丁肇啟

摘 要： 政策試點(diǎn)是中國(guó)改革實(shí)踐中常用的手段之一，為解決政策試點(diǎn)固有的政策摩擦和政策時(shí)差問(wèn)題，上級(jí)政府會(huì)通過(guò)建立領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)系點(diǎn)制度和行政督導(dǎo)來(lái)減輕改革的阻力，保證改革試點(diǎn)的推進(jìn)。但上述措施的實(shí)施又大大增加了政府的行政成本，這種成本的增加往往為人所忽視。這一問(wèn)題是轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)改革尤其是行政體制改革中必然會(huì)出現(xiàn)的，長(zhǎng)期來(lái)看要通過(guò)政府職權(quán)的重構(gòu)和政府治理能力的提升來(lái)解決。

關(guān)鍵詞： 政策試點(diǎn)； 行政成本； “全面直管”改革

中圖分類號(hào)： D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.018

Abstract： Policy pilot is one of the commonly used methods in Chinas reform practice. In order to solve the problem of policy friction and policy time difference， provincial government has to reduce the resistance of reform by establishing the leading group， the joint meeting， the contact point system and the administrative supervision to propel the reform pilot. But the implementation of these measures has greatly increased the administrative costs of government， which was ignored by people. This issue is inevitable in the reform period of China， especially in the reform of the administrative system. In the long run， it is necessary to resolve these problems through the reconstruction of government authority and the upgrading of government governance.

Key words： policy pilot； administrative costs； system reform of provincial directly governing counties

一、引言

改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷了三十多年的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從一個(gè)瀕臨崩潰的經(jīng)濟(jì)體一躍成為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)取得的發(fā)展成就被世人視為“中國(guó)奇跡”。“中國(guó)奇跡”發(fā)生的原因引起了各界的關(guān)注，大量文獻(xiàn)對(duì)其發(fā)生的制度原因進(jìn)行了探討，錢穎一（1993）用“M”型結(jié)構(gòu)與“U”型結(jié)構(gòu)解釋了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的騰飛與俄羅斯經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期低迷，他認(rèn)為“M”型結(jié)構(gòu)給予了地方政府足夠的自由度和激勵(lì)，管制的放開造成了地方之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，也賦予了地方足夠的自由度發(fā)展經(jīng)濟(jì)，同時(shí)，錢穎一還指出“M”型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中各個(gè)地方有相對(duì)完整的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這為政策試點(diǎn)的實(shí)施提供了條件，對(duì)于前景不甚明朗的改革方案，可以先行在局部試點(diǎn)，通過(guò)試點(diǎn)不斷完善改革方案，再推向全國(guó)[1]。政策試點(diǎn)保證了改革舉措的穩(wěn)健性，與我國(guó)“摸著石頭過(guò)河”的漸進(jìn)式改革思路也是吻合的，因此我國(guó)在改革開放的過(guò)程中并沒(méi)有出現(xiàn)俄羅斯那樣的經(jīng)濟(jì)蕭條景象，改革一直在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境中開展。錢穎一的研究指出了政策試點(diǎn)在中國(guó)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，并認(rèn)為中國(guó)獨(dú)特的制度環(huán)境使試點(diǎn)成為了可能。政策試點(diǎn)作為一種制度對(duì)組織的重要性不言而喻，尤其是中國(guó)這樣的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體（Rawski，1995；Cao，Qian and Weingast，1999；Roland，2000；Qian，2003）[2]-[5]，它可以幫助決策者認(rèn)清行為和制度變化的過(guò)程，并從中找到最有利于創(chuàng)新、發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的制度變遷路徑（North，1990；Roland，2000；Mukand and Rodirk，2005）。[6][7]相比于一般意義上的政策制定，政策試點(diǎn)的流程和步驟完全不同，政策試點(diǎn)要求先進(jìn)行政策和制度的創(chuàng)新，再通過(guò)正式的決策和立法過(guò)程使之成為全國(guó)性的政策或法律推廣（Heilmann，2008），[8]這一過(guò)程凸顯了政策試點(diǎn)“試驗(yàn)”的意味。

政策試點(diǎn)在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中發(fā)揮了巨大的作用，但是政策試點(diǎn)也有其內(nèi)在缺陷，其中一個(gè)比較重要的缺陷是試點(diǎn)的政策措施往往脫離現(xiàn)有制度體系，是對(duì)現(xiàn)有制度安排的修正，而組織系統(tǒng)有效、穩(wěn)定運(yùn)行的前提是各種制度安排相互協(xié)調(diào)，制度安排間的不協(xié)調(diào)會(huì)造成組織的混亂與低效率（科爾奈，2003），[9]進(jìn)而影響政策試點(diǎn)的效果。2004年在東北地區(qū)實(shí)施的“營(yíng)改增”試點(diǎn)就遭遇了制度的不協(xié)調(diào)，打破了增值稅的征扣鏈條，造成了試點(diǎn)地區(qū)企業(yè)成本的上升，影響了試點(diǎn)效果（周望，2015）。[10]同時(shí)政策試點(diǎn)也面臨著激勵(lì)的問(wèn)題，地方政府一般會(huì)積極參與那些可能影響自身政績(jī)或增加自身權(quán)力的政策試點(diǎn)，對(duì)可能損害地方政府利益的試點(diǎn)則持淡漠的態(tài)度（吳昊等，2012）。[11]此外，也有研究者認(rèn)為某些地方政府積極參與政策試點(diǎn)的動(dòng)機(jī)存在偏差，因此需要在試點(diǎn)式改革之外探索新的方式（吳幼喜，1995）[12]；劉釗等（2006）則認(rèn)為政策試點(diǎn)的效度可能存在問(wèn)題，可能的原因是試點(diǎn)單位對(duì)外在環(huán)境施加人為影響等；[13]劉培偉（2010）認(rèn)為政策試點(diǎn)的成本同樣十分巨大，尤其是在試點(diǎn)單位；[14]此外政策試點(diǎn)對(duì)解決公共物品供給和社會(huì)領(lǐng)域問(wèn)題方面發(fā)揮的作用極為有限（韓博天，2009）。[15]學(xué)術(shù)界對(duì)政策試點(diǎn)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中發(fā)揮的巨大作用是認(rèn)可的，同時(shí)對(duì)政策試點(diǎn)的缺陷和可能引發(fā)的問(wèn)題進(jìn)行了研究，指出了政策試點(diǎn)在局部造成的成本十分巨大，但現(xiàn)有研究并未從微觀機(jī)制上分析政策試點(diǎn)帶來(lái)了哪些行政成本的增加以及如何帶來(lái)行政成本的增加，筆者就將在這方面填補(bǔ)現(xiàn)有的文獻(xiàn)的空白。

二、理論分析

政策試點(diǎn)作為一種制度安排，其作用的有效發(fā)揮與中國(guó)政府治理體系緊密相關(guān)，因此首先需要找到一個(gè)理論幫助我們理解中國(guó)政府運(yùn)行與治理的邏輯。周黎安（2014）提出了行政發(fā)包制，[16]為我們提供了一個(gè)理解中國(guó)政府治理的思路。這一理論認(rèn)為中國(guó)政府治理體制是一種介于科層制與發(fā)包制之間的混合形態(tài)，它的主要特點(diǎn)是以任務(wù)層層下達(dá)和指標(biāo)層層分解為特征的行政事務(wù)發(fā)包、高度依賴地方政府和單位經(jīng)費(fèi)自籌的財(cái)政分成和預(yù)算包干、以結(jié)果導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯目己撕蜋z查。在這一框架下，上級(jí)政府將行政事務(wù)發(fā)包給下級(jí)，賦予下級(jí)極大的自由裁量權(quán)，上級(jí)通過(guò)晉升來(lái)對(duì)官員進(jìn)行激勵(lì)，借助結(jié)果評(píng)估來(lái)實(shí)施考核和監(jiān)督。行政發(fā)包制下，上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的關(guān)系是相對(duì)松散的，原因是上級(jí)政府無(wú)法通過(guò)科層制的手段來(lái)對(duì)下級(jí)進(jìn)行監(jiān)督和控制，中國(guó)的各地間巨大的差異使得科層制實(shí)施的成本過(guò)高，而行政發(fā)包制則可以降低這種成本，但負(fù)面效應(yīng)則是上級(jí)政府與下級(jí)政府間嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，下級(jí)過(guò)多的自由裁量權(quán)引發(fā)其對(duì)上級(jí)政策的變通和抵制，且加劇了下級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。從成本控制的角度出發(fā)，上級(jí)政府傾向于將較少涉及自身利益的事項(xiàng)發(fā)包給下級(jí)政府，而對(duì)與自身利益密切相關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行垂直管理，例如在我國(guó)醫(yī)療、基礎(chǔ)教育等基本公共服務(wù)一般是發(fā)包給基層政府的，而金融、稅收等事項(xiàng)則是垂直管理的。①垂直管理便于更好地監(jiān)控事務(wù)的整個(gè)實(shí)施過(guò)程，但成本也相對(duì)較高。前述這樣的事務(wù)劃分是法定或明文規(guī)定的，而在中國(guó)政府治理實(shí)踐中，有大量事務(wù)是沒(méi)有明確規(guī)定的，對(duì)于這些事務(wù)，政府在實(shí)施中也遵循了上述原則，將與自身利益關(guān)聯(lián)度較低的事務(wù)發(fā)包給下級(jí)政府，而對(duì)與自身利益密切相關(guān)的事務(wù)實(shí)施垂直管理。

政策試點(diǎn)的實(shí)施也遵循行政發(fā)包制下政府對(duì)各項(xiàng)事務(wù)管理模式的選擇原則。首先，下級(jí)政府會(huì)樂(lè)于接受與自身利益切實(shí)相關(guān)的政策試點(diǎn)，而拒絕可能損害自身權(quán)力和利益的政策試點(diǎn)；其次，在重要的政策試點(diǎn)實(shí)施的過(guò)程中，對(duì)于可能存在的政策摩擦，政府會(huì)成立垂直化的臨時(shí)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)，這就構(gòu)成了政策試點(diǎn)的實(shí)施成本，具體見圖1。

在行政發(fā)包制的大框架下，政府通過(guò)大量發(fā)包行政事務(wù)來(lái)降低行政成本，而政策試點(diǎn)的實(shí)施則迫使政府構(gòu)建一套緊密的、垂直監(jiān)管的體系和制度來(lái)保證試點(diǎn)的順利實(shí)施，這反過(guò)來(lái)又增加了行政成本。對(duì)增加的行政成本深入分析可以發(fā)現(xiàn)，這部分成本可以分為顯性和隱性兩個(gè)層面，顯性行政成本的增加是新機(jī)構(gòu)建立、新制度落實(shí)所帶來(lái)的成本，而在中國(guó)特殊的行政體制下，隱性成本也不容忽視。上級(jí)政府的行政發(fā)包不僅限于不同層級(jí)政府間，也存在于政府與政府組成部門之間，上級(jí)政府在進(jìn)行垂直管控時(shí)可能將一些職責(zé)發(fā)包給政府組成部門，而這些職責(zé)可能并非該部門的法定職責(zé)，過(guò)多承擔(dān)上級(jí)政府發(fā)包的法定職責(zé)以外的事項(xiàng)，可能造成該部門運(yùn)行效率的降低，反而無(wú)法高效履行本身的法定職責(zé)，這部分成本是隱性的、難以直接觀測(cè)的，但同樣造成了行政成本的增加。接下來(lái)，本文以省管縣改革為例，討論政策試點(diǎn)如何增加了政府的行政成本。

三、案例簡(jiǎn)介

（一）省管縣改革的大背景

改革開放之初，我國(guó)實(shí)施的主要是省直接管理地級(jí)市和縣的制度，鑒于縣級(jí)地區(qū)產(chǎn)業(yè)中農(nóng)業(yè)所占比重較大，經(jīng)濟(jì)總體較為落后，為發(fā)揮地級(jí)市對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用，我國(guó)于1982年開始實(shí)施市管縣體制的改革，到1994年底，除了海南以外，全國(guó)其他省、自治區(qū)和直轄市均全面實(shí)施地級(jí)市管縣體制。但在市管縣體制運(yùn)行的過(guò)程中，也出現(xiàn)了很多問(wèn)題，例如大部分地級(jí)市并不能發(fā)揮對(duì)周圍區(qū)縣經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用；地級(jí)市的財(cái)政收入分成給區(qū)縣財(cái)政造成了壓力，形成“市擠縣”的現(xiàn)象；地級(jí)市與區(qū)縣事權(quán)劃分不合理，區(qū)縣事權(quán)大而財(cái)權(quán)??；地級(jí)市所轄范圍劃定存在問(wèn)題，造成經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的不便等（唐若蘭等，2007；龐明禮，2009）。[17][18]因此從2005年開始，中央明確提出要推進(jìn)省管縣改革試點(diǎn)，而地方政府的改革探索則在上世紀(jì)90年度就開始進(jìn)行了。各地試點(diǎn)采取的措施不盡相同，目前主要有三種方式：第一種是“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，核心內(nèi)容是事權(quán)下放；第二種是“財(cái)政直管”，核心是財(cái)政分權(quán)；第三種也是最新的，“全面直管”，即由省直接對(duì)縣的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行管理，縣級(jí)黨政部門直接與省級(jí)相應(yīng)部門對(duì)接，試點(diǎn)縣完全脫離原屬地級(jí)市，并可以享受地級(jí)市政府所享受的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展權(quán)限。（三種模式對(duì)比見表1）相比之下，“全面直管”模式改革動(dòng)作更大，基本完全涵蓋了前兩種直管模式的內(nèi)容，對(duì)舊有制度的沖擊也更為嚴(yán)重，由此產(chǎn)生的政策摩擦也更多。因此本文將以“全民直管”模式為例，討論政策試點(diǎn)如何帶來(lái)行政成本的上升。

（二）河南省“全面直管”改革簡(jiǎn)介

“全面直管”模式始于2010年，國(guó)家在八省區(qū)選取30個(gè)縣（市）進(jìn)行試點(diǎn)，其中河南一省就有10個(gè)縣（市）參與試點(diǎn)，占總數(shù)的1/3，這也是本文選取河南省作為研究對(duì)象的原因，既保證了樣本的充足性，又消除了不同省份政策措施差異和進(jìn)度不同造成的影響。這一改革與過(guò)去的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”和“財(cái)政直管”模式相比更加推進(jìn)了一步，改革的最終目標(biāo)是使試點(diǎn)縣（市）完全脫離原屬地級(jí)市，真正減少政府層級(jí)。

河南省的改革試點(diǎn)始于2011年，2011年6月1日，試點(diǎn)縣（市）開始脫離原屬地級(jí)市，獲得603項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)限，同時(shí)10個(gè)直管縣納入政府考評(píng)序列，享受與地級(jí)市相同的待遇。經(jīng)過(guò)3年過(guò)渡期，到2014年“全面直管”模式得以落實(shí)，10個(gè)試點(diǎn)縣（市）完全脫離原屬地級(jí)市，黨政、人事、群團(tuán)、司法等各方面均與省委省政府相關(guān)部門直接對(duì)接。

四、“全面直管”試點(diǎn)與行政成本增加

“全面直管”模式減少了一級(jí)政府，在改變?cè)猩舷录?jí)隸屬關(guān)系的同時(shí)，也需要建立起新的工作機(jī)制，這種工作機(jī)制不僅包括了日常工作需要的聯(lián)系、對(duì)接、匯報(bào)制度，也包括上級(jí)為管控整個(gè)改革試點(diǎn)全過(guò)程而建立的輔助、臨時(shí)性的制度。接下來(lái)，本文將從“全面直管”試點(diǎn)中工作機(jī)制的角度開展分析，探討政府行政成本的增加。

（一）領(lǐng)導(dǎo)小組

領(lǐng)導(dǎo)小組是廣泛存在于中國(guó)各級(jí)政府中的機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)小組能越過(guò)政府部門間繁瑣的議事協(xié)調(diào)程序，強(qiáng)化部門間的配合，因此能集中行政資源，高效處理跨部門、跨地區(qū)事務(wù)，對(duì)國(guó)家治理能力的提升有著十分重要的意義（賴靜萍，2011）。[19]“全面直管”改革試點(diǎn)中，河南省委省政府成立了河南省省直管縣體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)全省的直管改革工作，該小組組長(zhǎng)由省委副書記兼任，副組長(zhǎng)涵蓋了黨委、政府、人大、政協(xié)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，成員則囊括了政研室、組織部、編辦、發(fā)改、公安、民政、財(cái)政、人社、住建等部門。

這一領(lǐng)導(dǎo)小組的定位是省直管縣體制改革試點(diǎn)共組議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，直接向河南省委省政府匯報(bào)工作，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，為臨時(shí)性常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理與直管工作相關(guān)的日常事務(wù)。從河南省委省政府對(duì)該領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)界定來(lái)看，主要是要發(fā)揮其政策研究和統(tǒng)籌推進(jìn)改革的功能，該領(lǐng)導(dǎo)小組僅享有少量的決策權(quán)，直管工作中重大事項(xiàng)的決策權(quán)仍由省委省政府掌握。

領(lǐng)導(dǎo)小組這一制度安排在一方面可以提高與直管工作相關(guān)的行政活動(dòng)的效率，利于直管工作的推進(jìn)，另一方面也有利于省委省政府直接對(duì)直管相關(guān)的事務(wù)進(jìn)行決策。直管工作涉及黨委和政府工作的方方面面，如果沒(méi)有一個(gè)綜合機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)上傳下達(dá)的職責(zé)，上級(jí)政府將無(wú)法對(duì)直管試點(diǎn)工作全過(guò)程進(jìn)行管控。

當(dāng)然，領(lǐng)導(dǎo)小組帶來(lái)的成本也是顯而易見的，盡管領(lǐng)導(dǎo)小組正副負(fù)責(zé)人及成員都是由相應(yīng)官員兼任，但由于專門成立一個(gè)辦公室來(lái)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組日常運(yùn)轉(zhuǎn)，還是在一定程度上增加了政府治理的成本。此外在中國(guó)政府治理中特有的條塊結(jié)構(gòu)的約束下，各試點(diǎn)縣（市）也需要成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，與省級(jí)直管領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行工作對(duì)接，進(jìn)一步增加了行政成本。

（二）省縣聯(lián)席會(huì)議制度

相較于領(lǐng)導(dǎo)小組，聯(lián)席會(huì)議制度更加松散靈活，當(dāng)然規(guī)格也較低，主要是為了發(fā)揮協(xié)調(diào)各部門的作用（張翔，2013），[20]因其松散性，有時(shí)可以發(fā)揮更大的輻射帶動(dòng)作用（周望，2010）。[21]河南省省縣聯(lián)席會(huì)議制度是建立在領(lǐng)導(dǎo)小組制度基礎(chǔ)之上的，主要是為了加強(qiáng)省與縣的對(duì)接和聯(lián)系。由于“全面直管”改革在行政隸屬上減少了一級(jí)政府，因此需要重建省直部門與試點(diǎn)縣（市）之間的對(duì)接、協(xié)調(diào)工作制度，而在筆者的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)縣（市）各部門與省直相關(guān)部門之間對(duì)接不順，縣級(jí)部門干部整體素質(zhì)不高，在與省級(jí)部門對(duì)接工作時(shí)普遍感到比較吃力，對(duì)接溝通成本較高。正是在這樣的背景下，省縣聯(lián)席會(huì)議制度被建立起來(lái)。

省縣來(lái)聯(lián)席會(huì)議是由直管工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)召集，會(huì)議成員包括所有與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)相關(guān)的政府組成部門，在需要的時(shí)候也會(huì)邀請(qǐng)人民銀行鄭州分行、銀監(jiān)局等垂直管理部門參加。省縣聯(lián)席會(huì)議主要是為了解決試點(diǎn)縣（市）發(fā)展面臨的各項(xiàng)難題，著力解決與土地、金融、人才、科技、招商引資、新農(nóng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)等相關(guān)的問(wèn)題。聯(lián)席會(huì)議并不改變現(xiàn)有行政格局，不刻印章，也不正式行文，但會(huì)定期通報(bào)工作。

省縣聯(lián)席會(huì)議制度是從直管領(lǐng)導(dǎo)小組中衍生出來(lái)的制度安排，對(duì)于一些涉及省直部門間協(xié)調(diào)的事項(xiàng)，試點(diǎn)縣（市）可能無(wú)力解決，需要一個(gè)由一定級(jí)別部門主持的溝通協(xié)調(diào)的平臺(tái)，省縣聯(lián)席會(huì)議就是這樣一個(gè)平臺(tái)。省縣聯(lián)席會(huì)議并沒(méi)有顯著增加行政成本，因這一制度下無(wú)常設(shè)機(jī)構(gòu)，只是定期召集會(huì)議，僅發(fā)揮議事協(xié)調(diào)作用。

（三）聯(lián)系點(diǎn)制度

聯(lián)系點(diǎn)制度是指直管領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位各聯(lián)系一個(gè)試點(diǎn)縣（市），通過(guò)實(shí)地調(diào)研、聽取報(bào)告、召開座談會(huì)等形式了解試點(diǎn)縣（市）實(shí)際發(fā)展中的存在問(wèn)題，并協(xié)調(diào)幫助其解決這些問(wèn)題。

聯(lián)系點(diǎn)制度是領(lǐng)導(dǎo)小組制度的延續(xù)，從行政發(fā)包的角度來(lái)看，直管領(lǐng)導(dǎo)小組將協(xié)調(diào)、調(diào)研、督導(dǎo)和扶持試點(diǎn)縣（市）的事務(wù)發(fā)包給了成員單位，由成員單位具體負(fù)責(zé)實(shí)施，這一制度安排有其內(nèi)在合理性，領(lǐng)導(dǎo)小組雖下設(shè)辦公室，但作為一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其自身決策權(quán)力有限，人員編制也有限，協(xié)調(diào)、調(diào)研、督導(dǎo)和扶持等事務(wù)需要花費(fèi)大量精力物力財(cái)力來(lái)完成，因此不可能全部由領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室來(lái)完成，需要通過(guò)一種方式將這些事務(wù)分配出去。在河南省直管工作實(shí)踐中，直管領(lǐng)導(dǎo)小組將上述事務(wù)發(fā)包給成員單位，由這些單位負(fù)責(zé)具體實(shí)施，這一措施可以在一定程度上提升直管改革工作的效率。

但由此帶來(lái)的行政成本的增加也是不容忽視的，領(lǐng)導(dǎo)小組成員均是省委或省政府的組成部門，各單位均有其法定職責(zé)與任務(wù)，與直管試點(diǎn)縣（市）的聯(lián)系、協(xié)調(diào)工作要求這些部門必須抽調(diào)專人負(fù)責(zé)，會(huì)耗費(fèi)其相對(duì)人力、物力和財(cái)力。進(jìn)一步分析后筆者發(fā)現(xiàn)，直管領(lǐng)導(dǎo)小組如此發(fā)包行政事務(wù)，最核心的目的是要發(fā)揮這些聯(lián)系部門在省直的人脈、資源優(yōu)勢(shì)，幫助聯(lián)系縣（市）協(xié)調(diào)解決問(wèn)題，實(shí)際上是將領(lǐng)導(dǎo)小組的核心任務(wù)——協(xié)調(diào)任務(wù)分派給了各部門。如此發(fā)包固然可以提升直管工作的效率，但代價(jià)是各個(gè)聯(lián)系部門的任務(wù)量大增，協(xié)調(diào)部門間事務(wù)本身就是一項(xiàng)費(fèi)時(shí)費(fèi)力的活動(dòng)，各聯(lián)系部門在開展自身工作時(shí)就有很多需要跟其他部門溝通協(xié)調(diào)的事務(wù)，再加上聯(lián)系縣（市）的事務(wù)，大大增加了其工作壓力，也降低了其自身工作的效率。

因此，聯(lián)系點(diǎn)制度一方面提升了直管工作的效率，另一方面則降低了聯(lián)系部門本質(zhì)工作的效率，這種隱性的行政成本的增加是不容忽視的。

（四）督導(dǎo)制度

上級(jí)政府往往通過(guò)督導(dǎo)制度監(jiān)督下級(jí)政府完成某項(xiàng)事務(wù)，在“全面直管”改革試點(diǎn)中，河南省委省政府建立了三個(gè)督導(dǎo)組，每個(gè)組督導(dǎo)3-4個(gè)直管縣（市）的直管改革工作。值得注意的是，這三個(gè)督導(dǎo)組的日常任務(wù)中，除了監(jiān)督直管縣（市）的改革、發(fā)展和黨建工作外，還負(fù)責(zé)督導(dǎo)省直部門和中央垂管部門對(duì)直管改革工作的支持配合情況。在督導(dǎo)組的構(gòu)成上，與聯(lián)系點(diǎn)制度類似，主要由部分省直部門派出的處級(jí)官員組成。

從督導(dǎo)組的日常任務(wù)和構(gòu)成情況中可以看到，與聯(lián)系點(diǎn)制度類似，督導(dǎo)制度是將直管領(lǐng)導(dǎo)小組監(jiān)督督促直管工作的事務(wù)發(fā)包給了省直部門，由省直部門完成實(shí)際督導(dǎo)工作。從省直管縣改革的實(shí)際出發(fā)，筆者認(rèn)為部門間的協(xié)調(diào)和上級(jí)的督導(dǎo)對(duì)改革的最終結(jié)果有著十分重要的意義，這兩項(xiàng)工作都屬于需要大量人力、精力和資源投入，僅靠直管領(lǐng)導(dǎo)小組難以完成，因此直管領(lǐng)導(dǎo)小組將這兩項(xiàng)事務(wù)發(fā)包給了省直部門，由省直部門負(fù)責(zé)具體協(xié)調(diào)與督導(dǎo)工作。這一做法固然提升了直管改革推進(jìn)的效率，也給省直部門帶來(lái)了大量額外的工作，無(wú)形中降低了其原有工作的效率，造成了隱性的行政成本的增加。

河南省實(shí)施“全面直管”改革試點(diǎn)以來(lái)，為配合改革工作的順利推進(jìn)，河南省委省政府在原有行政管理體制之外，增加了一個(gè)直管領(lǐng)導(dǎo)工作小組，建立了省縣聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)系點(diǎn)制度和督導(dǎo)制度，這些制度安排主要是為了消除政策試點(diǎn)帶來(lái)的政策摩擦，減小改革推進(jìn)的阻力，但在客觀上卻沖擊了原有行政管理體制，增加了行政成本。

“全面直管”改革試點(diǎn)屬于中央政府較為重視的工作，對(duì)河南省試點(diǎn)結(jié)果也很關(guān)注，①直管工作就成為河南省委省政府的重點(diǎn)工作，在行政發(fā)包制的理論框架下，省委省政府通過(guò)建立垂直管理的協(xié)調(diào)、管理體系來(lái)推進(jìn)改革是合乎邏輯的，實(shí)踐中筆者也看到河南省委省政府建立了直管領(lǐng)導(dǎo)小組，這是一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)所有與直管改革相關(guān)的事項(xiàng)?！叭嬷惫堋备母锱c原有行政管理體制之間產(chǎn)生了嚴(yán)重的政策摩擦，①可能會(huì)對(duì)改革的推進(jìn)產(chǎn)生不利影響，為了消除政策摩擦對(duì)改革的影響，需要建立超越部門界限的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，通過(guò)非常規(guī)的行政手段推進(jìn)改革的前行，這也是省縣聯(lián)席會(huì)議制度產(chǎn)生的原因，但聯(lián)席會(huì)議制度是一種比較松散的協(xié)調(diào)議事機(jī)制，且難以應(yīng)對(duì)日常發(fā)生的大量的需部門間協(xié)調(diào)的事項(xiàng)，直管工作領(lǐng)導(dǎo)小組盡管常設(shè)辦公室，但人力物力都很有限，難以完成日常協(xié)調(diào)和督導(dǎo)，因此從節(jié)約直管工作領(lǐng)導(dǎo)小組運(yùn)行成本、減輕其工作壓力的角度出發(fā)，一個(gè)合乎邏輯的制度安排就是將這些事項(xiàng)發(fā)包給直管工作領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位，由這些部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施協(xié)調(diào)與督導(dǎo)工作，這一做法提升了直管改革協(xié)調(diào)督導(dǎo)的效率，但也增加了省直部門的負(fù)擔(dān)，無(wú)形中降低了其本職工作的效率。

值得注意的是，本文這里所說(shuō)的行政事務(wù)的發(fā)包與“專項(xiàng)治理”是有顯著區(qū)別的，“專項(xiàng)治理”是由特定部門就某個(gè)特定的目標(biāo)在短時(shí)間內(nèi)開展的聯(lián)合行動(dòng)，主要是為了彌補(bǔ)多任務(wù)下激勵(lì)的扭曲，②這些部門在“專項(xiàng)治理”中完成的仍是法定范圍內(nèi)的任務(wù)，只不過(guò)這些任務(wù)在日常工作中并未完成，因此是對(duì)扭曲激勵(lì)的一種修正。③而在“全面直管”改革中，省直部門承擔(dān)的完全是部門法定職責(zé)之外的任務(wù)，目的則是彌補(bǔ)直管領(lǐng)導(dǎo)小組人力物力不足無(wú)法開展日常協(xié)調(diào)督導(dǎo)工作的不足，實(shí)際上額外增加了省直部門的任務(wù)和職責(zé)。

五、結(jié)論與討論

筆者分析了河南省“全面直管”改革試點(diǎn)中政策摩擦的產(chǎn)生，以及河南省委省政府如何通過(guò)現(xiàn)有行政管理體制外的機(jī)制設(shè)計(jì)和制度安排來(lái)解決這些政策摩擦，發(fā)現(xiàn)省委省政府傾向于將與改革推進(jìn)相關(guān)的事項(xiàng)發(fā)包給省直部門，原因是在現(xiàn)有管理體制內(nèi)，無(wú)法成立一個(gè)單獨(dú)推進(jìn)改革的部門，即使成立了這樣一個(gè)部門，也涉及與其他部門的協(xié)調(diào)溝通，因此一個(gè)合理的制度安排就是將這些事項(xiàng)發(fā)包給省直部門，這一安排可以提升協(xié)調(diào)、督導(dǎo)和改革推進(jìn)的效率，但一個(gè)明顯的負(fù)面效應(yīng)是增加了省直部門的工作量和壓力，而且這些任務(wù)絕大部分是省直部門法定職責(zé)以外的，因此會(huì)降低這些部門原有工作的效率，增加行政成本。

從結(jié)論可以看出，政策試點(diǎn)在局部造成的行政成本的增加是十分巨大的，改革越是深入、越是對(duì)原有體制沖擊大，相應(yīng)的成本也越高，④這種成本的增加包括顯性的和隱性的，其中最值得關(guān)注的是隱性行政成本的增加，這種成本的增加容易被人忽視，主要是部門本職工作效率的降低。上級(jí)對(duì)這些部門進(jìn)行行政事務(wù)的發(fā)包，并通過(guò)考核督導(dǎo)的方式督促其執(zhí)行，而這些事務(wù)與部門本職工作并無(wú)關(guān)系，因此這種發(fā)包只會(huì)導(dǎo)致這些部門在短時(shí)間內(nèi)抽出相當(dāng)精力來(lái)應(yīng)對(duì)上級(jí)發(fā)包的行政事項(xiàng)，從而對(duì)本職工作形成擠出，降低了部門工作效率。

政策試點(diǎn)造成局部行政成本增加的根源在于試點(diǎn)會(huì)帶來(lái)政策摩擦，削弱改革的成效甚至對(duì)改革形成阻力。而在中國(guó)當(dāng)下，進(jìn)一步的政治經(jīng)濟(jì)體制改革多會(huì)帶來(lái)大量的政策摩擦，原因是深入的體制性改革必然會(huì)對(duì)原有制度和體制形成嚴(yán)重沖擊，從這個(gè)角度看，政策試點(diǎn)造成相當(dāng)程度的政策摩擦是一種必然。政策摩擦轉(zhuǎn)化為局部行政成本的增加，則主要源于上級(jí)政府調(diào)動(dòng)大量資源來(lái)推進(jìn)試點(diǎn)，其中就包括把大量無(wú)關(guān)其本職工作的事項(xiàng)發(fā)包給黨委政府組成部門。深入的改革確實(shí)需要花費(fèi)大量資源和精力，但不能以損害部門日常工作效率為代價(jià)，否則就是得不償失。

但從推進(jìn)改革的角度看，這種局部行政成本的增加在一定時(shí)期內(nèi)又是我們必須承擔(dān)的，如果把政策試點(diǎn)從地方政府的政績(jī)中排除出去，會(huì)造成激勵(lì)的缺失，比較復(fù)雜、涉及面比較廣的改革試點(diǎn)就難以推進(jìn)，⑤更不用說(shuō)通過(guò)試點(diǎn)來(lái)修正改革方案。而一旦建立政策試點(diǎn)與政績(jī)之間的關(guān)系，政策試點(diǎn)造成的政策摩擦?xí)ぐl(fā)政府構(gòu)建垂直管理的機(jī)構(gòu)和制度來(lái)推進(jìn)改革，除機(jī)構(gòu)增加帶來(lái)成本上升外，隱性的負(fù)面的效應(yīng)就是降低政府原有工作的效率。在一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)政府的治理能力還無(wú)法有大幅度的提升，上級(jí)政府仍需通過(guò)行政發(fā)包這種方式來(lái)以相對(duì)較低的成本進(jìn)行改革和治理，因此這種政策試點(diǎn)在局部帶來(lái)的行政成本的上升是我們必須承擔(dān)的。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]