(shí)施彈性管理，根據(jù)農(nóng)戶生產(chǎn)需求靈活發(fā)放而非集中發(fā)放貸款，這樣不僅能夠解決額度期限錯(cuò)配導(dǎo)致的“扶不到位”問(wèn)題，而且能夠扶持有潛力的大戶將項(xiàng)目做大，在地區(qū)起到模范帶頭作用，調(diào)動(dòng)整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。

（2）金融扶貧的主體要精確。目前，江蘇省扶貧小額貸款主要由農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)發(fā)放，政府提供了相應(yīng)的優(yōu)惠政策。但由于扶貧貸款具有高風(fēng)險(xiǎn)性，金融機(jī)構(gòu)為了確保自身利益，會(huì)選擇相對(duì)適合發(fā)放貸款而非真正需求貸款的對(duì)象，這無(wú)形中降低了金融扶貧的精準(zhǔn)度。政府可以增加對(duì)扶貧貸款投放的獎(jiǎng)勵(lì)措施，加大扶貧擔(dān)保基金，將財(cái)政性存款與扶貧貸款的發(fā)放等指標(biāo)掛鉤，提高經(jīng)辦銀行開(kāi)展扶貧貸款的經(jīng)營(yíng)收益。同時(shí)提供一系列優(yōu)惠政策將各類金融機(jī)構(gòu)引入?yún)⑴c本省的扶貧攻堅(jiān)工作，在全省形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在市場(chǎng)環(huán)境中逐漸降低扶貧成本，使金融精準(zhǔn)扶貧工作更具成效。

3.2 創(chuàng)新金融扶貧方式

（1）加速金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，滿足貧困人口不同層次的金融需求。對(duì)于家庭資產(chǎn)少、文化水平低的貧困戶，金融機(jī)構(gòu)可以提供以家庭為單位的小額貸款，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新的擔(dān)保方式和便捷的資金使用模式。對(duì)于情況相似的多個(gè)貧苦戶，可以推行聯(lián)合小組扶貧貸款，小組成員互相連帶擔(dān)保，任何一個(gè)成員貸款無(wú)法歸還將由其他成員共同承擔(dān)，這種模式下貸款額度可以適當(dāng)提高，以滿足農(nóng)戶一般規(guī)模下的生產(chǎn)需求。或者農(nóng)戶可以將農(nóng)村用地作為抵押物向金融機(jī)構(gòu)提出借款需求，這樣也解決了貧困農(nóng)戶無(wú)資產(chǎn)抵押擔(dān)保無(wú)法發(fā)放貸款的難題。同時(shí)，對(duì)當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)、具有經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等加大貸款的發(fā)放比例，創(chuàng)新貸款模式，在扶貧開(kāi)發(fā)工作中因地制宜，因勢(shì)利導(dǎo)，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，形成產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)的扶貧路徑。最后，大力發(fā)展普惠制金融，加快農(nóng)村金融改革的腳步，鼓勵(lì)商業(yè)銀行、小額貸款公司等大量進(jìn)駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村，增加貧困地區(qū)金融產(chǎn)品和服務(wù)的供給，提高貧困提前的金融可得性，逐漸解決部分貧困戶內(nèi)在需求不足的問(wèn)題，增強(qiáng)他們脫貧致富的主觀能動(dòng)性。

（2）創(chuàng)立政府和金融部門(mén)有效的溝通合作機(jī)制，將精準(zhǔn)扶貧落到實(shí)處。地方政府、人民銀行、銀監(jiān)局以及各層級(jí)金融機(jī)構(gòu)可以共建一個(gè)金融精準(zhǔn)扶貧的溝通交流平臺(tái)，合力推進(jìn)扶貧攻堅(jiān)工作。政府提供扶貧方針政策，健全擔(dān)保機(jī)制和相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償體系。人民銀行利用差別準(zhǔn)備金率、支農(nóng)再貸款、差異化監(jiān)管措施等貨幣政策工具，激勵(lì)和引導(dǎo)資金向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移。銀監(jiān)局放寬貧困地區(qū)銀行的準(zhǔn)入條件，監(jiān)管小額扶貧信用貸款的利率水平，加強(qiáng)農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施和風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。金融機(jī)構(gòu)根據(jù)貧困農(nóng)戶的不同情況，合理設(shè)置貸款資金額度，在浮動(dòng)空間內(nèi)實(shí)施差別化利率，簡(jiǎn)化放貸流程，縮短放貸周期，跟蹤資金使用情況，加強(qiáng)貸后管理。最后將金融機(jī)構(gòu)金融扶貧的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)匯總，實(shí)施評(píng)估考核，政府以此作為財(cái)政差異性補(bǔ)貼、優(yōu)惠再貸款政策的依據(jù)，人民銀行也可以利用這個(gè)數(shù)據(jù)建立完善貧困農(nóng)戶的征信系統(tǒng)，促使金融機(jī)構(gòu)將精準(zhǔn)扶貧措施真正落實(shí)到實(shí)處。

3.3 完善與金融精準(zhǔn)扶貧配套的置業(yè)培訓(xùn)

要想使貧困人口、貧困地區(qū)真正實(shí)現(xiàn)脫貧致富，只提供資金支持是不夠的，因?yàn)樨毨Ш艽蟪潭仍从诋?dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)單一、技術(shù)落后、信息匱乏、市場(chǎng)閉塞等實(shí)際情況。金融支持給貧困農(nóng)戶提供了解決困境的途徑和動(dòng)力，卻不是促使他們脫貧致富的根本。江蘇省主要的貧困地區(qū)集中在蘇北地區(qū)，這些經(jīng)濟(jì)薄弱村大多是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主導(dǎo)，工業(yè)生產(chǎn)和技術(shù)水平都比較落后，假若碰到氣候?yàn)?zāi)害或是市場(chǎng)價(jià)格下跌，不僅導(dǎo)致農(nóng)戶虧本經(jīng)營(yíng)，貸款所帶來(lái)的負(fù)擔(dān)更是雪上加霜。因此政府要在金融支持的同時(shí)，增加相關(guān)的置業(yè)培訓(xùn)，給予貧困農(nóng)戶后續(xù)的引導(dǎo)和幫扶。地方政府可以扶持當(dāng)?shù)刂еa(chǎn)業(yè)，或是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)，擴(kuò)大規(guī)模，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)增收，實(shí)施“銀行+公司+基地+貧困戶”的產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)模式，大力支持自主創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)的飛躍。

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