雷明貴+廖紫君

摘 要：社區(qū)協(xié)商作為我國社會主義協(xié)商民主建設的重要組成部分，是基層群眾自治的有效實現(xiàn)方式，是加強協(xié)商民主建設，促進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的基礎。當前，社區(qū)協(xié)商仍存在協(xié)商組織定位不清、協(xié)商內(nèi)容和范圍不明確以及協(xié)商主體參與度不高等問題。對此，要通過改革治理體制機制，培育社區(qū)協(xié)商主體，規(guī)范社區(qū)協(xié)商程序，探索社區(qū)協(xié)商形式，加強協(xié)商成果運用等途徑，對社區(qū)協(xié)商加以完善，從而保證基層治理的實效性。

關(guān) 鍵 詞：社區(qū)協(xié)商；同心圓桌會議；社區(qū)治理；協(xié)商民主

中圖分類號：D669.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）05-0060-05

社區(qū)是社會生活的基本單位，社區(qū)協(xié)商作為我國社會主義協(xié)商民主建設的重要組成部分，是基層群眾自治的有效實現(xiàn)方式。目前，全國直接參與基層群眾自治的農(nóng)村人口達到6億，城鎮(zhèn)居民超過3億，他們是開展社區(qū)協(xié)商民主建設的主要力量。在基層實踐中，社區(qū)范圍內(nèi)的協(xié)商久已有之，但作為制度化的實踐，社區(qū)協(xié)商還遠未達到普遍化的程度。對此，筆者以湖南省長沙市洪山橋社區(qū)的協(xié)商民主實踐為例，剖析了普遍開展社區(qū)協(xié)商的現(xiàn)實意義及其面臨的困境并提出相關(guān)建議，以促使協(xié)商民主成為培育協(xié)商主體、貫徹協(xié)商精神、增進基層社會和諧的制度安排，使基層自治力量成為基層治理的重要支撐。

一、開展社區(qū)協(xié)商是協(xié)商民主建設的內(nèi)在要求

（一）社區(qū)協(xié)商的成功實踐：“同心圓桌會議”

湖南省長沙市開福區(qū)洪山街道洪山橋社區(qū)成立于2014年6月。社區(qū)地處瀏陽河畔，總面積約2.8平方公里?，F(xiàn)有居民樓254棟，住戶6800戶，人口約3.2萬人，是一個以住宅小區(qū)和高校為主體的新型城市社區(qū)?！巴膱A桌會議”的起因來源于一個久存的社區(qū)治理問題：位于社區(qū)內(nèi)的一家餐廚垃圾處理廠每天所散發(fā)的臭氣令附近居民難以忍受。居民多次找處理廠進行交涉未果后，矛盾進一步升級至圍堵處理廠大門影響交通。新社區(qū)成立后，社區(qū)居委會于2014年8月召開了“同心圓桌會議”，會議除小區(qū)居民與處理廠外，還邀請了區(qū)環(huán)保局、街道衛(wèi)生服務中心的相關(guān)負責人參加。最終，業(yè)主代表、處理廠和環(huán)保部門三方達成一致，即垃圾處理廠增加設備投入以提高其除臭能力，并由環(huán)保部門定期檢測空氣質(zhì)量，由此解決了拖延三年之久的社區(qū)矛盾。目前，洪山橋社區(qū)的“同心圓桌會議”已先后開展了數(shù)次以規(guī)范夜市攤點、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生等為議題的協(xié)商活動。在共議社區(qū)公共事項、幫助小區(qū)組建業(yè)主委員會加強自治能力建設等方面開辟了一條新路，提升了社區(qū)治理的成效。

（二）開展社區(qū)協(xié)商是協(xié)商民主建設的內(nèi)在要求

⒈協(xié)商民主的廣泛性要求社區(qū)協(xié)商普遍開展。從協(xié)商民主的橫向覆蓋范圍來說，協(xié)商民主的“廣泛性”是指協(xié)商民主絕非某一方面、某一領(lǐng)域的民主形式，而是廣泛存在于我國政治、社會生活的各方面和各領(lǐng)域?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強社會主義協(xié)商民主的意見》（以下簡稱《意見》）中規(guī)定了七種不同的協(xié)商渠道，對黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出的“立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商”作了細化，在繼續(xù)加強人民政協(xié)協(xié)商的基礎上，將協(xié)商民主推進到人大、司法、行政、社會等領(lǐng)域。就社會領(lǐng)域的協(xié)商民主而言，基層社區(qū)是其觸角和末稍，沒有社區(qū)協(xié)商的廣泛實踐，協(xié)商民主的“廣泛性”也就無從實現(xiàn)。

⒉協(xié)商民主的多層化要求社區(qū)協(xié)商穩(wěn)步發(fā)展。從協(xié)商民主的縱向布局來說，協(xié)商民主的“多層化”表明協(xié)商民主不僅僅體現(xiàn)在國家層面，更要貫徹到地方層面特別是基層社區(qū)。由于社區(qū)所轄地域較小、人口較少，其議題通常與居民日常生活緊密相關(guān)，更易體現(xiàn)協(xié)商民主的易行性、平等性、包容性和透明性。不僅如此，作為協(xié)商民主的最低層級，社區(qū)協(xié)商民主的實踐及其結(jié)果還會影響其他協(xié)商渠道的運行。由此可見，社區(qū)協(xié)商可以作為從中央到地方、從黨政系統(tǒng)到群團系統(tǒng)協(xié)商的基石，開展社區(qū)協(xié)商可以促進協(xié)商民主的多層化發(fā)展。

⒊協(xié)商民主的制度化要求社區(qū)協(xié)商規(guī)范發(fā)展。協(xié)商民主的“制度化”所要解決的是以往我國協(xié)商民主規(guī)范性不足的問題。其迫切要求健全協(xié)商民主制度和運行機制，規(guī)范協(xié)商內(nèi)容和協(xié)商程序，并進一步明確協(xié)商什么、誰來協(xié)商、如何協(xié)商、協(xié)商成果怎樣運用等具體要求，以提高協(xié)商民主的制度化水平。就洪山橋社區(qū)的“同心圓桌會議”而言，[1]其是基于新建社區(qū)擴大居民參與范圍、提高社區(qū)居民參與質(zhì)量、解決社區(qū)自身問題的需要而產(chǎn)生的。從短期來看，隨著社區(qū)居民生活水平的提高，其對社會參與、政治參與的要求也更強烈，如何將這種參與需求引導到解決社區(qū)矛盾、改善社區(qū)居民生活質(zhì)量、提升社區(qū)居民共同體意識上來，是當前社區(qū)協(xié)商的重點所在。

二、開展社區(qū)協(xié)商面臨的困境

（一）協(xié)商組織定位不清

據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示，在洪山橋社區(qū)等地開展的協(xié)商實踐中，村（居）社區(qū)協(xié)商組織與各級村（居）委會往往是二而同一的關(guān)系，即村（居）委會的多數(shù)任務已大部分由基層協(xié)商組織來完成，在村（居）委會作為基層政府工作觸角的現(xiàn)狀未改變的情況下，基層協(xié)商組織又成為基層黨組織工作的“抓手”。同樣的情況在浙江溫州、臺州等地也普遍存在。可以說，在基層協(xié)商民主實踐中，社區(qū)協(xié)商組織往往是作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道履行行政職能的觸角而出現(xiàn)的。從全國范圍來看，社區(qū)協(xié)商還未從居民自治意義上被認可，而僅僅是作為一種社區(qū)議事程序的存在，協(xié)商工作尚未被納入到重要的議事日程。從理論上來說，社區(qū)協(xié)商是實現(xiàn)居民自治的形式，社區(qū)協(xié)商組織只是議事機構(gòu)而非政府的常設機構(gòu)，且《意見》也并未對其進行定位。因此，避免社區(qū)協(xié)商組織過度政治化、行政化，應當是加強基層協(xié)商民主需要解決的重要議題。

（二）協(xié)商內(nèi)容的范圍不明確

當前，從全國范圍來看，村（居）協(xié)商在選定內(nèi)容方面隨意性較大，且大多側(cè)重于對黨和政府的方針政策、重點工作等在村（居）的落實方面，而對居民真正關(guān)心的公共事務和迫切要求解決的實際困難等進行協(xié)商的較少。在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，村（居）社區(qū)在選定協(xié)商議題時比較為難。例如：洪山橋社區(qū)在初次確定協(xié)商議題時，預選了一個居民關(guān)注度較高的事項，但在進一步討論的過程中發(fā)現(xiàn)，這一問題是社區(qū)層級的協(xié)商所不能解決的，可能會導致社區(qū)“下不來臺”，因此該預選議題最終沒能成為協(xié)商議題。可見，社區(qū)協(xié)商組織并非不清楚居民的真正想法，而是對有些議題不敢或不愿意拿出來協(xié)商。一方面，擔心選定的議題激發(fā)了居民的參與熱情，最后卻不能形成決議或決議無法執(zhí)行，從而影響居民參與協(xié)商的積極性；另一方面，擔心居民對協(xié)商組織者不信任，進而影響社區(qū)后續(xù)相關(guān)活動的開展。如在浙江臺州，協(xié)商內(nèi)容被分為決策型、執(zhí)行型、監(jiān)管型、調(diào)處型等，但目前卻僅對執(zhí)行型事務進行過協(xié)商。此外，《意見》中雖對協(xié)商內(nèi)容作了詳細規(guī)定，但在現(xiàn)有的管理體制下，對協(xié)商議題的篩選仍然是普遍現(xiàn)象。而如何充實協(xié)商內(nèi)容，激發(fā)村（居）民參與社區(qū)協(xié)商的積極性是當前亟待解決的重要問題。

（三）協(xié)商主體參與度不高

社區(qū)協(xié)商的主體包括“作為公共權(quán)威機構(gòu)的政府、多元利益格局中的個體、不同文化背景中的族群，以及治理過程中的機構(gòu)或團體參與者”。[2]但當前，這些主體的協(xié)商參與度并不高。主要表現(xiàn)為：一是社區(qū)居民存在“事不關(guān)已，高高掛起”的心理。據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示，在部分社區(qū)存在居民參與協(xié)商活動要求協(xié)商組織者支付相應的誤工補貼或其他報酬的現(xiàn)象；二是社區(qū)內(nèi)的轄區(qū)單位對參與社區(qū)協(xié)商不積極，抱有“你不找我，我不找你”“多一事不如少一事”的態(tài)度；三是其他社會組織的參與度不高。筆者認為，導致社區(qū)協(xié)商參與度不高有三方面的原因：一是居民與社區(qū)居民委員會所關(guān)注的事項之間出現(xiàn)了偏差，導致協(xié)商事項并非居民真正關(guān)心的社區(qū)公共事務，居民沒有參與協(xié)商的動力。二是協(xié)商形式單一，影響了居民參與協(xié)商的積極性。如部分協(xié)商活動仍然采取傳統(tǒng)的會議形式，對社區(qū)成員缺乏吸引力。三是社區(qū)內(nèi)的社會組織發(fā)揮作用不夠。一方面，社會組織開展的活動主要以生活服務類、居民健康類為主，如廣場舞協(xié)會、好媽媽協(xié)會等，其主要關(guān)注的是社團內(nèi)部事務，對參與其他公共事項的積極性不高；另一方面，社區(qū)內(nèi)的社會組織能力不足，有些政府“孵化”出來的社會組織找不到發(fā)揮作用的途徑。例如：作為社區(qū)協(xié)商重要主體之一的居委會，由于長期被所轉(zhuǎn)交的行政事務所累，無心也無力參與協(xié)商或組織協(xié)商；而作為社區(qū)協(xié)商重要力量的物業(yè)公司則遵循市場規(guī)律，對非本公司職能范圍內(nèi)的事項少有參與的積極性。

三、以社區(qū)協(xié)商促進基層治理現(xiàn)代化的路徑

（一）加強黨對社區(qū)協(xié)商的領(lǐng)導，確保正確的社區(qū)治理方向

堅持黨的領(lǐng)導是開展社區(qū)協(xié)商民主的基本原則之一。黨組織在協(xié)商民主過程中要發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用，以期形成合力，確保協(xié)商民主向良好方向發(fā)展。一是要在黨的領(lǐng)導下制定社區(qū)協(xié)商規(guī)劃。即在制定社區(qū)協(xié)商計劃、確定協(xié)商議題、選定協(xié)商主體、制定協(xié)商規(guī)程、協(xié)商效果反饋等環(huán)節(jié)，社區(qū)黨組織都要起到指導和監(jiān)督作用。如在確定協(xié)商議題上，社區(qū)黨組織要廣泛地吸納民意，使協(xié)商的事項與社區(qū)居民的意愿、基層黨委政府的重點議題和社區(qū)發(fā)展的大方向緊密結(jié)合，以形成基層治理的最大公約數(shù)。二是要加強社區(qū)組織、“社區(qū)領(lǐng)袖”與黨和政府的聯(lián)系。社區(qū)協(xié)商應與黨代表、人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系群眾制度緊密結(jié)合，吸納老黨員、老干部以及包括非公經(jīng)濟代表人士等在內(nèi)的黨外人士參與社區(qū)協(xié)商，將社區(qū)協(xié)商納入到“大黨建”“大統(tǒng)戰(zhàn)”的格局中，真正實現(xiàn)黨的領(lǐng)導。

（二）改革治理體制機制，理順社區(qū)協(xié)商各方的關(guān)系

社區(qū)治理結(jié)構(gòu)與基層權(quán)力運行密切相關(guān)，讓社區(qū)的“基層群眾自治組織”名至實歸，是開展社區(qū)協(xié)商的必要前提。一是要合理定位基層政府在社區(qū)治理中的作用。建立基層政府與社區(qū)組織之間的合作治理機制，發(fā)揮其在制定政策、引導方向、給予監(jiān)督和指導等方面的主導作用，明確基層政府不得干預具體的社區(qū)協(xié)商活動。二是使社區(qū)協(xié)商組織真正回歸居民自治，避免其過度行政化。長期以來，我國基層社區(qū)組織“行政化”的傾向較為嚴重，社區(qū)組織的“生活共同體”地位讓位于“基層政府的觸角”，承擔著過多的行政事務，致使其無力、無暇也無積極性去開展協(xié)商。因此，應將社區(qū)組織從基層政府的行政職責中剝離出來，使其真正回歸居民自治。三是厘清社區(qū)協(xié)商組織意見與居民自治決策的關(guān)系。對于社區(qū)協(xié)商過程中因多種原因無法形成協(xié)商意見的事項，應及時召開居民大會，以形成合理決策，避免因久拖不決而影響社區(qū)和諧。

（三）培育社區(qū)協(xié)商主體，促進治理主體多元化

對于協(xié)商主體的范圍，《意見》作了明確規(guī)定：“基層政府及其派出機關(guān)、村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會、村（居）務監(jiān)督委員會、村（居）民小組、駐村（社區(qū)）單位、社區(qū)社會組織、業(yè)主委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民合作組織、物業(yè)服務企業(yè)和當?shù)貞艏用?、非戶籍居民代表以及其他利益相關(guān)方可以作為協(xié)商主體?！边@對社區(qū)社會組織參與社區(qū)協(xié)商具有指導作用。隨著社會的發(fā)展，社區(qū)社會組織也在逐步成長，已經(jīng)成為社區(qū)治理的重要支撐和推動力量。筆者認為，要培育社區(qū)協(xié)商主體，促進治理主體的多元化，有必要將社區(qū)協(xié)商民主的推進與社區(qū)社會組織的成長結(jié)合起來。一方面，開展社區(qū)協(xié)商可以為社區(qū)社會組織的成長提供動力來源，參與社區(qū)協(xié)商的需求使社區(qū)社會組織能夠更加積極地發(fā)揮團結(jié)社區(qū)居民的作用；另一方面，社區(qū)社會組織的發(fā)展壯大可以為社區(qū)協(xié)商注入新的活力，使社區(qū)協(xié)商活動的開展具有可持續(xù)性。

（四）規(guī)范社區(qū)協(xié)商程序，促進社區(qū)治理法治化

對于協(xié)商的一般程序，《意見》作了明確規(guī)定，即提出協(xié)商議題和確定參與主體、提前通報協(xié)商內(nèi)容信息、組織協(xié)商并形成協(xié)商意見、實施協(xié)商成果和反饋情況。同時，《意見》也對協(xié)商中涉及各方權(quán)利義務安排的事項作出了框架性規(guī)定。對此，筆者認為，各地在制定社區(qū)協(xié)商規(guī)程的過程中，在不違背協(xié)商精神及與《意見》規(guī)定一致的基礎上，應結(jié)合本地特點，吸納本地既有的村規(guī)民約和社區(qū)規(guī)約等。例如：在“提前通報協(xié)商內(nèi)容信息”的程序中，可以根據(jù)社區(qū)類型采取恰當?shù)耐▓蠓绞?。對于年輕市民占主體的新社區(qū)，可以廣泛采用QQ群、微信群等網(wǎng)絡通報方式；而對于老舊社區(qū)，則可采用當面通報、電話通報、宣傳欄通報等方式。此外，確定協(xié)商議題和協(xié)商人選是進行社區(qū)協(xié)商的重要環(huán)節(jié)，會直接影響協(xié)商的效果，因此，對于如何確定協(xié)商的標準、議題等程序性事項，也應對照已有的制度和規(guī)范，讓居民通過協(xié)商對相應的條款進行增補。不僅如此，還要根據(jù)社區(qū)情況，確定“協(xié)商議題”的形成方法和“協(xié)商人選”的基本原則，從而保障協(xié)商事項是居民所真正關(guān)心的事項，保障參與協(xié)商的人員是真正的利益相關(guān)方。

（五）探索社區(qū)協(xié)商形式，充實居民自治內(nèi)涵

社區(qū)協(xié)商是居民自治的實現(xiàn)形式。社區(qū)協(xié)商民主是村（居）社區(qū)居民自我管理、自我服務的民主形式，其參與主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序都因地域不同而多有差異。《意見》對協(xié)商形式作了列舉式的規(guī)定，即在堅持村（居）民會議、村（居）民代表會議制度，規(guī)范議事規(guī)程的基礎上，還可以結(jié)合參與主體情況和具體協(xié)商事項，“采取村（居）民議事會、村（居）民理事會、小區(qū)協(xié)商、業(yè)主協(xié)商、村（居）民決策聽證、民主評議等形式”。同時，《意見》對信息化背景下的“網(wǎng)絡協(xié)商”也作了規(guī)定，即“推進城鄉(xiāng)社區(qū)信息化建設，開辟社情民意網(wǎng)絡征集渠道，為城鄉(xiāng)居民搭建網(wǎng)絡協(xié)商平臺?！币虼?，應鼓勵各地社區(qū)結(jié)合自身實際，探索協(xié)商民主的多種實現(xiàn)形式，以實現(xiàn)真正意義上的居民自治。

（六）加強協(xié)商成果運用，保障基層治理實效

基層黨組織要將重要協(xié)商議題的辦理落實情況納入到黨務政務、村務社務的必備公開事項中，并將其列入黨建工作和民主政治建設考核內(nèi)容中，定期組織開展督查與考核。一是建立專門的協(xié)商成果運用制度。對協(xié)商議事結(jié)果進行立卷備案和書面報送，對協(xié)商成果的落實實行跟蹤督辦和效果評價，針對實施過程中發(fā)現(xiàn)的問題，要開展專題評估以及時修正，使協(xié)商議事更好地服務于基層黨組織工作。二是強化協(xié)商結(jié)果的反饋。要對社區(qū)協(xié)商民主的開展情況進行通報，公布工作的進展狀況和成效。三是建立考核評優(yōu)機制。如：在年度協(xié)商事項實施完成后，由村（居）協(xié)商議事會成員和鎮(zhèn)、街道協(xié)商民主領(lǐng)導小組進行審核，評選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道協(xié)商民主先進村，并將評選結(jié)果作為村（居）黨支部書記、村（居）委會主任等年度評先評優(yōu)的重要依據(jù)，以實現(xiàn)協(xié)商民主的推進與考評的真正結(jié)合。

【參考文獻】

[1]同心圓桌會成和諧社區(qū)“潤滑劑”[EB/OL].http：//news.163.com/15/1120/02/B8R3RV3E00014Q4P.html.

[2]魏崇輝.當代中國協(xié)商民主中的主體意識[J].南京航空航天大學學報（社會科學版），2016，（01）.

（責任編輯：劉 丹）