李新安

〔河南財經政法大學，河南 鄭州 450046〕

經濟與管理

新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展與質量提升應對策略研究
——以河南省為樣本

李新安

〔河南財經政法大學，河南 鄭州 450046〕

作為由農村人口向城鎮(zhèn)轉移的動態(tài)過程，城鎮(zhèn)化體現著一個國家或地區(qū)的經濟社會發(fā)展程度。改革開放以來，河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，在吸納農村剩余勞動力、增加就業(yè)、產業(yè)結構優(yōu)化升級、推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。但一系列有待解決的相應問題，制約著新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)健康發(fā)展與質量提升。為此，要更好推進河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展，應進一步實施制度創(chuàng)新，深化戶籍制度改革以破除城鄉(xiāng)二元體制；完善城鎮(zhèn)體系，全面提升城鎮(zhèn)綜合承載能力；調整優(yōu)化產業(yè)結構，推進產城融合發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化；產城互動；城鎮(zhèn)體系

城鎮(zhèn)化發(fā)展水平是現代社會經濟文明的標志，推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，將使我國在目前較為嚴峻的全球外部經濟環(huán)境下，持續(xù)保持穩(wěn)定的發(fā)展勢頭。20世紀90年代以來，隨著我國城鎮(zhèn)數量增多，城鎮(zhèn)化水平提升，人們對城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平日趨重視。2014年黨中央國務院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》。2015年十八屆五中全會又強調，在復雜多變的經濟發(fā)展過程中，“十三五”時期我國已進入經濟發(fā)展“新常態(tài)”,要大力推進新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農業(yè)現代化和信息化的同步發(fā)展，加快構建城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展機制，破解發(fā)展難題。2016年2月國務院出臺的國發(fā)〔2016〕8號文《關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》，進一步強調新型城鎮(zhèn)化要“以人的城鎮(zhèn)化為核心，以提高質量為關鍵，以體制機制改革為動力，緊緊圍繞新型城鎮(zhèn)化目標任務，加快推進戶籍制度改革，提升城市綜合承載能力”，“加快培育中小城市和特色小城鎮(zhèn)”，為經濟持續(xù)健康發(fā)展提供持久強勁動力。河南作為一個農業(yè)大省、新興工業(yè)大省，提升其新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，對河南全面建設小康社會、促進“十三五”時期全省經濟社會發(fā)展具有重要意義。

一、新型城鎮(zhèn)化健康持續(xù)發(fā)展的基本態(tài)勢

城鎮(zhèn)化(Urbanization)是人類社會生產力發(fā)展到一定階段后，出現的農村人口由傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會不斷轉到現代先進城市社會的自然歷史過程。城市的發(fā)展與成長具有自發(fā)性，城鎮(zhèn)化也是自發(fā)性的過程，這種自發(fā)性表現在人口流向從農村到城市的動態(tài)過程，人們通常用“城鎮(zhèn)化率”來衡量城鎮(zhèn)化水平，即城鎮(zhèn)人口占總人口的比重。城鎮(zhèn)化從表象上看是農村人口轉變?yōu)槌擎?zhèn)人口的過程，但其本質則是從農業(yè)社會逐步進入工業(yè)社會的過程，在該過程中，農業(yè)活動的比重逐步下降，非農活動的比重逐漸上升，居民消費水平不斷提高，人的整體素質不斷提升。近年來，我國著力發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化則是在順應城鎮(zhèn)化自發(fā)性規(guī)律基礎上，以促進經濟、社會、環(huán)境和諧與人的全面發(fā)展為宗旨，以大城市和小城鎮(zhèn)有機結合、協(xié)調發(fā)展為方向，來激發(fā)我國經濟發(fā)展最大的內需潛力和重要動力，主動適應和推動社會經濟發(fā)展模式轉型的一項重要的民生工程。

1.新型城鎮(zhèn)化的提出及其本質內涵

新型城鎮(zhèn)化概念的提出與形成，學術界有不同看法。但據查到的資料看，新型城鎮(zhèn)化概念最早見于2007年3月習近平總書記的《走高效生態(tài)的新型農業(yè)現代化道路》一文。習近平總書記指出，“發(fā)展高效生態(tài)農業(yè)，必須按照新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和新型農業(yè)現代化整體推進的思路，把工業(yè)與農業(yè)、城市與農村作為一個整體來謀劃，進一步健全工業(yè)反哺農業(yè)、城市帶動農村的體制機制，充分發(fā)揮工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化對‘三農’的帶動作用和‘三農’對‘三化’的促進作用，讓農民主動參與‘三化’進程，成為‘三化’的重要推動力量及其成果的共享者?！?習近平.走高效生態(tài)的新型農業(yè)現代化道路.http：//flnance.peopIe.com.cn/nc/GB/5492580.html.

新型城鎮(zhèn)化概念出現于官方正式文件是在2012年底的中央經濟工作會議。該次會議提出的2013年的六項經濟工作主要任務中的一項重要任務就是“積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質量”，會議公報明確指出了新型城鎮(zhèn)化的內涵。公報指出：“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質量。城鎮(zhèn)化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。要構建科學合理的城市格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學布局，與區(qū)域經濟發(fā)展和產業(yè)布局緊密銜接，與資源環(huán)境承載能力相適應。要把有序推進農業(yè)轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好。要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。”*2012年中央經濟工作會議公報.http：//www.taoguba.com.cn/Artide/721661.自此，新型城鎮(zhèn)化成為了我們黨和政府正式文件中大量出現的一個新概念。

從具體內容和實現方式看，新型城鎮(zhèn)化中“新型”一方面表現為大中小城市和小城鎮(zhèn)“四城”并舉之外，另一方面則體現為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新農村協(xié)調發(fā)展，互促共進的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化和傳統(tǒng)的以土地外延擴張、物質資本大量消耗驅動的高成本、低收益的攤大餅式城鎮(zhèn)化有很大不同。后者往往會帶來很大的問題，集中表現在要素結構失衡、空間失衡、產業(yè)結構失衡和大城市病的爆發(fā)等。由此看來，中國的新型城鎮(zhèn)化更強調的是以人為核心的城鎮(zhèn)化，不僅強調城鎮(zhèn)化率等數量的增加，更強調產業(yè)發(fā)展、就業(yè)轉移和人口城鎮(zhèn)化相統(tǒng)一的質量提升。新型城鎮(zhèn)化核心是從土地城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化過渡，其理念是“集約、智能、綠色和低碳”。

2.河南城鎮(zhèn)化呈現出穩(wěn)步發(fā)展態(tài)勢

河南地理位置優(yōu)越，地處中原，地勢平坦開闊，是全國重要的交通樞紐，此外該區(qū)域人口眾多、氣候宜居、水源充足，旅游資源豐富，非常適宜城鎮(zhèn)系統(tǒng)內外的物流、人流、信息流和能量流的集聚與擴散，因此在發(fā)展新型城鎮(zhèn)化方面具有得天獨厚的優(yōu)勢。

根據河南省統(tǒng)計局公布的數據：2010年河南省城鎮(zhèn)化率為38.8%，2011年河南省城鎮(zhèn)化率為40.57%，2012年為42.4%，2013年為43.8%。2014年末河南省總人口10662萬人，常住人口9436萬人，城鎮(zhèn)化率提升到45.2%。2015年末河南省總人口10722萬人，常住人口9480萬人，城鎮(zhèn)化率達到46.85%。2016年末河南省總人口10788.14萬人，常住人口9532.42萬人，城鎮(zhèn)常住人口4623.22萬人，城鎮(zhèn)化率達到48.5%。河南城鎮(zhèn)化近年來呈逐年增長趨勢，城鎮(zhèn)化建設實現了較快發(fā)展。

3.河南城鎮(zhèn)基礎設施明顯改善

近年來，河南不斷加大城市基礎設施建設力度，并取得了較大成就。僅2014年河南全省對城市供熱、供水、污水處理、生態(tài)建設、保障性住房等城市基礎設施投資項目達到180個，總投資1614億元；教育、醫(yī)療、文化、旅游、養(yǎng)老服務等社會事業(yè)項目170個，總投資1386億元；交通、能源、水利等重大基礎設施項目50個，總投資848億元。此外，河南省交通基礎設施發(fā)展迅速。如繼鄭州市軌道交通一號線2013年12月開通運營后，二號線一期工程也于2016年10月開通運營。同時，河南還加快了城市道路、地下通道、立交橋、停車場等城市交通設施建設，形成了高效方便的交通網絡。這些城鎮(zhèn)基礎設施的不斷完善，為河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定了堅實的物質基礎。

4.河南現代城鎮(zhèn)體系日趨完善

伴隨五大國家戰(zhàn)略在河南的逐步實施，中原城市群實力日益增強，已成為國家重點培育發(fā)展的中西部地區(qū)三大城市群之一。鄭州作為河南省會和全省的政治、經濟、文化中心，已發(fā)展成為人口500萬以上的特大城市。2015年上海合作組織成員國政府首腦(總理)理事會第十四次會議在鄭州成功召開，展現了中國中部內陸城市開放發(fā)展的現代城市風貌，彰顯了鄭州城市的發(fā)展水平和實力。洛陽市、南陽市躋身人口在100萬以上的大城市之列。同時平頂山、安陽、許昌、信陽等中小城市的快速發(fā)展，形成了大中小城市分工明確、有機協(xié)調的城鎮(zhèn)體系。米字形高速鐵路網、城際鐵路網加快建設，既發(fā)揮了鄭州大城市的經濟輻射作用，也帶動了中原城市群周邊中小城市的發(fā)展，河南城鎮(zhèn)交通一體、產業(yè)鏈接、設施共享的格局體系正在形成。

5.河南城鎮(zhèn)綜合承載能力持續(xù)提升

城鎮(zhèn)綜合承載能力既是城鎮(zhèn)化水平的標志，也是推進城鎮(zhèn)化的重要舉措，它體現了一個地區(qū)經濟發(fā)展和社會進步的綜合實力。近年來，河南省城市人均住宅面積、人均道路面積、燃氣普及率、城市建成區(qū)綠化覆蓋率等城鎮(zhèn)綜合承載能力指標均得到大幅提升。2014年全省城市垃圾和生活污水處理率分別為86.4%和87.8%,根據《河南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，全省城市垃圾和生活污水處理率到“十三五”末將均達到95%，城市社區(qū)綜合服務設施覆蓋率將達到100%，城鎮(zhèn)人居環(huán)境將不斷改善*資料來源：豫政〔2014〕55號：河南省人民政府關于印發(fā)《河南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》的通知(2014年7月3日)。此外，城市社會保障覆蓋面不斷擴大,教育、科研、文化、養(yǎng)老等城市公共服務設施也日趨完善,城市公共服務能力顯著增強。

6.河南產業(yè)與城鎮(zhèn)的互動效應顯著

二、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的主要問題

發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的基本理念和要求需達到如下幾個方面。其一，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城鎮(zhèn)化水平總體較高。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展，把新型城鎮(zhèn)建設與社會主義新農村建設有機結合起來。推進城鎮(zhèn)的基礎設施向鄉(xiāng)村延伸，吸納農村剩余勞動力就業(yè)，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。其二，生態(tài)宜居。堅持以人為本，轉變城鎮(zhèn)規(guī)劃的概念，促進城鎮(zhèn)的生產、生活、交通、居住等基本功能協(xié)調發(fā)展。形成城鎮(zhèn)規(guī)模與承載力相適應，城鎮(zhèn)人口與社會發(fā)展相融合，建設和諧城市。其三，結構合理、功能完善的城鎮(zhèn)體系。新型城鎮(zhèn)化要求形成有利于大中小城市協(xié)調共生，產業(yè)集聚，構建系統(tǒng)性強、覆蓋面廣的現代化城鎮(zhèn)體系。其四，“四化”同步。以城鎮(zhèn)化為重點，以新型工業(yè)化、農業(yè)現代化和信息化為支撐并推動城鎮(zhèn)化，形成相互促進、相互帶動的發(fā)展格局。與以上要求相比，河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展尚存在以下較為突出的主要問題。

1.全省總體城鎮(zhèn)化水平偏低

河南“十三五”期間以及較長一段時間將處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的快速上升階段。2015年河南城鎮(zhèn)化率達到了46.85%，2016年也僅較上年提高了1.65個百分點達到48.5%，按照2020年河南城鎮(zhèn)化率達到58%的目標計算，河南城鎮(zhèn)化發(fā)展的任務仍然很重。根據統(tǒng)計局發(fā)布的數據，盡管河南省近年來經濟發(fā)展速度較快，但與全國平均水平相比，河南省的城鎮(zhèn)化水平仍然偏低。2016年全國城鎮(zhèn)化率為57.35%，河南低于全國平均水平近10個百分點。對國家統(tǒng)計局2013年發(fā)布的數據進行比較可以看出，在31個省份里(不包括香港、澳門、臺灣)，河南省城鎮(zhèn)化水平(總體城鎮(zhèn)化率43.8%)排名倒數第五，僅高于貴州省的37.8%，西藏23.7%，云南40.5%，甘肅40.1%。河南省總體城鎮(zhèn)化水平與全國平均水平存在明顯差距。

圖1 近年來河南與全國城鎮(zhèn)化率對比

2.河南各地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡

河南城鎮(zhèn)化水平存在較大的空間差異，不同區(qū)域水平與層次存在很大落差，通過集約化、低碳化、智能化、生態(tài)化方式來提升落后地區(qū)的城鎮(zhèn)化質量，從而縮小城鄉(xiāng)差距與城市之間的差距，就成為今后相當長時間內的重要任務。2014年地區(qū)城鎮(zhèn)化率顯示，河南18個省轄市中超過全國城鎮(zhèn)化水平(2014年國家城鎮(zhèn)化率為54.77%)的僅有鄭州(68.1%)一個城市，城鎮(zhèn)化率在45%以上的也僅有鄭州、洛陽、鶴壁、焦作、濟源、三門峽等6個城市，而濮陽、駐馬店、周口等3個城市的城鎮(zhèn)化率則在35%以下。城鎮(zhèn)化率從68.1%到32.5%的較大差距，顯示出河南城鎮(zhèn)化在地區(qū)發(fā)展之間存在較大的不平衡性。

表1 河南省各地市城鎮(zhèn)化率比較(2014年) 單位(%)

資料來源：數據引自谷建全、王建國主編的《河南省城市發(fā)展報告(2015)》，社會科學文獻出版社，2015年出版

3.全省城鎮(zhèn)體系有待完善

中原城市群的發(fā)展尚處于成長階段，其內部的城市分工不明確，城市合作處于分散狀態(tài)，城市互聯互通互融還不理想，城市群整體競爭力還有待提高。突出表現在以下幾個方面：第一，大城市偏少。河南城市中人口超過100萬的也就鄭州、洛陽等為數不多的幾個。在大城市個數偏少的情況下，大城市容易利用行政資源使資源配置向本身傾斜，形成資源的虹吸效應，導致城市的溢出擴散效應不明顯，從而制約大城市的輻射帶動能力。第二，中小城市規(guī)模偏小。河南省大城市單一，中等城市偏少，小城鎮(zhèn)居多。因此在進行產業(yè)轉移時缺乏承載的節(jié)點，一些地級市市區(qū)人口已超過一百萬，但是周邊小城市有的十萬不到，難以形成有效的輻射帶動作用。第三，城鎮(zhèn)體系之間職能分工不合理、專業(yè)化職能不突出。各城市產業(yè)間缺乏互補性，呈現嚴重的結構趨同現象，同時各城鎮(zhèn)體系網絡處于聯系松散狀態(tài)，制約了整個區(qū)域的經濟發(fā)展。因此，建設中原城市群、提高城市群的綜合競爭力就成為提升城鎮(zhèn)化質量的應有之意。

4.城鎮(zhèn)發(fā)展方式較為粗放，產業(yè)結構有待進一步優(yōu)化

表2 河南與我國部分省市產業(yè)結構對比(2016年)

數據來源：根據國家統(tǒng)計局和各省市統(tǒng)計局《2016年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》收集整理

5.城鎮(zhèn)基礎設施水平有待進一步提高

新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，是為人服務的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)基礎設施的完善有利于提升城鎮(zhèn)的承載力，加速人口集聚。但河南經濟發(fā)展水平不高，城鎮(zhèn)基礎設施建設資金存在較大缺口，極大地制約了城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務設施服務水平的提高。基礎設施落后及在教育、醫(yī)療等公共服務領域的諸多欠賬，使河南一些城市出現了交通擁擠、看病難、上學難等問題，制約了城市的健康發(fā)展和人民生活環(huán)境的改善，降低了城鎮(zhèn)的承載力。

三、加快推進河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策

1.實施制度創(chuàng)新，推進農業(yè)轉移人口市民化

根據2020年河南城鎮(zhèn)化率達到58%的目標測算，每年要由農村向城市轉移100多萬人。因此，河南城鎮(zhèn)化工作的落腳點是農村人口如何轉移到城市。必須通過制度創(chuàng)新，重點解決就業(yè)等民生問題。

(1)推進人口管理制度改革，破解城鄉(xiāng)二元體制。人口管理的戶籍制度改革，就是通過破除城鄉(xiāng)分割，實行經常居住地城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，將戶籍中內含的各種權利和福利進行剝離，使戶籍回歸其本來面目。城鄉(xiāng)二元體制下的戶籍身份在就業(yè)、分配、社會保障制度等方面存在著差異，該體制在戶口上將人分為城市和農村戶口，城市居民可享有良好的教育、醫(yī)療、社會保障等，甚至在法律賠償上，城市人口要遠遠高于農村人口賠償的數額，農村人口在教育、就業(yè)等資源分享方面得不到公正的待遇。在二元體制束縛下各種要素資源流動受到限制，阻礙了市場對勞動力資源的優(yōu)化配置，在一定程度上成為河南推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要阻礙。因此應破除“城”“鄉(xiāng)”概念，創(chuàng)新、完善人口服務和管理制度，為河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

(2)創(chuàng)新土地保障機制，推進土地制度改革。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與土地制度密切相關?，F行土地制度不僅束縛了農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移，還嚴重制約了農業(yè)的規(guī)模化、產業(yè)化經營。農村土地的主要問題是宅基地使用權和建設用地使用權自由流轉受到限制。宅基地使用權具有身份性，非農村集體成員，無法申請獲得土地。根據現有的法律規(guī)定，城市人沒有權利享有農村宅基地使用權，法律禁止非農村居民通過購買、租賃等方式直接或間接占有農村宅基地，這就導致了宅基地使用權在繼承、贈與、抵押時受到限制。對于農民來講，土地是最重要的財產，但由于宅基地使用權和承包地經營權流轉不暢，農民無法通過流轉而獲得經濟利益，同時在一定程度上還將農民束縛在土地上，從而限制了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因此應研究出臺相應政策措施，通過實行增量供給與存量挖潛相結合的供地政策，允許農民按照依法、自愿、有償的原則合理流轉土地使用權，確保實行最嚴格的耕地保護制度和集約節(jié)約用地制度，維護農民的利益；進一步規(guī)范推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點，鼓勵農民“農”轉“非”，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求，為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展注入活力。

(3)推進社會保障制度改革。加快構建城鄉(xiāng)一體化的基本醫(yī)療保險制度、基本養(yǎng)老保險制度和教育制度。與城市相比，我國農村社會保障機制較不完善，覆蓋面過窄，具體表現在農民養(yǎng)老制度不完善、農民工的社會保障水平低、醫(yī)療報銷水平和范圍有限，農民工定居城市具有較多的后顧之憂。因此促進城鎮(zhèn)的發(fā)展，應當建立健全必要的社會保障制度，給予農民必要的制度保障，統(tǒng)籌建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，以解決他們的后顧之憂。同時，要推進城鄉(xiāng)一體化的教育制度改革。隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，進城務工的農民日益增多，但其子女在教育上則很難享受和城市居民一樣的待遇，很多學校因為農民工非本地戶口不接受其子女入學，從而出現了社會關注的留守兒童問題，使得農民工定居城市的意愿下降。這不僅不利于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，更不利于社會的進步。因此要打破身份限制，統(tǒng)籌建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本社會保障制度，健全低收入困難群體的生活保障體系，實現城鄉(xiāng)居民在基本社會保障制度上的公平和對公共資源的共享。

2.完善城鎮(zhèn)體系，全面提升城鎮(zhèn)綜合承載能力

(1)科學規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，完善城鎮(zhèn)體系。河南地處平原地帶，人口分布較廣，各個地區(qū)存在著經濟、文化、人口、城鎮(zhèn)規(guī)模等差異，在規(guī)劃城鎮(zhèn)布局時，要立足于河南省實際情況，要分層次、分類別做出規(guī)劃，逐步構建完善的城鎮(zhèn)體系。要加快中原城市群發(fā)展，不斷增強中原城市群區(qū)域的影響力，發(fā)揮城市群大城市的輻射帶動能力，同時也要適當控制大城市規(guī)模，使城市的發(fā)展與其承載能力相適應。加速發(fā)展中小城市，提高中小城市對大城市產業(yè)轉移的承接能力，因地制宜發(fā)展特色產業(yè)和勞動密集型產業(yè)，使中小城市成為接納農村剩余勞動力的主要載體。進一步完善城鎮(zhèn)的職能，實現大中小城市和小城鎮(zhèn)之間的專業(yè)化分工協(xié)作，建設優(yōu)勢互補、特色明顯的城鎮(zhèn)體系。

(2)加大城鎮(zhèn)基礎設施和配套公共服務設施建設。加快交通運輸業(yè)建設，發(fā)揮交通對城鎮(zhèn)化格局的引導作用。堅持航空、鐵路、公路一體化發(fā)展，提高交通樞紐的承載能力，建設現代綜合交通網絡，提升交通質量，減少城市擁擠。同時要構建地區(qū)性中心城市交通圈，依托公路、鐵路構建由省到縣、到村的城市交通圈。

加強公共服務配套設施建設，提高城鎮(zhèn)公共服務保障能力。其一，建立基本的科學、教育、衛(wèi)生、文化、教育設施，增加城鎮(zhèn)公共服務的供給能力。構建公平、公正的教育資源配置制度，讓落戶城市的農村人口也能便利地分享城市教育資源等公共服務。其二，著力解決好新型城鎮(zhèn)社區(qū)的水、電、學校、超市等配套公共服務設施，因地制宜建設城市污水處理措施和供暖、供氣等配套服務設施，吸引農村人口有序向城鎮(zhèn)轉移。其三，因地制宜循序構建城鄉(xiāng)一體化的基本醫(yī)療保障、基本養(yǎng)老保障和基本生活保障體系，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民，逐步實現城鎮(zhèn)基本公共服務對常住人口的全覆蓋。

(3)提高城鎮(zhèn)環(huán)境的承載力。習近平總書記曾說過：“不要金山銀山，也要綠水青山”，環(huán)境質量是檢驗新型城鎮(zhèn)化發(fā)展成功與否的一個重要因素。其一，在推進新型城鎮(zhèn)化進程中，完善城鎮(zhèn)綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展的體制機制，加強對資源環(huán)境承載能力的監(jiān)測預警。改變傳統(tǒng)的經濟發(fā)展方式和高碳模式，提高發(fā)展的科技創(chuàng)新含量。其二，實施城鎮(zhèn)生態(tài)建設工程。淘汰高污染、高能耗產業(yè)，推進重點城鎮(zhèn)和重點行業(yè)的污染治理，加強對污水、廢氣等污染的防治。加大城市綠化力度，提高城市的植被覆蓋率，打造宜居的城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境。

3.優(yōu)化產業(yè)結構，推進產城融合發(fā)展

(1)加快產業(yè)結構優(yōu)化升級，增強城鎮(zhèn)發(fā)展新動力。推進新型城鎮(zhèn)化，重在實現產城互動，既要以產業(yè)促城鎮(zhèn)，也要以城鎮(zhèn)聚集產業(yè)。河南省2016年第三產業(yè)占比低于全國近10個百分點。但第三產業(yè)對吸納勞動者就業(yè)的能力遠遠大于第一、第二產業(yè)，對城鎮(zhèn)化率的增加具有重大的推動作用。在當前制造業(yè)產能過剩的背景下，只有強化工業(yè)轉型升級、加快發(fā)展第三產業(yè)，推動產業(yè)結構戰(zhàn)略性調整，才是河南省穩(wěn)增長、增后勁以及經濟長期平穩(wěn)運行和持續(xù)健康發(fā)展的重要著力點。值得注意的是，當前河南第三產業(yè)發(fā)展面臨著勞動力等要素供給已經發(fā)生深刻改變等問題。勞動力價格上升、勞動力素質不能滿足需要、勞動力隊伍不穩(wěn)定等，制約了產業(yè)結構調整的進一步深化。推動農民工市民化和農民工轉型，可以為第三產業(yè)加快發(fā)展提供源源不斷的高素質勞動力，也能在一定程度上緩解第三產業(yè)發(fā)展面臨的人力資本約束問題。

(2)凸顯城鎮(zhèn)優(yōu)勢特色，構建適合城鎮(zhèn)發(fā)展的產業(yè)體系。作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展動力源泉的第二、三產業(yè)，在河南的整體發(fā)展水平相對落后。因此在推進新型城鎮(zhèn)化進程和產城互動融合格局中，應根據各地城鎮(zhèn)的產業(yè)優(yōu)勢和特色，加快傳統(tǒng)工業(yè)的轉型升級和新興產業(yè)的培育發(fā)展，加強與周邊示范小城鎮(zhèn)的融合，形成有利于吸納農民工的產業(yè)載體。加快河南省的工業(yè)化、現代化進程，需在產業(yè)發(fā)展布局和承接產業(yè)轉移方面謀劃，積極發(fā)展有利于承載、吸納農民工的勞動密集型產業(yè)集群，構建有利于吸納農民工的產業(yè)體系，增強經濟對農民工的吸納能力。

4.強化政府對城鎮(zhèn)發(fā)展的宏觀調控與機制創(chuàng)新

從國內外城市發(fā)展實踐來看，城鎮(zhèn)發(fā)展離不開政府的宏觀規(guī)劃與政策創(chuàng)新支持。河南作為人口大省，農業(yè)所占比重較高，城鎮(zhèn)化起步較晚，農業(yè)轉移人口市民化等問題壓力較大，河南急需通過政府實施產業(yè)重構、空間整合和政策機制創(chuàng)新等舉措，來提升全省新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平。要突出河南新型城鎮(zhèn)化的特色，需要各級政府在城鎮(zhèn)宏觀布局、城市發(fā)展方向、城市基礎設施建設、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、公共服務建設、住房保障建設等方面發(fā)揮主導作用。同時針對新型城鎮(zhèn)化建設過程中的各種問題，制定出最合理的城市發(fā)展路徑，不斷完善城鎮(zhèn)體系，加強重點地區(qū)的規(guī)劃控制和管理。此外，積極發(fā)揮政府在城市污染治理、城市生態(tài)環(huán)境建設方面的作用，著力提高城鎮(zhèn)的綜合承載能力，促進大中小城市和小鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，走出一條經濟效益高、環(huán)境污染少的集約型、生態(tài)宜居、以人為本型的河南新型城鎮(zhèn)化道路。

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(責任編輯：劉 陽)

2017-03-09

李新安(1967-),男，河南濟源人，河南財經政法大學教授，博士，研究生導師。

國家自然科學基金面上項目(編號：41171443)；河南省政府決策研究招標課題(編號：2016B089)；河南省軟科學計劃項目(編號：172400410155 )；河南省高等學校哲學社會科學創(chuàng)新團隊支持計劃(編號：2013-CXTD-07)；河南省教育廳人文社會科學研究項目 (編號：2016-zd-075、2017-ZZJH-026、2015-ZD-090)。

10.3969/j.issn.2096-2452.2017.02.003

F

A

2096-2452(2017)02-0013-07