金淑文

摘 要：自民國(guó)時(shí)期以來(lái)，中國(guó)的大學(xué)生就業(yè)政策經(jīng)歷了一系列的階段性演變，其效果一直為政治權(quán)力升降以及政府同社會(huì)、市場(chǎng)之間的互動(dòng)關(guān)系的影響。而中國(guó)整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平亦對(duì)此形成關(guān)鍵性制約。這啟示我們應(yīng)于制度層面進(jìn)一步深化改革，挖掘各方面紅利；并促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)保護(hù)機(jī)制的有機(jī)結(jié)合。

關(guān)鍵詞：大學(xué)生；就業(yè)政策；效果；社會(huì)；市場(chǎng)

中圖分類(lèi)號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2096-000X（2017）20-0185-03

Abstract： Since the Republic of China， the employment policy has undergone a series of evolution， and its effect has influenced the political movements and the interaction between government， society and market. Another influencing factor is China's economic development. As a result， reform should be unceasingly deepened at the institutional level and resources should be collected from all aspects. In addition， market and social protection mechanism should be combined organically.

Keywords： college students； employment policy； effect； society； market 對(duì)于每一個(gè)社會(huì)成員而言，職業(yè)是其維持生存所不可少的基本前提。而職業(yè)之所以如此重要，皆因其可向社會(huì)成員提供報(bào)酬。而社會(huì)成員通過(guò)所從事的勞動(dòng)而獲得報(bào)酬的過(guò)程便是所謂的“就業(yè)”；即“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在具有法定的就業(yè)年齡內(nèi)，勞動(dòng)者參加某種具有社會(huì)性質(zhì)的勞動(dòng)，并取得相應(yīng)報(bào)酬的一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”[1]。此定義基本反映了就業(yè)活動(dòng)在現(xiàn)代社會(huì)的常態(tài)下所具有的特性，同時(shí)將個(gè)人的自主創(chuàng)業(yè)等活動(dòng)亦納入了考察的范圍。而如何保障社會(huì)成員的充分就業(yè)則是現(xiàn)代政府追求的重要目標(biāo)。其中，大學(xué)生群體由于系統(tǒng)接受了高等教育，因而具備了較強(qiáng)的能力；同時(shí)，其也具備強(qiáng)烈而集中的就業(yè)需求。因此，促進(jìn)大學(xué)生的充分就業(yè)便成為政府制訂、實(shí)施就業(yè)政策時(shí)所關(guān)注的重要內(nèi)容。在傳統(tǒng)世代的中國(guó)社會(huì)中，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占據(jù)統(tǒng)治地位，從而使就業(yè)問(wèn)題往往于家庭層面得到解決，因此并未形成現(xiàn)代意義上的所謂“就業(yè)政策”。然而進(jìn)入近代以后，隨著國(guó)門(mén)的打開(kāi)，工業(yè)文明開(kāi)始全面滲透中國(guó)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)趨于全面解體，以往賴(lài)此為生者遂生計(jì)無(wú)著，“束手坐困者，奚啻千萬(wàn)人”[2]；社會(huì)性的失業(yè)問(wèn)題遂漸開(kāi)始凸顯，并影響社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)與政治穩(wěn)定。自此，就業(yè)政策的作用開(kāi)始彰顯，中國(guó)政府亦于每一時(shí)期制訂、實(shí)施多方面的就業(yè)政策，并逐步具有了現(xiàn)代型。作為關(guān)注的重點(diǎn)，大學(xué)生群體與就業(yè)政策之間亦建立起密不可分的關(guān)系。作為此種關(guān)系的有機(jī)組成部分，每一時(shí)期大學(xué)生就業(yè)政策的實(shí)際效果則成為對(duì)政策本身進(jìn)行檢視時(shí)無(wú)法回避的重要內(nèi)容。

一、民國(guó)時(shí)期（1911-1949）

整個(gè)晚清時(shí)期，并不存在真正意義上的大學(xué)生群體。但清政府通過(guò)創(chuàng)辦工藝局（所）、實(shí)邊墾荒等措施對(duì)實(shí)施現(xiàn)代就業(yè)政策進(jìn)行了初步探索，其間所創(chuàng)辦的一批新式學(xué)堂也為大學(xué)生群體的培育奠定了基礎(chǔ)。進(jìn)入民國(guó)時(shí)期后，由于高等教育的規(guī)模較小，大學(xué)生總?cè)藬?shù)也較低。1941年時(shí)，全國(guó)129所高等學(xué)校（含專(zhuān)科及專(zhuān)修學(xué)校）共有學(xué)生59457人；1945年時(shí)也僅為83498人[3]。而作為當(dāng)時(shí)國(guó)立大學(xué)中學(xué)生數(shù)最多者，中山1927年-1949年間的畢業(yè)生人數(shù)之和也僅為10657人[4]。而在距民國(guó)時(shí)期尚不為遙遠(yuǎn)的1952年，全國(guó)城鎮(zhèn)職工總?cè)藬?shù)為1603萬(wàn)人[5]。因此，僅就供需角度而言，民國(guó)時(shí)期的大學(xué)生明顯供少于求，似不應(yīng)存在明顯的就業(yè)問(wèn)題。

但是，在學(xué)科比例失調(diào)、高校分布失衡等內(nèi)外因素的作用下，民國(guó)時(shí)期的大學(xué)生面臨的就業(yè)形勢(shì)卻十分嚴(yán)峻。1930年代的大學(xué)畢業(yè)生“除了極少數(shù)的一批外，其余都變成了失業(yè)的游民，社會(huì)的寄生蟲(chóng)”[6]，不少人“畢業(yè)兩三年了，還呆在家里幫老婆抱小孩，什么事也弄不著”[7]。此種情形迫使民國(guó)政府予以關(guān)注，并采取各種措施加以解決。一方面，針對(duì)實(shí)際情況，通過(guò)控制招生規(guī)模的方式調(diào)整理論學(xué)科與應(yīng)有學(xué)科的比例，強(qiáng)化學(xué)校與社會(huì)的聯(lián)系。另一方面，通過(guò)職業(yè)介紹所、專(zhuān)科學(xué)校等機(jī)構(gòu)對(duì)大學(xué)生進(jìn)行實(shí)踐技能訓(xùn)練，提升其就業(yè)能力。同時(shí)，利用政策對(duì)學(xué)生就業(yè)去向進(jìn)行調(diào)整；尤其是在抗戰(zhàn)爆發(fā)以后，大量征召護(hù)理、外語(yǔ)、法律等專(zhuān)業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生入伍從事服務(wù)，在相當(dāng)程度上緩解了就業(yè)難題。

上述措施的實(shí)施使中國(guó)有史以來(lái)第一次形成了較為系統(tǒng)的大學(xué)生就業(yè)政策，也有效增加了社會(huì)吸納大學(xué)畢業(yè)生的能力，改變了社會(huì)在此方面的自然狀態(tài)。同時(shí)，還反向推動(dòng)了高等教育內(nèi)部結(jié)構(gòu)的完善。然而，民國(guó)時(shí)期的中國(guó)仍處于前現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，處處呈現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)不興，生活艱窘，窮民餓殍，遍地皆是”[8]的景象。適合大學(xué)生的出路看似很多，但“仔細(xì)研究起來(lái)，幾乎沒(méi)有一條路是平正通達(dá)的”[9]。因此，民國(guó)上述措施所取得的些許成就也如同沙基上的大樓一般無(wú)法長(zhǎng)久。而由于某些政策依賴(lài)于政府的強(qiáng)力而得推動(dòng)，在強(qiáng)力消失后，局面更趨惡化。如抗戰(zhàn)勝利后，戰(zhàn)爭(zhēng)期間因政府征召而暫得職業(yè)的學(xué)生回到政治社會(huì)關(guān)系紊亂的收復(fù)區(qū)，與留在收復(fù)區(qū)的學(xué)生展開(kāi)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致“紛紛歸來(lái)之失業(yè)青年與日俱增”[10]。

二、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期（1949-1978）

1949年，中華人民共和國(guó)成立。成立初期的新中國(guó)面臨著與民國(guó)時(shí)期相似的大學(xué)生供求形勢(shì)。1949-1952年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，國(guó)家每年約需要10萬(wàn)名大學(xué)生，但此間培養(yǎng)的畢業(yè)生人數(shù)只相當(dāng)于需求的一半。但是，與民國(guó)政府相較，新中國(guó)政府明顯具有強(qiáng)大的動(dòng)員能力與組織體系，并得以建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在此情形下，遂將大學(xué)生作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的緊缺資源加以看待，急于根據(jù)總體的就業(yè)需求對(duì)此資源進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配。新中國(guó)成立不久，即確立了“統(tǒng)一介紹”的就業(yè)方針，單位雇傭求職者均須經(jīng)過(guò)政府設(shè)立的勞動(dòng)介紹所方可完成。在此基礎(chǔ)上，對(duì)大學(xué)畢業(yè)生的配置和使用日趨集中，最終形成了高度計(jì)劃性的就業(yè)管理體制。在此基礎(chǔ)上，復(fù)以“解決失業(yè)、擴(kuò)大就業(yè)”為中心，結(jié)合各行業(yè)的特點(diǎn)制訂了相應(yīng)的具體的就業(yè)管理制度，在執(zhí)行時(shí)也較為注重靈活性。因此，此一時(shí)期的政策一度將大學(xué)生的效用予以最大發(fā)揮，促進(jìn)了其充分就業(yè)，克服了民國(guó)時(shí)期相關(guān)政策的不足。

然而，就根本而言，上述政策僅僅是國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)階段的權(quán)宜之計(jì)，因而政府所施加的強(qiáng)力作用在其中占據(jù)著突出地位。當(dāng)此一階段過(guò)去，社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)逐步走上正規(guī)之時(shí)，政府的作用應(yīng)逐漸淡出，并最終處于一個(gè)合理的位置。但實(shí)際情況卻與之相反，政府權(quán)力依然操控著大學(xué)生就業(yè)的各個(gè)方面。諸如就業(yè)去向、就業(yè)領(lǐng)域等應(yīng)由個(gè)人或社會(huì)自行調(diào)節(jié)的內(nèi)容依然由政府一手包辦。而現(xiàn)實(shí)的包羅萬(wàn)象、瞬息萬(wàn)變又使得此種包辦顯得顧此失彼，難以盡如人意。同時(shí)，此一時(shí)期的社會(huì)呈現(xiàn)出高度政治化的特征，失業(yè)被視為不應(yīng)存在的丑惡現(xiàn)象，故將“消滅失業(yè)”的激進(jìn)主張作為相關(guān)政策的基本目標(biāo)，從而阻礙了大學(xué)生在就業(yè)領(lǐng)域的合理流動(dòng)。許多大學(xué)生的就業(yè)不是出于真正的需要，而是為了滿足既定的政治目標(biāo)，實(shí)際的就業(yè)質(zhì)量與大學(xué)生心目中的期望產(chǎn)生較大落差。而當(dāng)時(shí)的處境令人們對(duì)于職業(yè)的政治地位亦產(chǎn)生訴求，從而進(jìn)一步強(qiáng)化了就業(yè)過(guò)程中的不滿情緒。而這又反向刺激了對(duì)于大學(xué)生就業(yè)嚴(yán)重性的認(rèn)知，并通過(guò)進(jìn)一步強(qiáng)化政府權(quán)力的方式以克服面臨的問(wèn)題，從而形成惡性循環(huán)。與民國(guó)時(shí)期相較，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的大學(xué)生就業(yè)局勢(shì)亦在外在的強(qiáng)力消失后更趨惡化，二者于某種程度上完成了“殊途同歸”。不過(guò)，此種現(xiàn)象發(fā)展至頂峰后卻走向其反面。長(zhǎng)期存在的大學(xué)生就業(yè)壓力以及僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的就業(yè)體制，決定了必須尋找新的制度性解決途徑。這促使市場(chǎng)化的資源配置方式率先于大學(xué)生就業(yè)領(lǐng)域建立，并成為經(jīng)濟(jì)體制改革的先導(dǎo)。

三、改革開(kāi)放時(shí)期（1978至今）：政治與市場(chǎng)的雙重變奏

1978年，中共召開(kāi)的十一屆三中全會(huì)拉開(kāi)了改革開(kāi)放時(shí)期的序幕，這意味著高度計(jì)劃性的大學(xué)生就業(yè)體制的松動(dòng)。于1980年實(shí)行勞動(dòng)部門(mén)介紹、自行組織就業(yè)和自謀職業(yè)相結(jié)合的“三結(jié)合”就業(yè)方針。在這一總體方針的指引下，大學(xué)生就業(yè)領(lǐng)域也發(fā)生了相應(yīng)的變化。1983年，清華大學(xué)等高校率先采用“供需見(jiàn)面”的方式強(qiáng)化學(xué)校與用人單位的溝通。1985年5月27日，中共中央頒布《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，確立了于國(guó)家計(jì)劃指導(dǎo)下的，將本人志愿、學(xué)校推薦與用人單位擇優(yōu)錄用相結(jié)合的制度。進(jìn)入90年代，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的全面開(kāi)啟，許多隱性失業(yè)人員從國(guó)企等組織中被釋放入社會(huì)，以“再就業(yè)工程”為核心的就業(yè)制度成為新的政策重點(diǎn)。在此影響下，大學(xué)生就業(yè)政策也發(fā)生進(jìn)一步改變，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求。1993年2月13日，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，明確大學(xué)生應(yīng)通過(guò)人才勞務(wù)市場(chǎng)，采取自主擇業(yè)的辦法實(shí)現(xiàn)就業(yè)。而高校內(nèi)部亦在課程安排、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面適應(yīng)上述變化。根據(jù)有關(guān)部門(mén)的統(tǒng)一要求，各高校自90年中期開(kāi)始相繼開(kāi)設(shè)就業(yè)指導(dǎo)選修課，并相繼將畢業(yè)生分配機(jī)構(gòu)改組為畢業(yè)生就業(yè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，從而完成了對(duì)于新的大學(xué)生就業(yè)體系的構(gòu)建。

就某種程度而論，上述體系的構(gòu)建具有以市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)的政府干預(yù)特征。大學(xué)生就業(yè)的具體層面由市場(chǎng)掌控，供求雙方直接進(jìn)入市場(chǎng)洽談，高校等第三方力量逐漸淡出；政府則于宏觀層面規(guī)制著整個(gè)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。以1990年代初的經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化改革為界，此種政策在實(shí)施過(guò)程中獲得了明顯不同的效果。在此之前，由于僅僅建立了初步的商品經(jīng)濟(jì)格局，并未于供求關(guān)系層面實(shí)施變革。因此坐擁產(chǎn)品生產(chǎn)權(quán)的各類(lèi)企業(yè)明顯處于強(qiáng)勢(shì)地位，并先于機(jī)關(guān)事業(yè)單位等享受到改革的紅利，從而吸納了大量的就業(yè)大學(xué)生。而在“三結(jié)合”方針的作用下，大學(xué)生亦得以盡享新舊就業(yè)政策轉(zhuǎn)換間的紅利，擁有較大的職業(yè)選擇余地，并傾向于選擇赴企業(yè)就業(yè)。此后，隨著改革的深入和國(guó)有企業(yè)冗員的釋放，整個(gè)社會(huì)吸納就業(yè)大學(xué)生的能力開(kāi)始下降。進(jìn)入21世紀(jì)后，民企的發(fā)展亦遭遇諸多方面的瓶頸，于是企業(yè)對(duì)于大學(xué)生的吸引力迅速下降。同時(shí)，高等教育大眾化使大學(xué)畢業(yè)生的數(shù)量激增，使大學(xué)生的職業(yè)選擇余地急劇縮小，并處于穩(wěn)定性的考慮而對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位青睞有加。然而，與企業(yè)相較，機(jī)關(guān)事業(yè)單位對(duì)大學(xué)畢業(yè)生的吸納數(shù)量明顯不足。至此，新的大學(xué)生就業(yè)體系呈現(xiàn)出完整的上升-下降曲線。如何尋求新的破局之道成為決策者不得不面對(duì)的問(wèn)題。

四、結(jié)束語(yǔ)

縱觀自民國(guó)以來(lái)的大學(xué)生就業(yè)政策，對(duì)于政治權(quán)力的使用成為影響其實(shí)際效果的重要因素。民國(guó)政府雖對(duì)于大學(xué)生就業(yè)給予了一定的政策性支持，但并未形成完善體系，且力度明顯不足；因而在取得初步成效后使局面更趨惡化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府權(quán)力則走向另一個(gè)極端，對(duì)大學(xué)生就業(yè)形成全面掌控，從而影響了社會(huì)動(dòng)力的發(fā)揮，并窒息了政策的執(zhí)行活力。同時(shí)，客觀的經(jīng)濟(jì)環(huán)境也對(duì)大學(xué)生就業(yè)政策的效果構(gòu)成關(guān)鍵性影響。改革開(kāi)放時(shí)期，政治權(quán)力與市場(chǎng)力量各行分工、各司其職，從而促進(jìn)了平衡、有序的大學(xué)生就業(yè)政策體系的形成。然而，中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)以出口加工業(yè)作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要引擎。同時(shí)，又始終以貼牌加工作為其主要方式，在國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈分工中處于低端層次。這便從整體上制約了對(duì)于具有高使用價(jià)值的大學(xué)生勞動(dòng)力的需求。因此，當(dāng)國(guó)企對(duì)于大學(xué)生就業(yè)的吸納能力下降、民企又遭遇發(fā)展瓶頸之時(shí)，就業(yè)政策整體效果的急速衰減便成為必然之事。

因此，就制度層面而言，需要進(jìn)一步對(duì)政策的具體內(nèi)容加以完善，統(tǒng)籌“收”與“放”的整體關(guān)系。一方面，應(yīng)抓住時(shí)機(jī)，深化各方面改革；尤其是下決心推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域的改革。如對(duì)廣大民營(yíng)企業(yè)開(kāi)放一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，為各類(lèi)企業(yè)提供平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，從而有利于各類(lèi)企業(yè)的真正成長(zhǎng)，并為大學(xué)生提供更多的吸納渠道。同時(shí)，市場(chǎng)化的求職方式亦對(duì)大學(xué)生求職造成相當(dāng)?shù)臎_擊。因此需要通過(guò)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)體系等的完善，從而為整體政策的運(yùn)轉(zhuǎn)提供安全保障。而也只有將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與社會(huì)保護(hù)機(jī)制綜合運(yùn)用，方能使中國(guó)大學(xué)生就業(yè)政策效果的進(jìn)一步凸顯提供穩(wěn)健的支撐保障。

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