呂國(guó)光 吳洪亮 石雷山

摘要：國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例是國(guó)際社會(huì)衡量一國(guó)教育水平的基本標(biāo)準(zhǔn)?；?950年至今的年度歷史數(shù)據(jù)，測(cè)定1993年所確定的政策目標(biāo)（2000年達(dá)到4%）缺乏內(nèi)在邏輯，中國(guó)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例2012年首次超過4%，達(dá)到428%。但428%是“十三五”期間乃至更長(zhǎng)的時(shí)間周期的高點(diǎn)，升勢(shì)不會(huì)持續(xù)，未來該比例將維持現(xiàn)狀，一些年份會(huì)出現(xiàn)一定幅度的下降。2017年教育經(jīng)費(fèi)占比預(yù)計(jì)在428%以下，不高于2013年的水平。

關(guān)鍵詞：教育經(jīng)費(fèi)；數(shù)據(jù)模型；回測(cè)

中圖分類號(hào)：G4672文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-7615（2017）02-0016-06

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2017.02.002

一、問題的提出

國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出是全國(guó)各級(jí)各類財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)年度支出決算的總和。根據(jù)我國(guó)教育法律法規(guī)的規(guī)定和現(xiàn)行財(cái)政體制，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出主要是由縣及縣以上各級(jí)政府（部分地區(qū)還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道）的教育經(jīng)費(fèi)支出所構(gòu)成[1]。

財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例這一指標(biāo)反映出一個(gè)國(guó)家對(duì)教育的重視程度，是世界衡量教育水平的基礎(chǔ)線。1993年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例2000年要達(dá)到4%[2]。但直到2012年這一目標(biāo)才得以實(shí)現(xiàn)，比原計(jì)劃推遲了整整12年，此項(xiàng)延誤造成了2萬億元的巨大歷史欠賬、財(cái)政包袱和無法估計(jì)的信譽(yù)流失①。為何能持續(xù)延誤10多年？

從2012年突破4%以后，該比例已連續(xù)3年超過4%。盡管從全世界范圍內(nèi)來看，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例，世界平均水平為49%，發(fā)達(dá)國(guó)家為51%，欠發(fā)達(dá)國(guó)家為41%[3]，中國(guó)這一投入水平只是略高于欠發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平。但隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)下滑，人們開始擔(dān)憂：未來幾年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例增長(zhǎng)趨勢(shì)會(huì)否延續(xù)？拐點(diǎn)在哪里？

二、文獻(xiàn)探討

有學(xué)者采用公共產(chǎn)品理論，系統(tǒng)比較不同行業(yè)的產(chǎn)品屬性及其演化，分析教育的產(chǎn)品供給具有“類公共產(chǎn)品”的屬性，因此其較大的份額應(yīng)由公共財(cái)政承擔(dān)。此類研究在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展綱要（2010-2020年）》中得到了充分的體現(xiàn)：“教育投入是支撐國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性投資，是教育事業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是公共財(cái)政的重要職能。要健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)的體制，大幅度增加教育投入?！?/p>

那么，中國(guó)國(guó)家財(cái)政有無能力實(shí)現(xiàn)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占比達(dá)到4%呢？喻愷通過OECD國(guó)際比較發(fā)現(xiàn)，中國(guó)對(duì)教育的財(cái)政投入，無論在國(guó)際上，還是在本地區(qū)（東亞或太平洋地區(qū)），甚至在不發(fā)達(dá)國(guó)家中都處于較低水平，近30年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和巨大的GDP總量，完全有能力實(shí)現(xiàn)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到GDP的4%的目標(biāo)[4]。在教育內(nèi)部，岳昌君從教育供給和教育需求兩個(gè)層面，研究保障供給的可能性和教育自身對(duì)財(cái)政資金的現(xiàn)實(shí)需求[5]。民間批評(píng)對(duì)于此問題的研究和探討思路基本是一致的：國(guó)際（或區(qū)域）對(duì)比。例如，北京市政協(xié)教科文衛(wèi)委員會(huì)特邀委員王晉堂在2007年提議，希望北京市能夠率先在全國(guó)實(shí)現(xiàn)教育投入占GDP4%。王晉堂的理由是：第一，4%的投入是一個(gè)和國(guó)際接軌的數(shù)字，第二，美國(guó)、日本、韓國(guó)、印度，GDP投入是47%～74%，如果中國(guó)低于美國(guó)、日本都可以理解，但是如果要低于印度（7.1%），低于韓國(guó)，這就說不過去了[6]。

4%目標(biāo)為何一再推遲？總體來說，有兩種基本觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，4%目標(biāo)一再推遲是由于客觀原因?qū)е碌?，如有學(xué)者認(rèn)為由于中國(guó)GDP增長(zhǎng)迅速，但財(cái)政收入占GDP的比例偏低造成教育投入份額很難到達(dá)世界平均水平。不過馬志遠(yuǎn)（2011）反駁了這種觀點(diǎn)。他通過比較分析OECD主要成員國(guó)在公共財(cái)政收入、教育支出結(jié)構(gòu)上的差異，發(fā)現(xiàn)中國(guó)公共財(cái)政收入占GDP的比例雖然與發(fā)達(dá)國(guó)家相比有一定差距，但差距并不大，而財(cái)政性教育支出的比例卻相對(duì)偏低[7]，說明財(cái)政收入占GDP的比例偏低不是必然原因。喻愷的反駁意見是，“在公共教育經(jīng)費(fèi)投入上中國(guó)財(cái)政收支統(tǒng)計(jì)口徑不是國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，但在評(píng)價(jià)教育經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度時(shí)采用的則是國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。將以中國(guó)統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算的結(jié)果與別國(guó)按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)口徑進(jìn)行計(jì)算的結(jié)果進(jìn)行直接比較，這種統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的差異實(shí)際上導(dǎo)致了計(jì)算結(jié)果的較大偏差，進(jìn)而造成一種我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入占財(cái)政收支的比例已經(jīng)較高、無需或無法提高的假象?！绷硪环N觀點(diǎn)則認(rèn)為4%目標(biāo)一再推遲是由于主觀原因?qū)е碌模绕涫歉骷?jí)決策者的教育投入意愿比較低導(dǎo)致教育事業(yè)低水平投入。更多的民間批評(píng)和流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，教育界在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中較為弱勢(shì)是直接原因。如艾萍嬌就認(rèn)為，“我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)投入長(zhǎng)期沒有達(dá)到GDP的4%，主要就是因?yàn)榻逃龘芸钣烧块T說了算，學(xué)校只能討錢花”[3]，這種觀點(diǎn)具有一定的代表性和普遍性。當(dāng)然，也有觀點(diǎn)認(rèn)為其實(shí)中國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例4%的目標(biāo)早已實(shí)現(xiàn)。其理由是，前者屬于財(cái)政支出，不存在“泡沫”的可能，是剛性數(shù)字，但是GDP的水分人所共知——在數(shù)字生官，官生數(shù)字的政績(jī)考核模式下，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占比的分子是剛性的，而分母存在較大水分，必然造成財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占比被低估[8]。

張寶貴將相關(guān)研究的問題歸納為三個(gè)方面：一是沒有科學(xué)的假設(shè)，只是數(shù)字的簡(jiǎn)單對(duì)比。他批評(píng)說，多數(shù)人大都以國(guó)際比較為參照，推理過程三段論是：發(fā)展中國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占比平均為4%，中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，所以，中國(guó)也應(yīng)當(dāng)不低于4%，其邏輯不符合科學(xué)發(fā)展的理性思維要求。二是理論假說過于簡(jiǎn)單，數(shù)學(xué)建模缺乏理論依據(jù)。三是依據(jù)難以說清的理論假說，得到無法用理論解釋的數(shù)學(xué)模型。他認(rèn)為，“數(shù)學(xué)模型構(gòu)建的理論假設(shè)和對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的解釋只是停留在感性認(rèn)識(shí)層面，沒有上升到理性認(rèn)識(shí)層面從而闡明其本質(zhì)”是此類研究的共同特征。

本文假定，別國(guó)的平均數(shù)據(jù)無法提供有效的參照，即使本國(guó)的人均GDP、財(cái)政收入占GDP的比例、公共教育支出占教育財(cái)政支出比例、人均受教育年限的期望值、人口增長(zhǎng)率等等變量可能與本國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例并無必然的聯(lián)系，一國(guó)對(duì)教育事業(yè)的投入水平遵循著某種類似于物理學(xué)規(guī)律的法則，通過審視和提煉歷史數(shù)據(jù)，我們也可以發(fā)現(xiàn)那些隱藏的規(guī)律與邏輯，并進(jìn)行宏觀預(yù)測(cè)。

三、研究過程與方法

1數(shù)據(jù)來源

搜集1949年以來國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例年度數(shù)據(jù)，其中1992年之前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來MunCTsang[9]，其余數(shù)據(jù)來自歷年《全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》。詳見表1第1、2列和第5、6列。

表1顯示，1990年之前教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例每3年或每5年調(diào)整一次。其中，1950-1952年和1963年-1965年這兩個(gè)時(shí)期是3年，其余是5年。在統(tǒng)計(jì)分析過程中，我們已將所有頻率統(tǒng)一調(diào)整為1年。

1981-1985年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例是315%，是中國(guó)20世紀(jì)后50年的最高水平，直到2001年才得以突破。1950-1952年僅為153%，創(chuàng)造了教育經(jīng)費(fèi)占比水平的中國(guó)之最，為此后數(shù)十年打上了極深的印記和烙印，其影響和效應(yīng)構(gòu)成了歷史欠賬的重要部分。

從1986年到2000年，15年間教育經(jīng)費(fèi)占比均在283%以下，是全球主要大國(guó)中教育投入比例最小的國(guó)家。進(jìn)入新世紀(jì)以后，2001年教育經(jīng)費(fèi)占比3%，雖然此后曾兩次回調(diào)至3%以下（2004年和2005年），但很快又恢復(fù)至3%以上的水平。

2歷史回測(cè)

為了初步整理數(shù)據(jù)，揭示隱藏在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)后面的規(guī)律，更加直觀地顯示歷史性轉(zhuǎn)折發(fā)生的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，我們借用金融學(xué)家、美國(guó)學(xué)者Joseph EGranville于20世紀(jì)中期發(fā)明的MA模型采用統(tǒng)計(jì)學(xué)中移動(dòng)平均的原理，將一段時(shí)期內(nèi)的股票價(jià)格平均值連成曲線，用來顯示股價(jià)的歷史波動(dòng)情況，進(jìn)而預(yù)測(cè)股價(jià)指數(shù)未來發(fā)展趨勢(shì)。該數(shù)學(xué)模型經(jīng)過幾十年的發(fā)展完善，已成為當(dāng)今應(yīng)用最普遍的金融分析模型之一。，對(duì)表1數(shù)據(jù)的走向和趨勢(shì)進(jìn)行回測(cè)。MA（Moving Average，縮寫MA）模型，其通常做法是將短周期移動(dòng)平均線和長(zhǎng)期移動(dòng)平均線繪制在同一個(gè)圖例中，雙線的交叉關(guān)系往往能比較直觀反應(yīng)數(shù)據(jù)的歷史趨勢(shì)和重大拐點(diǎn)。這里短周期均線我們選擇5年移動(dòng)平均線，長(zhǎng)周期選擇10年移動(dòng)平均線。如此，1959年及以后的年份均可計(jì)算對(duì)應(yīng)的5年移動(dòng)平均值和10年移動(dòng)平均值。MA模型圖示結(jié)果如下：

圖1中，5年和10年移動(dòng)平均線有4個(gè)交點(diǎn)，分別是1966年、1976年、1989年和2000年?？梢院苊黠@地看到，當(dāng)5年移動(dòng)平均線由下向上穿過10年移動(dòng)平均線時(shí)，教育投入占GDP的比例處于上升通道，反之，則處于下降通道。由此4點(diǎn)將整個(gè)60多年教育投入史分為四個(gè)時(shí)期：1966年之前，處于穩(wěn)定增長(zhǎng)通道中，1966-1976，逐年下降；1976-1989，快速恢復(fù)增長(zhǎng)；1989-2000，進(jìn)入調(diào)整下降通道；2000年以來在25%以上逐年增加，尤其是2009年加速增長(zhǎng)，終于突破4%的歷史性大關(guān)。從4個(gè)歷史性轉(zhuǎn)折點(diǎn)來看，教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP的比例發(fā)生逆轉(zhuǎn)，都是在國(guó)家政治或經(jīng)濟(jì)發(fā)生重大歷史轉(zhuǎn)折的年份發(fā)生的——1966年文革開始，教育事業(yè)遭受史無前例的破壞；1976年文革結(jié)束，教育經(jīng)費(fèi)占比觸底反彈，教育事業(yè)快速復(fù)蘇；1989年六四事件，社會(huì)撕裂，教育事業(yè)二次探底；2000年，進(jìn)入新世紀(jì)，中國(guó)對(duì)外開放進(jìn)入新階段。

該MA模型還揭示：歷史有其客觀的規(guī)律性，若無重大的結(jié)構(gòu)性改變，它都將在歷史和文化的慣性作用下依常規(guī)運(yùn)行，不會(huì)以人的意志為轉(zhuǎn)移。如果有人在1966-1976年教育投入逐年下降的背景下，主張3%的教育投入目標(biāo)，一定是荒唐可笑的，同樣，1989-2000年提出4%的教育投入目標(biāo)亦屬主觀臆想，即使勉為其難得以實(shí)現(xiàn)，也因不具備持續(xù)增長(zhǎng)的社會(huì)條件和體制背景而回歸下降通道。

3未來展望

4%的目標(biāo)達(dá)成以后，有學(xué)者認(rèn)為“有必要繼續(xù)明確教育支出的法定紅線，不是上個(gè)世紀(jì)90年代確定的4%，而是明確到2020年，達(dá)到5%的投入水平?！眳栆詫幗淌谠?015網(wǎng)易經(jīng)濟(jì)學(xué)家年會(huì)上也表示，“4%的教育投資占GDP的比重是不夠的，教育投資的比重一定要增大?！盵10]不過，眼下，幾乎所有業(yè)內(nèi)機(jī)構(gòu)都認(rèn)為，中國(guó)2016年經(jīng)濟(jì)同比增速難達(dá)到7%的水平，2017年的情況更不容樂觀。據(jù)推測(cè)，本輪中國(guó)GDP放緩將不再是暫時(shí)性，而可能是長(zhǎng)期化的過程。在此背景下，教育經(jīng)費(fèi)占比突破并保持4%以上的世界平均水平以后，人們普遍擔(dān)心該趨勢(shì)可否延續(xù)。

為了對(duì)未來幾年教育經(jīng)費(fèi)占比水平進(jìn)行帶有概率保障的點(diǎn)估計(jì)，我們使用表1數(shù)據(jù)，建立了占比變量的ARIMA（0，1，0）時(shí)間序列模型，該模型的相關(guān)參數(shù)見表2。

表2數(shù)據(jù)顯示，ARIMA（0，1，0）時(shí)間序列模型擬合良好，噪聲殘留（見表1第4、第8列）較小，可以用于實(shí)際預(yù)測(cè)評(píng)估。詳細(xì)預(yù)測(cè)結(jié)果見表1第3、第7列。

結(jié)果也可直觀地圖示如下：

根據(jù)此ARIMA（0，1，0）模型，2016年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例將達(dá)到430。2012年教育經(jīng)費(fèi)占比達(dá)到428%，此后三年年依次是416%、415%、426%，均低于2012年的水平。那么，2016年430%有無實(shí)現(xiàn)可能？抑或2012年的428%即是2020年之前的最高值？拐點(diǎn)是否已經(jīng)出現(xiàn)？

為此，我們對(duì)圖1中的歷史性拐點(diǎn)發(fā)生期間的數(shù)據(jù)特征進(jìn)行多方向提取，先后嘗試過相對(duì)強(qiáng)弱模型、乖離率模型乖離率（BIAS）模型：乖離率（BIAS）是測(cè)量實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)偏離均值大小程度的指標(biāo)。當(dāng)數(shù)據(jù)偏離平均值太大時(shí)，都有一個(gè)回歸的過程，即所謂的“物極必反”。算法：BIAS=100*（當(dāng)年教育投入占比-占比的5年簡(jiǎn)單平均）/占比的5年簡(jiǎn)單平均。、DIF模型等對(duì)歷史數(shù)據(jù)回測(cè)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，前兩者或者無法提取可以識(shí)別的信息，或者回測(cè)中遺漏過重要的拐點(diǎn)。DIF模型是一個(gè)例外，特介紹如下。

DIF模型拐點(diǎn)信號(hào)提取過程是，首先通過下式計(jì)算DIF值：

DIF=12年移動(dòng)平均值-26

？厱 年移動(dòng)平均

按照此算法，可得1975年以后各年份的DIF值。將計(jì)算結(jié)果與MA模型對(duì)比，同時(shí)標(biāo)注在同一圖例中，如圖1。該值有正有負(fù)，正值表明教育經(jīng)費(fèi)占比為強(qiáng)勢(shì)，負(fù)值為弱勢(shì)。其次，對(duì)比基準(zhǔn)財(cái)年教育經(jīng)費(fèi)占比數(shù)值、DIF與上一財(cái)年教育經(jīng)費(fèi)占比、DIF之間的關(guān)系，如果基準(zhǔn)財(cái)年教育經(jīng)費(fèi)占比超過前一年，但DIF并不高于前一財(cái)年，表明拐點(diǎn)出現(xiàn)：未來幾年教育經(jīng)費(fèi)投入將持續(xù)低于甚至大幅度低于基準(zhǔn)財(cái)年教育經(jīng)費(fèi)占比水平。

歷史回測(cè)結(jié)果顯示，1986年、1991年、2003年三次大幅度減少教育經(jīng)費(fèi)投入占比，無一例外地被DIF模型準(zhǔn)確識(shí)別。模型的有效性得到歷史數(shù)據(jù)的支持，可以用于實(shí)測(cè)。

我們注意到，早在2013、2014財(cái)年，DIF依次為而042，0429，DIF連續(xù)兩年創(chuàng)新高而教育經(jīng)費(fèi)占比未創(chuàng)新高——教育經(jīng)費(fèi)占比均低于428，依次為416，415。符合DIF模型拐點(diǎn)處數(shù)據(jù)的所有特征。因此，未來幾年教育經(jīng)費(fèi)占比可能在40%-428%之間，不排除再次低于4%的可能性。從回測(cè)的結(jié)果來看，該結(jié)論尚未出現(xiàn)過例外。

四、結(jié)果與討論

我們假定，任何可能影響教育投入的因素——經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、政治體制、社會(huì)心理或其他因素——實(shí)際上都反映在最終的博弈結(jié)果之中，教育經(jīng)費(fèi)占比如實(shí)地描述了博弈各方的行為和實(shí)力變化，研究該比例的變化在一定程度上可以把握未來發(fā)展的方向和中短期趨勢(shì)。其次，在進(jìn)行趨勢(shì)預(yù)測(cè)與決策的時(shí)候，我們相信，趨勢(shì)有勢(shì)能或慣性，只有當(dāng)它走到趨勢(shì)的盡頭，它才會(huì)掉頭反向。最后，應(yīng)用統(tǒng)計(jì)的方式，把歷史圖形中的高、低點(diǎn)，上升、下降趨勢(shì)中的變化規(guī)律進(jìn)行統(tǒng)計(jì)提煉，預(yù)測(cè)和評(píng)估拐點(diǎn)和趨勢(shì)是帶有相當(dāng)?shù)母怕时Ｕ虾蜌v史回測(cè)依據(jù)的實(shí)證路線。

為什么4%的目標(biāo)一再推遲？本研究認(rèn)為，4%的政策目標(biāo)延后12年實(shí)現(xiàn)，原因在于1993年時(shí)沒有充分考慮實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的財(cái)政前提和歷史限制等中國(guó)國(guó)情，從根本上說違背了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行的客觀規(guī)律與自然法則。政策目標(biāo)一再落空勢(shì)成必然，并非偶然。正如前文所說，1950-1952年，教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例僅153%，起點(diǎn)之低，史無前例。而對(duì)初始條件的極端敏感依賴性，是混沌運(yùn)動(dòng)的一個(gè)基本特征。經(jīng)典動(dòng)力學(xué)認(rèn)為，初始條件的微小變化，對(duì)未來狀態(tài)所造成的差別微乎其微，幾乎可以忽略不計(jì)。但混沌理論認(rèn)為，初始條件的十分微小的變化經(jīng)過不斷放大，對(duì)其未來狀態(tài)會(huì)造成極其巨大的差別。西方流傳的一首民謠更是對(duì)此作了形象的說明：“醉了一個(gè)農(nóng)夫，丟了一顆鐵釘；丟了一顆鐵釘，少安一付馬掌；少了一付馬掌，跛了一匹戰(zhàn)馬；跛了一匹戰(zhàn)馬，摔壞一位將軍；死了一個(gè)將軍，輸了一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)；輸了一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，亡了一個(gè)國(guó)家！”1950年代最早財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例僅為153%，為此后幾十年的教育預(yù)設(shè)了前提和基礎(chǔ)，并一定會(huì)被一再放大。1981-1985年，教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例一度達(dá)到了315%，創(chuàng)20世紀(jì)下半葉中國(guó)之最，但難以改變混沌運(yùn)動(dòng)的初始條件和基本趨勢(shì)：教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例此后快速回落，從1985年的315%一路滑落至1995年的241%?！?000年達(dá)到4%”應(yīng)是在社會(huì)輿論的持續(xù)壓力下做出的決策，而政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性也是微乎其微的。

未來的教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例到底會(huì)達(dá)到多少？在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》前期的起草階段，相關(guān)文本中曾有如下表述：“要滿足2020年各級(jí)各類教育發(fā)展目標(biāo)的經(jīng)費(fèi)需求，全社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)總投入占GDP的比例在2020年至少需要達(dá)到7%；其中，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例應(yīng)達(dá)到50%左右?！辈贿^，由于種種原因，最終未能出現(xiàn)在所公布的最終文本當(dāng)中。這表明，5%是最高限，短時(shí)間不會(huì)被突破。這與學(xué)者的研究與猜測(cè)是一致的。例如上海市教育科學(xué)研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)主任胡瑞文通過對(duì)國(guó)家財(cái)政支出現(xiàn)狀進(jìn)行分析，對(duì)2020年的教育投入進(jìn)行過測(cè)算，給出了教育投入低、中、高三套假設(shè)方案，即2020年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP4%、45%和5%4%之后：2020年教育投入多少？21世紀(jì)網(wǎng)-《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》[EB/OL].2012-3-16，http：//learning.sohu.com/ 20120316/ n337938125.shtml。。他認(rèn)為5%是不大可能的，以2008年中央政府的財(cái)政支出為例，中國(guó)國(guó)家財(cái)政支出根據(jù)用途分為三大板塊：第一板塊是政府公共服務(wù)支出（包括政府行政管理、外交、國(guó)防、公共安全和債務(wù)支出），占全部財(cái)政支出的292%；第二板塊是社會(huì)民生支出（包括教育、科技、文化、衛(wèi)生、就業(yè)與社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)事務(wù)與救災(zāi)等）占452%；第三板塊是用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和設(shè)施建設(shè)的支出（包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、工業(yè)貿(mào)易發(fā)展和交通與城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施等）占256%。胡瑞文認(rèn)為，即便經(jīng)過支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，第二板塊占全部財(cái)政支出的比例由452%上升為50%，能擴(kuò)大的比例也只有48%。而由于全國(guó)衛(wèi)生公共經(jīng)費(fèi)和社會(huì)保障及就業(yè)經(jīng)費(fèi)，長(zhǎng)期以來在財(cái)政支出中比例嚴(yán)重偏低（分別只有教育公共支出的1/4和3/5），亟待提高。因此，不可能有較大比例切給教育，這就在一定程度上擠壓了公共教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)空間，也給實(shí)現(xiàn)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP5%高方案帶來了困難。因此，他的結(jié)論是，在2020年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP45%的中方案是相對(duì)比較可行的，這與我們的研究結(jié)論差異較大。本研究通過測(cè)算發(fā)現(xiàn)，教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例已經(jīng)達(dá)到了階段性拐點(diǎn)，2012年中國(guó)國(guó)家財(cái)政性教育支出占GDP的比例為428%，這是2020年之前教育投入占比的最高水平，自此以后，教育投入占比進(jìn)入新一輪下降通道，2013和2014年兩度下降初步啟動(dòng)這個(gè)下跌過程，下一個(gè)拐點(diǎn)預(yù)計(jì)在40%左右。也就是說，教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例是“保4%”的問題，而不是爭(zhēng)超2012年的階段性高點(diǎn)的問題。

如何理解“2012年的428%是階段性高點(diǎn)，短時(shí)期難以突破”的結(jié)論呢？實(shí)現(xiàn)并保持4%的政策目標(biāo)，取決于財(cái)政體制的改革。而本次教育經(jīng)費(fèi)占比達(dá)到4%的主要原因是，繼1993年《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》之后，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》再次公開承諾2012年要達(dá)標(biāo)，財(cái)政部把這個(gè)指標(biāo)分解到各地，行政性力量起了很大作用，4%并不具有足夠的財(cái)政體制保障和法律前提。一方面，當(dāng)前中央和地方財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)絕大部分來源于財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)，以2009年為例，中央為979%，地方政府為975%[1]，其他來源的占比不足3%。現(xiàn)行財(cái)政體制除了預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)外，無法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央和地方政府?dāng)?shù)額巨大的預(yù)算外經(jīng)費(fèi)和包括土地財(cái)政收入在內(nèi)的超過1萬億元規(guī)模的政府性基金，對(duì)中央和地方政府在全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出中的合理比例做出安排；另一方面，現(xiàn)行財(cái)政體制既不能對(duì)中央財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出做出約束性的規(guī)定，也難以督促地方政府確保財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)。就中央財(cái)政而言，除了對(duì)教育部直屬高校撥款之外，主要是通過教育專項(xiàng)資金的轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方教育進(jìn)行撥款，但各類教育專項(xiàng)資金對(duì)中央財(cái)政部門來說缺乏法律約束力，主動(dòng)性、持續(xù)性和穩(wěn)定性比較差，在程序上也主要依賴下級(jí)政府向財(cái)政部門“化緣”，容易發(fā)生權(quán)力尋租現(xiàn)象。

在現(xiàn)實(shí)層面，中國(guó)教育數(shù)量需求大幅度減小，持續(xù)增加教育投入比例的主客觀的條件都將陸續(xù)減少。從2014年到2025年，我們各階段學(xué)齡人口在未來幾年會(huì)達(dá)到一個(gè)低點(diǎn)。也就是說從數(shù)量上講，學(xué)齡人口處于歷史上非常低的時(shí)期。特別是高中和高等教育學(xué)齡人口會(huì)處在歷史最低的階段。即使保持目前的招生規(guī)模，高等教育到2020年也可以實(shí)現(xiàn)50%以上的毛入學(xué)率，高中按照目前招生規(guī)?？梢酝耆占埃?yàn)?020年高中學(xué)齡人口比我們現(xiàn)在學(xué)生總數(shù)還少。也就說數(shù)量上需求壓力不大。在法律層面，修改后的開始實(shí)施的《預(yù)算法》刪除了以前預(yù)算審查和執(zhí)行中涉及法定支出的規(guī)定，其中就包括不再提教育財(cái)政性投入要占GDP的4%“慣例”。在上述因素共同作用下，相信隨著新預(yù)算法的實(shí)施，教育等領(lǐng)域投入取消“法定支出”紅線后，教育支出占比難以持續(xù)，一些年份會(huì)降低到4%以下。

因此，我們的結(jié)論是，在財(cái)政管理體制沒有發(fā)生根本改變的前提下，也許可以依賴行政力量短時(shí)間內(nèi)將教育投入占GDP的比例提高到一定的水平，但原有的趨勢(shì)仍舊按照某種自然法則延續(xù)，難以根本改變。

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（責(zé)任編輯蒲應(yīng)秋）