陳婷婷

2013年，習(xí)近平總書記首次提出“精準(zhǔn)扶貧”這一重要理念。作為新時期我國農(nóng)村扶貧開發(fā)的指導(dǎo)戰(zhàn)略，其基本思想可概括為“扶貧對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)以及脫貧成效精準(zhǔn)”。精準(zhǔn)扶貧給奮斗在扶貧開發(fā)一線的基層干部的組織管理能力、協(xié)調(diào)創(chuàng)新能力等帶來了新的挑戰(zhàn)。2015年，在總結(jié)各地方選派第一書記駐村工作實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中央組織部辦公廳、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室三部門聯(lián)合印發(fā) 《關(guān)于做好選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》（以下簡稱《通知》），向建檔立卡貧困村 “全覆蓋” 選派第一書記，來帶領(lǐng)貧困村、貧困戶精準(zhǔn)脫貧。作為精準(zhǔn)扶貧的重要機制，第一書記扶貧制度的是如何設(shè)計的？其運行機制及其保障有哪些？在未來的扶貧工作中將會遭遇怎樣的挑戰(zhàn)？

一、貧困地區(qū)第一書記的制度設(shè)計

根據(jù)對中組部等部門印發(fā)的《通知》以及各級政府相關(guān)政策文件的梳理，第一書記扶貧制度的大體內(nèi)容包括：組織實施、選派范圍、選派標(biāo)準(zhǔn)、主要職責(zé)、管理考核等方面。

其一，第一書記扶貧的組織實施。首先是第一書記選派的組織主體。選派優(yōu)秀黨員干部駐村擔(dān)任第一書記的組織主體是各級黨委組織部。中央和國家機關(guān)的選派工作，由各單位的組織人事部門具體負(fù)責(zé)。省級及以下的機關(guān)和單位的選派工作，由省一級黨委組織部統(tǒng)一部署，市、縣級黨委組織部具體組織實施。各級黨委組織部門是第一書記駐村扶貧的組織者、協(xié)調(diào)者和指導(dǎo)者。其次是第一書記的培訓(xùn)主體。各級農(nóng)辦、扶貧部門負(fù)責(zé)對選派的第一書記在涉農(nóng)、扶貧等政策和技能方面的培訓(xùn)工作，對第一書記在扶貧開發(fā)工作方面給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)。最后是第一書記的扶貧資源。第一書記的扶貧資源有兩個來源渠道，一是各級地方政府的財政安排和扶貧部門設(shè)立的專項幫扶經(jīng)費，另一個是第一書記的派出單位給予的幫扶資源。

其二，第一書記扶貧的選派范圍?？筛爬閮蓚€“全覆蓋”。兩個“全覆蓋”是指對基層黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村要全覆蓋?；鶎狱h組織渙散村是指村支部組織化程度低、管理混亂以及村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子軟弱難以發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)作用的行政村。根據(jù)全國各個市、縣對其所管轄的行政村黨組織的評估狀況的統(tǒng)計，截至 2014 年 4 月底，全國共排查確定軟弱渙散村黨組織 57688 個，占村黨組織總數(shù)的9.6%。建檔立卡貧困村是指按 2010 年確定的年人均收入2300 元的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的村。據(jù)了解，2014 年全國認(rèn)定的貧困村共有 12.8 萬個，其中也包括國家認(rèn)定的 14 個集中連片特困地區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作重點縣。相關(guān)的實證研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層黨組織渙散與農(nóng)村地區(qū)的貧困程度有高度的相關(guān)性。另外，選派第一書記具體的范圍和數(shù)量則由各部門和單位根據(jù)具體情況確定。

其三，第一書記的選派標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)黨中央相關(guān)政策的要求，各級黨政機關(guān)和單位在選派第一書記駐村扶貧時要有嚴(yán)格的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。在政治素養(yǎng)方面，第一書記要有較高的思想覺悟，良好的政治素質(zhì)，能夠堅決貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策，同時熱愛農(nóng)村工作。在道德品行方面，事業(yè)感和責(zé)任心強，要有吃苦耐勞敢于奉獻(xiàn)的精神。在廉政作風(fēng)方面，能夠嚴(yán)于律己，清正廉潔，做到“一身正氣，兩袖清風(fēng)”。在工作能力方面，要有至少兩年以上的工作經(jīng)驗，有較強工作能力，敢于擔(dān)當(dāng)，善于做群眾工作，開拓創(chuàng)新意識強。在身體素質(zhì)方面，身體是革命的本錢，同樣也是扶貧工作能夠有效完成的最基本保障。選派的人員必須要有良好的身體素質(zhì)，來應(yīng)對在基層扶貧工作中可能出現(xiàn)的突發(fā)狀況。另外，第一書記人選主要有三個來源：黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、尚未退休的不再擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職位的干部。按照因村派人原則，通過個人報名和組織推薦相結(jié)合的辦法，由派出單位自上而下選派。

其四，第一書記的主要職責(zé)。具體有四項職責(zé)：一是加強基層黨組織建設(shè)，努力把村黨組織建設(shè)成為堅強的戰(zhàn)斗堡壘。二是推動精準(zhǔn)扶貧、幫助所駐村選準(zhǔn)發(fā)展道路，培育農(nóng)民合作社等社會組織，培育村莊自主“造血”功能，增加村民收入，引導(dǎo)村民脫貧致富。三是開展為民辦事服務(wù)，打通聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”。四是提升村莊治理水平。通過完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治機制，建立村務(wù)監(jiān)督機制，完善村規(guī)民約，幫助村干部提高依法辦事能力和管理水平，逐步實現(xiàn)村級事務(wù)管理的公開、公平、公正，促進農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展。通過加強基層組織建設(shè)來提高精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的成效進而推動村莊發(fā)展，最終提升村莊治理能力。

其五，第一書記的管理考核。第一書記任期一般為1至3年，任職期間不占村“兩委”班子的職數(shù)，其人事關(guān)系和工資福利待遇與原單位一致。實行雙向管理，即第一書記由縣黨委組織部、鄉(xiāng)政黨委和派出單位共同管理。其中，直接管理責(zé)任由縣、鄉(xiāng)兩級黨委擔(dān)負(fù)，派出單位負(fù)責(zé)定期聽取匯報，指導(dǎo)相關(guān)工作。在績效考核方面，第一書記的年度考核由派出單位組織實施，考核結(jié)果作為其評選先進、晉升提拔的重要依據(jù)。在其任職期滿后，若考核過關(guān)，第一書記可回原單位任職，也可自愿申請繼續(xù)擔(dān)任駐村書記。

二、第一書記精準(zhǔn)扶貧的兩種模式

第一書記下派到駐村地開展扶貧開發(fā)工作，是精準(zhǔn)扶貧在基層實踐的重要外部力量，圍繞精準(zhǔn)扶貧工作中“扶持誰”“誰來扶”“怎

么扶”等環(huán)節(jié)，形成了直接參與幫扶和跑項引資兩種主要的扶貧模式。

其一，直接參與幫扶模式。在該模式中，第一書記直接參與到其駐村地精準(zhǔn)扶貧的各個環(huán)節(jié)中，帶領(lǐng)駐村工作隊和村“兩委”一起奮斗在精準(zhǔn)扶貧的前線。在貧困戶的精準(zhǔn)識別和建檔立卡環(huán)節(jié)，由于剛進入駐村地的，對貧困村的具體情況不熟悉，第一書記的主要任務(wù)是協(xié)助村兩委摸清貧困底數(shù)，上報扶貧對象的具體名單，同時指導(dǎo)村兩委填寫包含貧困戶基本情況和貧困狀況的《扶貧手冊》，深入分析貧困戶的具體致貧原因，對錄入建檔立卡系統(tǒng)的扶貧對象進行有進有出的動態(tài)管理。在精準(zhǔn)幫扶環(huán)節(jié)，第一書記圍繞“誰來扶”這個問題，與村兩委共同協(xié)商，指導(dǎo)兩委將貧困戶的幫扶主體、幫扶計劃、幫扶措施和具體的幫扶資金錄入到扶貧開發(fā)系統(tǒng)，明確精準(zhǔn)幫扶的責(zé)任主體。由此可見，第一書記以制度化的形式直接嵌入到精準(zhǔn)識別、建檔立卡、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)幫扶等基層精準(zhǔn)扶貧工作的整個過程中，成為國家實施精準(zhǔn)扶貧機制的有機組成部分。這體現(xiàn)了我黨“從群眾中來，到群眾中去”的優(yōu)良傳統(tǒng)。在基層扶貧工作由“漫灌”向“滴灌”轉(zhuǎn)變過程中，第一書記帶領(lǐng)基層干部發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。 從這個層面來看，第一書記直接參與幫扶的模式是科層化、制度化的政府扶貧邏輯。

其二，跑項引資模式。這一模式是第一書記在精準(zhǔn)扶貧中采取的最為普遍的扶貧模式。在該模式下，第一書記的工作重心不是參與具體的精準(zhǔn)扶貧過程。而是成為一個中介，對上利用其自身的社會資源和派出單位的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來向駐村地輸入扶貧資源。對下與村兩委一起制定具體的扶貧脫貧計劃。在

“扶持誰”方面，第一書記是針對貧困村的整體情況考慮引進怎樣的扶貧項目；在“誰來扶”方面，第一書記跑項引資的過程就是決定由誰來幫扶的過程。在“怎么扶”方面，當(dāng)具體的項目資金引入到貧困村時，第一書記會和村兩委共同協(xié)商安排具體扶貧計劃。這一模式有如下特點：其一，第一書記的扶貧成效與其自身的個人能力和其后盾單位的實力強弱相關(guān)。第一書記發(fā)揮其主觀能動性，積極行動，根據(jù)自己駐村調(diào)查的實際情況因地制宜的引進相關(guān)扶貧項目。其二，這種扶貧模式下可能會出現(xiàn)扶貧資源供給與貧困村的真正需求難以契合的情況，造成扶貧資源的浪費。 其三，通過跑項引資獲得的扶貧資源大多是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)扶貧方面的項目。其四，第一書記在跑項引資時會有意帶上村兩委的成員，以培養(yǎng)其引進項目資金的能力。從第一書記帶來的扶貧資源的供給這一角度看，利用人情關(guān)系獲得扶貧資源具有非制度化、非正式化的特征，這屬于社會扶貧的范疇。

無論是第一書記直接參與的幫扶模式還是跑項引資的幫扶模式，對于貧困村而言，都能夠在一定程度上提高精準(zhǔn)扶貧的成效，但同樣存在一定的問題。

三、第一書記在精準(zhǔn)扶貧實踐中遇到的問題分析

以黨建促脫貧、第一書記發(fā)揮排頭兵作用的制度在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域取得了顯著成效，很多貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施得以改善，村莊的治理能力逐漸增強，經(jīng)濟社會發(fā)展速度加快。但是，隨著第一書記扶貧制度在全國范圍內(nèi)的深入推進，由于制度本身及其對基層農(nóng)村的適應(yīng)性問題，以及國家政策在執(zhí)行過程中發(fā)生偏差等原因，第一書記在精準(zhǔn)扶貧的實踐過程中，暴露出不少問題。主要表現(xiàn)如下：

其一，貧困村的內(nèi)生性發(fā)展能力未獲得提升。第一書記駐村這種扶貧方式，目的是要把農(nóng)村基層組織建設(shè)成為脫貧攻堅的戰(zhàn)斗堡壘，即通過對基層組織治理能力的培養(yǎng)，來增強貧困村的內(nèi)生性發(fā)展能力，以實現(xiàn)長效可持續(xù)的脫貧致富的目標(biāo)。但是，事與愿違，第一書記扶貧并沒有在貧困村塑造出一個強有力的基層治理組織，也并沒有調(diào)動內(nèi)生性的發(fā)展能力，反而使其逐漸削弱。一是第一書記過于關(guān)注貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，忽略了對貧困村“造

血”的培育，難以一勞永逸的解決貧困問題。二是兩大扶貧主體，即第一書記和基層原有的“村支書”之間存在一定程度上的權(quán)力博弈。當(dāng)二者在村莊扶貧中相遇時，初期他們會利用雙方各自的優(yōu)勢相互依賴，形成一種合作的治理模式。但是，當(dāng)?shù)谝粫泿淼姆鲐氋Y源逐漸耗盡以及村干部尋求獨立時，他們之間合作的意愿減少，矛盾和沖突凸顯，形成相互博弈的態(tài)勢，使扶貧效果大打折扣。三是村民對第一書記扶貧的過度依賴。貧困村村民對第一書記駐村扶貧寄予厚望，這在無形中使得基層原有的村干部在對自身能力不自信的同時產(chǎn)生了對外來扶貧力量的依賴。在他們看來，扶貧開發(fā)是國家大事，是黨中央委派給第一書記的任務(wù)，他們要做的只是配合與協(xié)助。因而當(dāng)某位第一書記駐村期滿后，村干部們不是主動去尋求自身的脫貧道路，而是把希望寄托于下一任駐村書記。

其二，扶貧工作中存在形式主義抬頭與合謀造假現(xiàn)象。由于層層下放的考核壓力以及貧困農(nóng)村缺乏強有力的監(jiān)督機制等原因，當(dāng)?shù)谝粫浽诜鲐毠ぷ髦杏龅狡款i，難以解決駐村地區(qū)的貧困狀況時，他們有可能走捷徑，搞形式主義甚至造假。一方面，搞“走讀式”和“掛名式”的幫扶。如國家雖然對駐村書記的駐村時間有嚴(yán)格的規(guī)定，但是，有些駐村書記只是象征性地到村里轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，做一些諸如建檔立卡“回頭看”、給貧困戶送溫暖等“面上”的工作，實質(zhì)性的扶貧工作并沒有什么成效。另一方面，在扶貧工作中與村干部合謀作假。如遇到上級政府親臨考核第一書記的扶貧工作時，村支書會“聰明地”匯報第一書記對待工作是如何的兢兢業(yè)業(yè)。特別是涉及貧困戶的經(jīng)濟收入時，村支書和第一書記會共同合計出“相對合理”的數(shù)據(jù)向上級匯報，以此來彰顯第一書記在精準(zhǔn)扶貧工作中的貢獻(xiàn)。

其三，扶貧資源出現(xiàn)堆積而非整合優(yōu)化。從理論上講，第一書記扶貧制度的初衷是實現(xiàn)扶貧資源的整合優(yōu)化。派出單位對第一書記進行直接管理和工作支持，如為派出的第一書記提供一定的專項扶貧資金和物質(zhì)保障。但在具體的實踐過程中，扶貧資源卻經(jīng)常是堆積而非有效地整合優(yōu)化。這凸顯了第一書記扶貧制度在頂層設(shè)計層面的一定缺陷。一方面，貧困村獲得扶貧資源的多少跟第一書記所在的后盾單位實力強弱相關(guān)，同第一書記的個人能力與私人資源相關(guān)。這就使得第一書記自身能力過硬、其派出單位實力較強的貧困村得到更多的資源，這種新的憑實力與能力的資源輸入又會造成資源的堆積與浪費，使資源的配置出現(xiàn)新的不平衡。另一方面，國家把第一書記放到基層的扶貧場域中大顯身手，使用各種策略來完成其扶貧目標(biāo)，有可能導(dǎo)致利用人情關(guān)系“跑項目”。如果第一書記整天奔波于“跑項目”，而不是對貧困村的扶貧脫貧計劃做長遠(yuǎn)的考量，這種扶貧就有短視性，治標(biāo)不治本。

其四，對村莊公共性的消解。在實際的精準(zhǔn)扶貧工作中，第一書記存在著兩種看似相悖的行為邏輯。一是資源有限約束下的“有限責(zé)任”邏輯；二是扶貧任務(wù)重壓下的“無限責(zé)任”邏輯。在這兩種邏輯的共同作用下，村莊的公共性逐漸被消解。就“有限責(zé)任”邏輯來說，扶貧資源的多少往往跟第一書記能否完成任務(wù)快速出政績以及順利升遷聯(lián)系在一起，誰有資源誰就能盡快出成績，有些駐村書記只能獲得較少的扶貧資源，他們不得不扛起“有限責(zé)任”，有多少資源就辦多少事。這是種圍繞利益展開的扶貧工程，會使貧困村內(nèi)部發(fā)生分裂，使扶貧僅僅限于扶貧，而使貧困村的整體利益等公共性逐漸消解。就“無限責(zé)任”而言，扶貧的重壓有時會使第一書記超負(fù)荷工作。在扶貧工作中，部分農(nóng)民會有“等、靠、要”的心態(tài)，啥事都要扶貧書記擔(dān)責(zé)，自己卻不愿參與村莊的公共事務(wù)。為了完成扶貧目標(biāo)，第一書記有可能將形式主義重新搞起來，只為度過他們駐村扶貧這個“劫難”。這很大程度上與貧困村的整體利益背道而馳。

四、改進第一書記扶貧制度的一些建議

第一書記扶貧制度的本質(zhì)是通過將基層組織建設(shè)成扶貧攻堅的戰(zhàn)斗堡壘，同時發(fā)揮第一書記的主觀能動作用以實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的目的。在具體的實踐過程中，第一書記形成了直接參與幫扶和跑項引資幫扶兩種主要的扶貧模式。前者體現(xiàn)的是國家扶貧的邏輯，后者則屬于社會扶貧的范疇。這種國家權(quán)力與基層自治相結(jié)合的扶貧方式在實踐過程中有一定的成效，但也凸顯了諸多問題。因此，必須把頂層設(shè)計和基層創(chuàng)新治理相結(jié)合。具體而言要做到：

其一，第一書記的工作重心宜定位于增強貧困村內(nèi)生性動力與能力。為此，需要重新定位第一書記在扶貧開發(fā)中的作用。在重視貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，將工作重心轉(zhuǎn)移到基層組織扶貧開發(fā)能力的提升上。特別是在對現(xiàn)有的鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)班子的領(lǐng)導(dǎo)力進行重塑的基礎(chǔ)上發(fā)展年青一代的優(yōu)秀基層干部。如加大資金和培訓(xùn)上的幫助，著力培養(yǎng)那些有意愿留任的大學(xué)生村官，使其成為貧困村脫貧致富的持續(xù)性領(lǐng)導(dǎo)力量，把基層黨組織建設(shè)成為脫貧攻堅的戰(zhàn)斗堡壘。同時，要明晰第一書記與村干部在扶貧領(lǐng)域的職責(zé)和權(quán)限。如可以通過開列第一書記與村干部權(quán)責(zé)清單的方式明確其具體的職責(zé)。同時增加他們之間交流溝通的渠道，最大程度減少兩者因權(quán)力斗爭產(chǎn)生的負(fù)面影響。

其二，建立健全基層監(jiān)督機制，剎住形式主義歪風(fēng)。一方面，建立多元監(jiān)督體系，使第一書記自我監(jiān)督、基層群眾監(jiān)督、上級政府監(jiān)督和新聞媒體監(jiān)督有機統(tǒng)一。在培養(yǎng)第一書記自我監(jiān)督意識的同時，充分發(fā)揮基層群眾和新聞媒體的監(jiān)督作用。如在貧困村設(shè)立村民監(jiān)督委員會，對那些扶貧不力搞形式主義和造假的第一書記和村干部們，村民可以運用多種方式實行監(jiān)督。上級政府（主要是縣鄉(xiāng)兩級）可以不定期委托基層人大代表和政協(xié)委員到第一書記的駐村地暗訪，了解第一書記扶貧工作的真實情況。同時，新聞媒體對第一書記的駐村扶貧情況可以長期進行跟蹤報道，使扶貧工作更加公開化、透明化。另一方面，減少一些帶有形式主義色彩的工作，從而減輕第一書記的部分壓力。如通過進一步完善建檔立卡信息系統(tǒng)和統(tǒng)計報表制度來減少填表報數(shù)的工作任務(wù)，減少對第一書記的一些不必要的檢查和考評。三是完善第一書記扶貧績效的獎懲機制。如可以實行扶貧績效一票否決制。扶貧工作不到位，就沒有參與評優(yōu)和晉升的機會。對于那些扶貧工作不到位、態(tài)度不端正、搞“走秀式”扶貧的駐村書記，要追究相關(guān)責(zé)任并予以曝光。

其三，完善第一書記扶貧的頂層設(shè)計。一方面，賦予第一書記更多的資源和資源配置權(quán)。對于那些第一書記本人和其后盾單位扶貧資源較少的情況給予較多的支持與傾斜。這樣一來，扶貧資源輸入到真正需要的貧困地區(qū)，從而能夠保證第一書記在扶貧工作中擁有更多的自主空間和更大的積極性，同時能充分發(fā)揮第一書記的中介作用，使扶貧資源供給和貧困地區(qū)群眾的需求能夠在第一書記扶貧這個平臺上相互契合。另一方面，國家在通過項目制的形式進行扶貧資源輸送和分配時，要盡量淡化和減少“跑項目”，避免第一書記們因爭奪扶貧資源而導(dǎo)致精力分散，使扶貧工作的重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，扶貧成效難以持久。同時，通過調(diào)動各級地方政府的積極性來做大做強扶貧資源的增量，增強基層政府對第一書記扶貧工作的支持力度和責(zé)任感。如可以將扶貧績效作為基層政府行政績效考核的重要指標(biāo)，形成制度化的利益激勵機制。

其四，調(diào)動基層群眾的積極性，重塑村莊公共性。增強基層社會活力需要激活村莊內(nèi)的公共資源。如可將項目資金直接撥付到村一級，通過成立村級議事會，由第一書記和村干部主持，讓村民集體議事來決定扶貧資金的具體使用情況。提高村民參與扶貧開發(fā)的積極性。同時，要增強基層群眾脫貧致富的責(zé)任感，重建村莊共同體，建構(gòu)第一書記與基層群眾之間的有限責(zé)任機制，形成風(fēng)險共擔(dān)和利益共享的格局。

（作者單位：華東政法大學(xué)）

（責(zé)任編輯 方 卿）