康之國

黨的十八大和十八屆三中全會作出了健全社會主義協(xié)商民主制度、推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。2015年7月22日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，明確指出城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是基層群眾自治的生動實踐，是社會主義協(xié)商民主建設(shè)的重要組成部分和有效實現(xiàn)形式。加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)，是貫徹落實中央有關(guān)精神，特別是貫徹落實《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》中的有關(guān)規(guī)定的必然要求。

一、加強天津市城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)的意義

1.加強天津市城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)，有利于暢通基層民主渠道，擴大基層群眾有序參與。通過加強我市城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)，可以促進村（居）民在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的實踐中培育公共意識、參與意識，為擴大基層民主提供堅實的基礎(chǔ)。在社區(qū)村（居）民自治過程中，通過構(gòu)建利益平臺，使村（居）民利益社區(qū)化。要讓城鄉(xiāng)社區(qū)村（居）民在一次又一次的討論、溝通、協(xié)商等活動的參與中，真正樹立起社區(qū)事務(wù)即是我的事務(wù)的理念。

2.加強天津市城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)，有利于廣納群言、廣集民智，提高基層決策的民主化、科學化水平。民主化、科學化決策，需要決策者做到充分的調(diào)查研究，深入了解民情，使決策充分反映群眾的意愿。加強我市城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)，有利于充分發(fā)揚民主，廣泛征求各方群眾的意見。在城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)決策過程中，通過社區(qū)的協(xié)商民主討論，讓群眾充分發(fā)表意見和建議，把矛盾化解在表決前。避免在社區(qū)事務(wù)表決程序中因議事協(xié)商不夠，而出現(xiàn)矛盾和意見，甚至導(dǎo)致決策事項不科學、不民主現(xiàn)象的發(fā)生。通過社區(qū)的協(xié)商民主討論，最大限度取得一致性，讓決策方案被大多數(shù)群眾所接受，提高對整個社區(qū)問題協(xié)商的公平、公正性。

3.加強天津市城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)，有利于解決群眾的實際困難和問題，化解矛盾糾紛，維護社會和諧穩(wěn)定。當前，隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的深入推進，經(jīng)濟社會發(fā)生深刻變化，利益主體日益多元，利益訴求更加多樣。城鄉(xiāng)社區(qū)是社會的基本單元，加強我市城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)，有利于解決群眾的實際困難和問題，在群眾工作和矛盾化解中發(fā)揮巨大作用。協(xié)商民主是使矛盾主體將對抗變?yōu)閷υ挼闹匾侄?。通過充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，當矛盾產(chǎn)生后，利用多種協(xié)商形式，將矛盾雙方聚在一起，讓他們平等對話，暢所欲言，并協(xié)調(diào)糾正雙方的價值偏好，通過理智交流尋求解決問題的方案，把對立關(guān)系通過對話來化解。

4.加強天津市城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)，有利于在基層群眾中形成共識，匯聚力量，為加快天津美麗社區(qū)建設(shè)提供保障。中共天津市委十屆三次全會討論審議了《美麗天津建設(shè)綱要》，并作出加快建設(shè)美麗天津的決定。按照《美麗天津建設(shè)綱要》要求，天津市制定了《建設(shè)美麗社區(qū)實施方案》：通過美麗社區(qū)建設(shè)，到2020年天津社區(qū)建設(shè)整體水平走在全國前列。為把天津市社區(qū)建設(shè)成管理有序、服務(wù)完善、生態(tài)宜居、平安文明、人際和諧、持續(xù)發(fā)展的社會生活共同體，需要各社區(qū)將美麗社區(qū)創(chuàng)建中的大小事項納入居民自治范疇，廣泛調(diào)動居民參與協(xié)商。因此，只有加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)，廣泛調(diào)動居民參與的積極性，才能增強社區(qū)的凝聚力，為加快建設(shè)美麗社區(qū)提供保障。

二、天津市開展城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)的基本情況

1.城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商制度機制逐漸建立起來。天津市部分區(qū)已經(jīng)出臺了加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主的實施意見或通知，如寶坻區(qū)出臺了《關(guān)于推行農(nóng)村基層協(xié)商民主制度的意見》（2013年）和《關(guān)于進一步完善村級重大事務(wù)“六步?jīng)Q策法”的通知》（2013年），和平區(qū)出臺了《關(guān)于推進社區(qū)協(xié)商民主“三會四形五重點、六支隊伍為骨干”工作法的實施意見（試行）》（2015年）等。各地通過完善基層群眾自治機制、規(guī)范議事規(guī)則和民主協(xié)商程序，普遍建立了基層政府及其派出機關(guān)、自治組織、城鄉(xiāng)居民的溝通協(xié)調(diào)機制，建立了村（居）民會議、村（居）民代表會議、社區(qū)協(xié)商議事會等議事制度，探索建立了群眾參與利益調(diào)處機制、社區(qū)社會組織內(nèi)部治理機制等。

2.城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商形式廣泛多樣、協(xié)商內(nèi)容不斷豐富。近年來，天津市各區(qū)普遍建立以村（居）民會議和村（居）民代表會議為主要載體的民主決策組織，不少涉及村（居）民利益的重大事項，基本由村（居）民參與討論決定。各地開展的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商內(nèi)容不斷豐富，協(xié)商范圍不斷拓展。協(xié)商內(nèi)容圍繞生產(chǎn)生活中涉及城鄉(xiāng)村（居）民利益的公共事務(wù)、公益事業(yè)、迫切需要解決的實際困難和問題、矛盾糾紛的化解事項等，開展協(xié)商活動。

3.城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商議事模式各具特色。寶坻區(qū)為了加強協(xié)商民主建設(shè)，將協(xié)商民主納入“六步?jīng)Q策法”程序之中，以村級民主協(xié)商議事會為主要形式，根據(jù)協(xié)商內(nèi)容，采取入戶走訪、對話懇談等輔助方式。和平區(qū)在探索社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)過程中，形成了社區(qū)協(xié)商民主“三會四形五重點、六支隊伍為骨干”工作法。以社區(qū)成員代表大會、社區(qū)議事協(xié)商委員會和社區(qū)居民委員會為基礎(chǔ)，以對話形式協(xié)商、共建形式協(xié)商、聯(lián)動形式協(xié)商和開放形式協(xié)商為載體，積極探索社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)。河西區(qū)結(jié)合區(qū)情實際，在社區(qū)開展“兩評三會一公開”實踐活動，做到了決策民主、重點公開、程序規(guī)范、群眾滿意，對加強基層工作和維護社會穩(wěn)定進行了積極探索。津南區(qū)根據(jù)村（居）實際，通過舉行“說事懇談會”“民主聽證會”“民主議政日”等形式，加強干部和群眾面對面溝通交流，進一步拓寬民情民意的反映渠道。在濱海新區(qū)部分社區(qū)推行的“五步工作法”中，第一步就是“民主協(xié)商法”，即社區(qū)干部通過對社區(qū)走訪，面對面與群眾交流，了解他們的困難、想法、意愿，激活大家投入社區(qū)創(chuàng)建的熱情，使協(xié)商民主隨時隨處都能夠體現(xiàn)出來。

三、天津市城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)存在的主要問題

1.缺乏頂層設(shè)計和統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商規(guī)章制度。天津市各地城鄉(xiāng)社區(qū)在開展協(xié)商民主建設(shè)方面，雖然取得了一定的成績，但仍處于碎片化、以自發(fā)性為主的狀態(tài)，使得城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主發(fā)展的定位和目標不夠清晰。有些地方的協(xié)商民主組織在一定程度上變成了村（居）委會貫徹自身意志的橋梁，缺乏制度化的保障。

2.協(xié)商主體的作用尚需進一步發(fā)揮。一是協(xié)商主體對社區(qū)協(xié)商民主重要性認識不到位。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會等對協(xié)商民主工作存在認知上偏差和重視不夠的問題。二是協(xié)商主體單一。在已經(jīng)開展城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主活動的地區(qū)，駐社區(qū)（村）單位、社區(qū)社會組織、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、非戶籍居民代表、第三方機構(gòu)等很少成為協(xié)商主體。

3.協(xié)商內(nèi)容碎片化，協(xié)商效果欠佳。一是協(xié)商議題范圍不確定，通常議題都是在遇到具體問題時臨時確定；二是有選擇性的協(xié)商，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村（社區(qū)）在協(xié)商民主活動中，對于涉及群眾切身利益的公共事務(wù)避重就輕，或有選擇性的協(xié)商；三是協(xié)商流于形式，協(xié)商結(jié)果不被采納或沒有得到有效運用，失去了解決現(xiàn)實問題的功效，導(dǎo)致群眾不滿甚至上訪。

4.協(xié)商程序不規(guī)范，協(xié)商平臺需進一步拓展。天津市城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商較為普遍地存在協(xié)商程序不完善的問題。如協(xié)商的議題和參與協(xié)商的主體由個別人來決定，一些村（社區(qū)）沒有將初步協(xié)商的結(jié)果或?qū)嵤┓桨竿ㄟ^村（居）務(wù)公開欄等社交平臺予以公開，廣泛聽取參與協(xié)商的各類主體的意見和建議等。

四、加強天津市城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)的對策建議

1.抓好頂層設(shè)計，制定加強天津市城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)的規(guī)章制度。為了貫徹落實《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》精神，建議盡快出臺關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實施意見。應(yīng)明確天津市城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的主要任務(wù)，強化城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商保障措施。建議根據(jù)天津市的具體情況，確定到2020年實現(xiàn)的總體目標：在全市普遍建立協(xié)商主體多元、內(nèi)容豐富、形式多樣、程序規(guī)范、制度健全、成效顯著的具有天津特色的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商新局面。

2.積極發(fā)揮協(xié)商主體的重要作用。開展城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作，首先需要明確“誰來議事”的問題。因此，一是要加強協(xié)商主體對社區(qū)協(xié)商民主重要性的認知。要通過政策引導(dǎo)、媒體宣傳等多種形式，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會等對開展城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作的重視，消除其認知上的偏差，促進協(xié)商民主活動有效開展。二是要明確城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商主體，使社區(qū)協(xié)商主體多元化。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商主體不僅要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會、業(yè)主委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等，而且也應(yīng)包括駐村（社區(qū)）單位、社區(qū)社會組織、農(nóng)民合作組織及其他利益相關(guān)方。

3.細化協(xié)商內(nèi)容，用好協(xié)商結(jié)果。天津市在開展城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商時，要細化協(xié)商內(nèi)容，充分用好協(xié)商結(jié)果。首先要建立協(xié)商事項目錄，制定相應(yīng)的協(xié)商議題范圍。其次要細化協(xié)商內(nèi)容，避免出現(xiàn)選擇性的協(xié)商現(xiàn)象。再次要建立健全協(xié)商成果公開、采納、落實機制，確保協(xié)商成果得到有效運用和落實。協(xié)商成果涉及群眾矛盾糾紛的，由村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會負責做好相關(guān)化解調(diào)處工作，必要時由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）協(xié)調(diào)有關(guān)部門給予支持。

4.進一步規(guī)范協(xié)商程序，創(chuàng)新協(xié)商平臺。對需要城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商解決的事項，應(yīng)研究確定協(xié)商的議題和參與協(xié)商的各類主體；村（居）民委員會要將初步實施方案通過村（居）務(wù)公開欄等予以公開，廣泛聽取參與主體的意見和建議。在協(xié)商平臺建設(shè)方面，一是強化已有的協(xié)商平臺，如村（居）民議事會、理事會、聯(lián)席會、對話會、懇談會；二是以“互聯(lián)網(wǎng)+”建立廣泛的協(xié)商平臺。將互聯(lián)網(wǎng)與協(xié)商主體協(xié)調(diào)聯(lián)動，開辟社情民意網(wǎng)絡(luò)征集渠道，運用現(xiàn)代化手段開展網(wǎng)上協(xié)商、線上協(xié)商等。

作者系中共天津市委黨校、天津行政學院科研處副處長、教授

責任編輯：朱 健