□ 環(huán)保部南京環(huán)境科學(xué)研究所 鞠昌華 高吉喜

優(yōu)化設(shè)計(jì)提高生態(tài)保護(hù)紅線成色

□ 環(huán)保部南京環(huán)境科學(xué)研究所 鞠昌華 高吉喜

生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，既要強(qiáng)調(diào)生態(tài)安全保護(hù)需求，要求應(yīng)保則保，確保不漏保；又要把握區(qū)域生態(tài)功能空間保護(hù)底線思維，要求需保才保，避免冒進(jìn)貪大，確保整個(gè)生態(tài)保護(hù)紅線的空間紅線成色。

整合有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境監(jiān)管平臺，建立國家生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管平臺，通過對監(jiān)測數(shù)據(jù)集成分析和綜合應(yīng)用，一方面及時(shí)評估和預(yù)警生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，提高生態(tài)保護(hù)紅線管理決策科學(xué)化水平；一方面及時(shí)接收和反饋信息，核查和處理違法行為。

根據(jù)我國環(huán)境資源保護(hù)法律法規(guī)和相關(guān)組織職能安排，應(yīng)按照現(xiàn)行行政管理體制實(shí)行分類管理，以法律形式確定各級地方政府和相關(guān)主管部門對生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)保護(hù)管理的法定責(zé)任，形成各級地方政府和相關(guān)主管部門對紅線區(qū)共同履行監(jiān)管職責(zé)的局面。

優(yōu)化劃定技術(shù)與制度設(shè)計(jì)提高生態(tài)保護(hù)紅線的空間紅線成色

有效劃定和嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，依賴于科學(xué)的技術(shù)支持和制度設(shè)計(jì)，有必要優(yōu)化劃定技術(shù)設(shè)計(jì)，提高生態(tài)保護(hù)紅線的空間紅線成色；優(yōu)化保護(hù)技術(shù)與制度設(shè)計(jì)，提高生態(tài)保護(hù)紅線的功能紅線成色；優(yōu)化責(zé)任制度設(shè)計(jì)，提高生態(tài)保護(hù)紅線的責(zé)任紅線成色。

一是在生態(tài)保護(hù)紅線劃定過程中注重技術(shù)規(guī)范的指導(dǎo)。中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》（以下簡稱《意見》）提出，科學(xué)評估和劃定生態(tài)保護(hù)紅線，明確要求環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門，于2017年6月底前制定并發(fā)布生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)規(guī)范。通過對生態(tài)保護(hù)紅線劃定的基本原則、技術(shù)流程、范圍識別、方法及方案確定、邊界核定和成果要求等作出規(guī)范性安排，為科學(xué)規(guī)范地劃定生態(tài)保護(hù)紅線提供依據(jù)。各地在生態(tài)保護(hù)紅線劃定過程中應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行該規(guī)范確定的技術(shù)流程和方法，科學(xué)識別區(qū)域范圍內(nèi)生態(tài)功能重要區(qū)域及生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域的空間分布，通過空間疊加等技術(shù)手段劃好生態(tài)保護(hù)紅線。生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，既要強(qiáng)調(diào)生態(tài)安全保護(hù)需求，要求應(yīng)保則保，確保不漏保；又要把握區(qū)域生態(tài)功能空間保護(hù)底線思維，要求需保才保，避免冒進(jìn)貪大，確保整個(gè)生態(tài)保護(hù)紅線的空間紅線成色。

二是在生態(tài)保護(hù)紅線劃定過程中要注重具體生態(tài)空間的特異性。盡管技術(shù)規(guī)范明確了一般技術(shù)方法和規(guī)定，但是，因?yàn)樯鷳B(tài)系統(tǒng)和生態(tài)空間的獨(dú)特性，劃定工作中還會涉及到具體生態(tài)空間重要性的評估和設(shè)別。因此，在具體的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)劃定中，還應(yīng)吸收生態(tài)保護(hù)學(xué)科和區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)研究的成果，在每個(gè)地區(qū)、每個(gè)紅線區(qū)的劃定中都要注重科學(xué)評估和論證，提升生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的空間紅線成色。

三是在生態(tài)保護(hù)紅線劃定過程中要尊重現(xiàn)有各部門已確定的備選生態(tài)保護(hù)區(qū)。生態(tài)保護(hù)紅線是對各類重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)以及敏感區(qū)的統(tǒng)籌保護(hù)。對現(xiàn)有已明確有保護(hù)要求的各類法定生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，如自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)公益林等都應(yīng)充分尊重。原則上，在生態(tài)保護(hù)紅線劃定中對這些既有法定生態(tài)功能保護(hù)區(qū)不應(yīng)錯(cuò)漏。此外，考慮部分生態(tài)功能保護(hù)區(qū)存在歷史遺留問題，劃定不盡合理，對這類保護(hù)區(qū)，應(yīng)利用劃定生態(tài)保護(hù)紅線的機(jī)會，盡可能協(xié)調(diào)原劃定管理部門予以解決，避免劃定后因?yàn)椴缓侠矶鵁o法有效保護(hù)，提升生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的空間紅線成色。

四是在生態(tài)保護(hù)紅線劃定過程中要注重邊界勘定、標(biāo)識管理的設(shè)計(jì)。劃定后還應(yīng)重視生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的邊界勘定和標(biāo)識管理，協(xié)調(diào)國土勘測技術(shù)部門，明確其拐點(diǎn)邊界。將生態(tài)保護(hù)紅線落實(shí)到地塊，明確生態(tài)系統(tǒng)類型、主要生態(tài)功能，通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記明確用地性質(zhì)與土地權(quán)屬，形成生態(tài)保護(hù)紅線全國“一張圖”。在勘界基礎(chǔ)上設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)識標(biāo)牌，確保生態(tài)保護(hù)紅線落地準(zhǔn)確、邊界清晰。使之不僅僅掛在墻上，劃在紙上，還真真切切地落在地上，通過紅線落地提升生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的空間紅線成色。

五是在生態(tài)保護(hù)紅線劃定過程中要明確各類空間管控規(guī)定的設(shè)計(jì)。根據(jù)不同生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的主導(dǎo)生態(tài)功能、等級及保護(hù)需求差異，制定與之相適應(yīng)的不同生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和管控措施，以實(shí)現(xiàn)分級分區(qū)的差別化管理和控制。按照生態(tài)系統(tǒng)功能的重要性和保護(hù)要求，生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)可分成一類管控區(qū)和二類管控區(qū)。一類管控區(qū)除必要的科學(xué)研究、保護(hù)活動外，禁止任何形式的開發(fā)建設(shè)活動；二類管控區(qū)嚴(yán)禁任何有損主導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的開發(fā)建設(shè)活動，制定并實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單。通過嚴(yán)格的空間管控制度設(shè)計(jì)，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線制度，提升生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的空間紅線成色。

優(yōu)化保護(hù)技術(shù)與制度設(shè)計(jì)提高生態(tài)保護(hù)紅線的功能紅線成色

一是在生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)保護(hù)過程中要制定明確的生態(tài)管護(hù)制度?！兑庖姟诽岢?，地方各級黨委和政府是嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的責(zé)任主體，要將生態(tài)保護(hù)紅線作為相關(guān)綜合決策的重要依據(jù)和前提條件，履行好保護(hù)責(zé)任。各有關(guān)部門要共守生態(tài)保護(hù)紅線，按照職責(zé)分工，加強(qiáng)監(jiān)督管理，做好指導(dǎo)協(xié)調(diào)和執(zhí)法監(jiān)督。建立生態(tài)保護(hù)紅線常態(tài)化執(zhí)法機(jī)制，提高執(zhí)法規(guī)范化水平，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和依法處罰違法行為。通過嚴(yán)格的全天候科學(xué)的監(jiān)測，全方位嚴(yán)格的監(jiān)控，保護(hù)及改善生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)的生態(tài)服務(wù)功能和生態(tài)安全保障，確保生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的功能紅線成色。

二是在生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)保護(hù)過程中要做好生態(tài)修復(fù)與建設(shè)的設(shè)計(jì)。劃定生態(tài)保護(hù)紅線，不僅是實(shí)現(xiàn)紅線內(nèi)不建設(shè)，不破壞，還要通過一定的生態(tài)修復(fù)與建設(shè)措施，改善生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)的生態(tài)服務(wù)功能，提高區(qū)域、流域生態(tài)安全?！兑庖姟芬笠钥h級行政區(qū)為基本單元建立生態(tài)保護(hù)紅線臺賬系統(tǒng)，制定實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)方案。要優(yōu)先保護(hù)良好生態(tài)系統(tǒng)和重要物種棲息地，建立和完善生態(tài)廊道；分區(qū)分類開展受損生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，采取以封禁為主的自然恢復(fù)措施，輔以人工修復(fù)；在水源涵養(yǎng)和生物多樣性維護(hù)為主導(dǎo)生態(tài)功能的生態(tài)保護(hù)紅線，開展保護(hù)與修復(fù)示范；陸海統(tǒng)籌，開展海洋國土空間生態(tài)保護(hù)紅線的生態(tài)整治修復(fù)?？紤]生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的敏感區(qū)、脆弱性，在實(shí)施生態(tài)修復(fù)與建設(shè)工程中應(yīng)科學(xué)慎重開展設(shè)計(jì)論證，經(jīng)主管部門和環(huán)保部門審查批準(zhǔn)后方可實(shí)施。通過生態(tài)修復(fù)與建設(shè)，改善生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)的生態(tài)功能，提高生態(tài)安全保障，提升生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的功能紅線成色。

三是在生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)保護(hù)過程中要構(gòu)建覆蓋全面的生態(tài)保護(hù)紅線綜合監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)管平臺。《意見》要求環(huán)保部、發(fā)改委、國土資源部會同有關(guān)部門建設(shè)和完善生態(tài)保護(hù)紅線綜合監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，充分發(fā)揮地面生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境、氣象、水文水資源、水土保持、海洋等監(jiān)測站點(diǎn)和衛(wèi)星生態(tài)監(jiān)測能力，布設(shè)相對固定的監(jiān)控點(diǎn)位，及時(shí)獲取各項(xiàng)監(jiān)測數(shù)據(jù)。整合有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境監(jiān)管平臺，建立國家生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管平臺，通過對監(jiān)測數(shù)據(jù)集成分析和綜合應(yīng)用，一方面及時(shí)評估和預(yù)警生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，提高生態(tài)保護(hù)紅線管理決策科學(xué)化水平；一方面及時(shí)接收和反饋信息，核查和處理違法行為。以技術(shù)手段保障生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的過程保護(hù)，確保生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的功能紅線成色。

四是生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)保護(hù)中建立以生態(tài)功能保護(hù)成效為導(dǎo)向的評估、考核與引導(dǎo)機(jī)制?！兑庖姟芬髲纳鷳B(tài)系統(tǒng)格局、質(zhì)量和功能等方面建立起定期生態(tài)保護(hù)紅線評價(jià)機(jī)制，及時(shí)掌握全國、重點(diǎn)區(qū)域、縣域生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)功能狀況及動態(tài)變化，并作為優(yōu)化生態(tài)保護(hù)紅線布局、安排縣域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金和實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，合理制定考核評價(jià)指標(biāo)，對各省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府開展生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)成效考核，并將考核結(jié)果納入生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核體系，作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評價(jià)及離任審計(jì)等的重要參考。在紅線區(qū)生態(tài)功能的狀況與變化評估的基礎(chǔ)上建立考核、引導(dǎo)機(jī)制，推動地方及主管部門積極改善生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)的生態(tài)功能，引導(dǎo)公眾參與保護(hù)，提升生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的功能紅線成色。

優(yōu)化責(zé)任制度設(shè)計(jì)提高生態(tài)保護(hù)紅線的責(zé)任紅線成色

一是在生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)保護(hù)中要明確法定責(zé)任。以法律明確生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的責(zé)任紅線成色是依法治國的必然要求。生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)涉及對森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、海洋、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等生態(tài)空間的保護(hù)，根據(jù)我國環(huán)境資源保護(hù)法律法規(guī)和相關(guān)組織職能安排，應(yīng)按照現(xiàn)行行政管理體制實(shí)行分類管理，以法律形式確定各級地方政府和相關(guān)主管部門對生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)保護(hù)管理的法定責(zé)任，形成各級地方政府和相關(guān)主管部門對紅線區(qū)共同履行監(jiān)管職責(zé)的局面。同時(shí)，依據(jù)多元主體治理的需要，還應(yīng)明確企事業(yè)單位和公民對生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)保護(hù)的法定責(zé)任。

二是在生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)保護(hù)中要明確違法責(zé)任人的刑事及行政責(zé)任。生態(tài)保護(hù)紅線是保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線，所保障的是國家和區(qū)域生態(tài)安全和生態(tài)支持功能。生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)一旦被破壞就會極大地提高國家財(cái)產(chǎn)及公民人身安全的風(fēng)險(xiǎn)，是可補(bǔ)償性、可恢復(fù)性較低的法益。所以應(yīng)通過一定強(qiáng)度的懲罰，保障對破壞行為的抑制效果。因此，應(yīng)做好相關(guān)法律、條例的完善和創(chuàng)設(shè)，明確破壞紅線責(zé)任人的刑事及行政法律責(zé)任，提升生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的管護(hù)責(zé)任紅線成色。

三是在生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)保護(hù)中要明確違法責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。市場經(jīng)濟(jì)體制下，在明確破壞紅線責(zé)任人的刑事及行政法律責(zé)任的同時(shí)，還應(yīng)做好相關(guān)賠償、補(bǔ)償責(zé)任的設(shè)計(jì)。明確破壞紅線的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，體現(xiàn)“污染者付費(fèi)、損害者賠償”的原則。一方面通過賠償、補(bǔ)償責(zé)任的設(shè)計(jì)加大對破壞者的震懾作用，一方面獲得生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)損害后修復(fù)所需資金，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的責(zé)任紅線成色。

四是在生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)保護(hù)中要明確違法責(zé)任人的生態(tài)恢復(fù)責(zé)任。設(shè)置生態(tài)保護(hù)紅線的根本目的在于維護(hù)重要生態(tài)功能區(qū)或生態(tài)脆弱區(qū)、敏感區(qū)的生態(tài)功能。因此，一旦發(fā)生紅線區(qū)遭受破壞，損害其生態(tài)功能后，在明確破壞紅線責(zé)任人的刑事及行政法律責(zé)任的同時(shí)，還應(yīng)做好相關(guān)生態(tài)恢復(fù)責(zé)任的設(shè)計(jì)，明確破壞者，尤其是企事業(yè)單位對損害紅線的生態(tài)恢復(fù)責(zé)任，以維持生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)必要的生態(tài)支持功能和生態(tài)安全保障。

五是在生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)保護(hù)中要明確相關(guān)責(zé)任人的政治責(zé)任。生態(tài)保護(hù)紅線的劃定保護(hù)既是各級政府及相關(guān)工作人員的法定責(zé)任，作為執(zhí)政黨確定的重大戰(zhàn)略，還是一項(xiàng)政治責(zé)任，是對維護(hù)國家生態(tài)安全和人民環(huán)境權(quán)益的政治承諾。因此，還應(yīng)做好生態(tài)紅線保護(hù)考核體系和管理辦法的設(shè)計(jì)，明確破壞紅線的政治責(zé)任。黨政政治責(zé)任主體不僅要為自己的不當(dāng)決策行為負(fù)政治責(zé)任，而且也要為下屬的行為負(fù)連帶責(zé)任。對違反生態(tài)保護(hù)紅線管控要求，造成生態(tài)破壞的部門、地方、單位和有關(guān)責(zé)任人員，按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等規(guī)定追究責(zé)任。對推動生態(tài)保護(hù)紅線工作不力的，除構(gòu)成犯罪應(yīng)依法追究刑事責(zé)任外，還要區(qū)分情節(jié)輕重，予以黨紀(jì)政紀(jì)處分。

總之，要以嚴(yán)格、立體的追責(zé)，提升生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的責(zé)任紅線成色，確保我國生態(tài)保護(hù)紅線“劃得牢、守得住”，方能有效保證及提高空間紅線及功能紅線成色，維護(hù)國家生態(tài)安全，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。