季建軍

【摘要】 PPP模式指政府同私人組織間，以提供某種公共物品和服務為目的，基于特許權協(xié)議來達成的一種伙伴式的合作關系。并將雙方彼此的權利和義務以合同的形式來加以明確，來確保合作關系的維？持，最終讓合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。目前，隨著全面改革的推進，我國各級政府越來越多地在購買公共服務當中選用PPP模式。為了尋求出最佳的方案，要求我們對其模式建設展開深入探討。

【關鍵詞】 政府購買公共服務 PPP模式 建設分析

PPP（Public—Private—Partnership）模式，即“公私合營模式”，它將部分政府責任以特許經營權方式轉移給社會主體（企業(yè)），使政府同企業(yè)間形成“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體模式。近年來，這種模式越來越受到國內外的廣泛重視，可有效地減輕政府的財政壓力，降低社會主體的投資風險。本文就政府購買公共服務下PPP模式的建設進行深入分析，提出進一步完善我國PPP模式的法律制度建設與政策建議[1]。

一、我國現(xiàn)有PPP模式的研究

關于PPP模式的研究，國外早在1990年就開始啟動。我國受制于社會發(fā)展水平，對這項研究開展的較晚。目前，我國關于PPP模式的研究，主要集中于政府在PPP模式中的職責定位、PPP項目的風險識別和分類、項目風險的分擔、PPP項目中同法律相關的問題等。

然而，目前來看，PPP在許多發(fā)達國家的研究與應用已經比較成熟，可以為其在中國的推廣和應用提供許多理論與實踐的借鑒。我國對于PPP模式的研究還存在著一定的局限性，比如多限于對基礎設施建設和公共產品供給以及項目投融資的研究，而較少涉及到公共服務領域應用PPP模式方面的內容。中國并沒有高水平的關于PPP的專題期刊，學術成果的搜尋成本很大。并且相關領域的學術期刊水平參差不齊，這就導致研究對象缺乏依據，有其局限性，導致PPP模式在我國的推廣和運用上出現(xiàn)了一些阻礙。

二、關于“政府購買服務”及“政府購買公共服務下PPP模式”的界定

2.1基于理論層面的界定

政府購買服務，分廣義和狹義兩個概念。在廣義上，根據預先訂立的合同賦予的特許權，由政府財政提供資金并由政府向服務供應者購買其（生產）的商品、服務或公共設施，以滿足使用者服務需求的制度安排和實施機制，均納入“政府購買服務”的范疇。但從狹義上來講，政府將原來由政府直接舉辦的、為社會發(fā)展和人民日常生活提供服務的事項交給有資質的社會組織來完成，并根據社會組織提供的服務的數量和質量，按照一定的標準進行評估后支付費用，才稱之為政府購買服務。它的特點是：政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)。

2.2基于現(xiàn)行規(guī)定層面的界定

《政府購買服務管理辦法（暫行）》第2條規(guī)定：本辦法所稱政府購買服務，是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用。

2.3政府付費型PPP的界定

1、理論層面的政府付費型PPP

根據廣義概念的界定，它是將傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項目或服務，改為由公共部門同私人部門共同提供，是二者間的一種合作形式。

根據狹義概念的界定，它是外包和私有化之間，兼有兩者共同特點的一種公共產品提供方式。它在最大程度上挖掘私人資源運用于設計、建設、投資、經營和維護公共基礎設施上的價值，同時為滿足公共需求而提供相關服務。

2.4現(xiàn)行規(guī)定中的PPP

1、國家發(fā)改委的界定

根據國家發(fā)改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，PPP是政府“政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系”。這種界定方式，并未說明PPP模式是否只能在基礎設施領域適用，并允許通過購買服務的方式實施PPP，因此滿足廣義上的關于PPP的界定。

2、財政部的界定

根據財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，PPP是指“在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系”。通常是將設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作交由社會資本承擔，其合理投資回報則由“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得，對基礎設施、公共服務價格及質量監(jiān)管則由政府部門承擔，以實現(xiàn)公眾利益最大化。

財政部的定義強調PPP適用于基礎設施領域，因此與狹義概念的PPP更加接近。

現(xiàn)階段，關于PPP與政府購買服務的關系，主要有以下三種觀點：

1、PPP模式的實質是政府購買服務

這個觀點基于財政部于2014年9月23日發(fā)布的《推廣和運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》。它認為政府購買服務包含了很多方面，PPP模式只是其中的一方面。根據這種觀點，除《招標投標法》、《招標投標法實施條例》之外，《政府采購法》、《政府采購法實施條例》等法律法規(guī)都可直接用來指導PPP模式。

2、政府購買服務是PPP模式中的“政府付費”模式

這個觀點基于財金〔2014〕113號文中對回報機制的描述，“包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式?！焙蛧野l(fā)展改革委2014年12月2日《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》。根據這個觀點，政府付費指政府直接付費購買公共產品和服務，屬于PPP的三種支付方式之一。

3、政府購買服務和PPP模式既并列又存在著重合

這個觀點分別基于國務院發(fā)布的國發(fā)〔2015〕37號文件、財政部發(fā)布的財預〔2014〕13號文件，以及財政部、民政部和工商總局聯(lián)合發(fā)布的財綜[2014]96號文件。通過這三個文件，我們可以看出政府購買服務與PPP模式既有共性，又存在著各自獨立的部分。

三、現(xiàn)階段我國在政府購買公共服務中的現(xiàn)狀和存在的弊端

3.1我國在政府購買公共服務中的現(xiàn)狀

從2009年起，我國各級政府、服務類政府在公共服務的采購金額上開始保持快速穩(wěn)定增長。據不完全統(tǒng)計，僅2013年，全國政府采購金額便達到了16381.1億元，采購規(guī)模占據了全國財政支出和GDP之比重的11.7%和2.9%。尤其是服務類采購，比起貨物類和工程類采購來講要增長的更快，同比增長達26.4%。關于 2009～2013年全國政府采購總金額變化和2009～2013年全國服務類政府采購金額變化分別見圖1和圖2。

在2014年，國務院及相關部委先后以文件的形式，對政府購買公共服務下PPP模式采取了相應的激勵機制，進一步促進了PPP模式在我國的推廣。如《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制 鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）《、關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕13號）《、關于印發(fā)<政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法>的通知》（財庫〔2014〕215號）《關于印發(fā)<政府購買服務管理辦法（暫行）>的通知》（財綜〔2014〕96號）等?？梢哉f，在黨中央、國務院大力推行政府職能轉變，建設服務型政府的過程中，PPP模式正發(fā)揮著越來越重要的作用。

3.2我國在政府購買公共服務中存在的弊端

長期以來，政府采購通常只是付出現(xiàn)金與即刻提貨。隨著市場經濟體制的不斷深入推進，這種模式日益顯露出了它的指揮后，其弊端也越來越得到凸顯。這些弊端主要在于以下幾個方面：

1.購買服務的領域偏窄

目前，各級政府在購買服務的領域還有待拓寬。根據《政府采購法》的相關規(guī)定，貨物、工程與服務為政府的三大采購范圍。然而在實踐運用中，人們把“服務”僅僅理解為政府自身運作的后勤服務，并沒有把公共服務包括在內。這導致了政府購買服務的領域偏窄。

2.政府購買服務的有效參與程度有待提高

政府在購買公共服務的環(huán)節(jié)里，有服務需求的公眾常常難以有效地進行參與，市場承接主體在資質、能力和提供的服務質量上也很難做到完全保證，造成政府購買服務效率難以進一步提高。

3.政府購買公眾服務的監(jiān)督評估機制有待完善

現(xiàn)階段，政府購買公共服務的監(jiān)督評估僅限于政府部門之內，缺乏來自于公眾及社會第三方的有效力量。這導致了在監(jiān)督評估機制上的缺位，給了一些社會組織在提供公共服務時濫竽充數的可乘之機，造成政府購買的一些公共服務質量不佳，最終導致政府的公信力下降。

四、PPP模式在政府購買公共服務中運用的特點和優(yōu)勢

分析了我國政府購買服務的實踐和存在的問題[1]，我們不難看出，比起傳統(tǒng)的政府購買公共服務來，PPP模式在政府購買公共服務中的運用所具有的明顯優(yōu)勢。一般來說，PPP的主要特征體現(xiàn)為：

政府描述產出要求，與私營企業(yè)簽訂20—30年的長期采購合同。政府根據合同，將本該生產及提供的產品（服務）交由私營企業(yè)來完成。企業(yè)主要承擔財務與市場風險，政府可以把短期投資變成長期向企業(yè)購買服務。

十八屆三中全會明確提出建立透明規(guī)范的城市建設投融資機制，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。為此，PPP模式一時間在國內引起了重大關注。尤其是隨著地方政府債務風險的不斷加劇，PPP模式更是成了緩解政府財政壓力的良好措施。PPP模式在政府購買公共服務中的優(yōu)勢在于，它便于實現(xiàn)政府同民營部門之間的“雙贏”，能夠在對私人部門投資營利目標不排除且適當滿足的同時，將公共產品和服務更有效率地提供給社會。讓有限的資源發(fā)揮出其最大程度的潛能。它在公眾資本領域引入了良好的競爭機制，讓公共基礎設施建設和公共服務領域間就私人資本展開良性競爭，以提高公眾資本的使用效率。具體說來，這種效應主要體現(xiàn)于：

4.1有效拓展政府購買公共服務的領域

通過PPP模式，我們就能有效地依靠相應的流程和環(huán)節(jié)，將政府直接提供的一部分公共服務事項和政府履職所需的服務事項，委托給具有相關資質的社會力量與事業(yè)單位來執(zhí)行，政府依靠合同的相應條款來支付費用。這樣政府購買服務的定位就不再局限于政府自身運作的后勤服務的范圍內，使政府購買服務的范圍得到了有效拓寬。

4.2有效提高公眾及社會第三方的參與程度

運用PPP模式，我們就可以將政府購買公共服務的主體和承接主體的準入條件在購買內容、購買方式和程序上予以明確，使多方主體如政府部門、有服務需求的公眾和市場承接方等明白自己的權利和義務，使不同的主體間互相增強信任感，讓多方主體在參與程度上得到有效提高。

4.3有利于加強監(jiān)督評估

采用PPP模式，其評價機制就可以建立在由主體、服務對象和專業(yè)機構組成的多方面系統(tǒng)上，有效開展第三方評價。這樣無形間就加強了對政府購買公共服務的監(jiān)督力度，使這個環(huán)節(jié)的透明度得到有效提高，確保社會組織在提供公共服務時做到保質保量。

總的來說，以PPP模式作為政府購買公共服務的發(fā)展方向，我們可以有效地在資金、管理與監(jiān)督評價方面做到“三個轉變”。關于這“三個轉變”見表1：

通過表1我們可看出，PPP模式的好處在于：從政府端來講，它能夠進一步明確服務型政府的定位，使政府購買公共服務的模式得到優(yōu)化，減輕政府的財政負擔，使政府的工作效率得到提高，讓政府在經濟調節(jié)、市場監(jiān)管，社會管理和公共服務方面的職能得到強化。從企業(yè)和社會公眾端來說，它能有效地提高民間資本的參與程度，提升民間資本投資公共服務的熱情、積極性和主動性，使金融市場的活力得到加強，讓社會經濟能夠更加快速、持久、健康、有序地發(fā)展。

五、政府購買公共服務的PPP模式構建

從政府購買公共服務的主體來看，一共由政府部門、服務需求公眾、市場承接主體及監(jiān)督評價機構四大板塊組成。它搭建起了我國政府購買公共服務的PPP模型。如圖3所示：

通過對圖3的分析，我們可以看出在政府購買公共服務下PPP模式中，不同主體間分別的職責和功能定位在于：

5.1政府部門的職責

政府部門可以說是政府購買公共服務下PPP模式的“源頭”。它的職責主要體現(xiàn)在：

①前期安排財政預算、確定購買服務項目、進行需求調查；

②中期確定服務標準和績效評價標準、建立價格調整和監(jiān)督體系，進行市場調查，制定招投標方案；

③后期進行合同管理和組織監(jiān)督。

5.2市場承接主體的職責

市場承接主體的職責主要體現(xiàn)于：

①提高自身能力；

②籌集資金；

③對當地環(huán)境進行調研；

④制定服務實施的措施；

⑤履行合約。

5.3服務需求公眾的職責

在政府購買公共服務下PPP模式中，服務需求公眾扮演著“消費者”的角色，它的職責有：

①提出服務需求；

②關注招投標；

③接受服務并關注服務實施情況；

④積極參與監(jiān)督評價。

5.4監(jiān)督評價機構的職責

監(jiān)督評價機構的職責主要有：

①提升評價技巧與評價水準；

②對市場承載主體予以監(jiān)督；

③對運行狀況進行關注并及時征集意見；

④制訂有效的評價機制，科學公正評價并及時反饋。

具體來說，體現(xiàn)為以下幾個角度：

首先，政府部門要履行好政府購買公共服務下PPP模式的“源頭”角色，為政府購買公共服務制訂指導性目錄，規(guī)劃好實施購買服務的具體項目，在服務需求公眾當中開展調查并制訂方案，然后進行市場調查和資質審查，最后通過公開擇優(yōu)、以事定費，選擇有能力的市場承接主體實施具體服務。

其次，市場承接主體要同政府簽署服務提供合約，取得資金保障，結合自身的能力和公眾需求，制訂可靠的公共服務實施措施并履行合約，滿足服務需求公眾的需求。同時根據來自于服務需求公眾、政府部門及監(jiān)督評價機構的反饋意見，來不斷地對措施進行完善。

再次，服務需求公眾要主動表明服務需求，接受政府部門的需求調查。在接受服務時，要注意到服務的實施水平，隨時提供線索，配合監(jiān)督評價機構來監(jiān)督評價市場主體。

最后，在政府購買公共服務行為的整個環(huán)節(jié)，監(jiān)督評價機構要做好監(jiān)督工作，結合政府部門制定的服務標準實施績效評價。還要及時向政府部門、市場承接主體及服務需求公眾反饋相應的評價結果及糾正意見。

六、進一步推進政府購買公共服務PPP模式的相關措施

目前，政府購買公共服務PPP模式在我國已經日益得到普及，因此我們要從搭平臺、建體系、訂法規(guī)三個角度出發(fā)，通過對PPP模式的運用，來實現(xiàn)政府購買公共服務的進一步健康發(fā)展。我們需要從以下幾個角度入手：

6.1搭建有效的公共服務合作平臺

這就要求在風險分擔機制上，做到設計風險能滿足承擔能力、對應于服務收益、同造成的損失相對稱。政府和市場承接主體要搭建好各自擅長的工哦那個服務平臺，樹立嚴格的準入門檻及利益分配機制。參與者必須確保資質合格，能提供較高質量的公共服務，合理安排效益產出和風險分擔等環(huán)節(jié)。此外我們在搭建平臺時，還要注意規(guī)范政府透明運作，尤其是不可過度地干預市場層面，市場承接主體創(chuàng)造良好的投資建設環(huán)境。

6.2通過監(jiān)管評價體系促進服務質量的提升

當第三方監(jiān)管機構在對公共服務進行評價，需要囊括的重點有服務提供主體的基本素質，服務接受者的滿意度，服務合作方式的有效性，服務的社會效益等。在進行評價時，要注意做到公平、公開及公正，確保評估的主體、過程及結果做到公開透明。

6.3制訂完善省級層面的政府購買服務PPP法規(guī)

各省、自治區(qū)和直轄市政府要基于高階法的精神，因地制宜地制定省級層面運用PPP購買公共服務的法規(guī)規(guī)章，確保法律法規(guī)得到實施。法規(guī)規(guī)章的內容要點包括私雙方的權利、義務、準入制度運作流程、各級負責部門、合同示范文本、風險分擔機制及監(jiān)管等關鍵環(huán)節(jié)，明確PPP模式下各參與方的權利與義務。

七、政府購買公共服務PPP模式的發(fā)展趨勢

隨著改革的不斷落實和政府職能轉變的不斷推進，未來政府購買公共服務PPP模式的普及程度會越來越高，成為我國各級政府購買公共服務的主流。在未來，對PPP項目監(jiān)管體系的完善，主要體現(xiàn)為：

7.1明確將特許經營項目排除在政府購買服務之外

從目前的趨勢來看，對PPP項目監(jiān)管體系的完善，是從國家PPP事業(yè)健康發(fā)展的戰(zhàn)略眼光著手，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需求來開展實施的。它將特許經營項目排除在政府購買服務之外。因此在對其評價體系的制訂上，也不能遵循政府采購的思路。另外，我們還要突出政府購買公共服務PPP模式的評價重點，基于可行性研究和項目評價來綜合對比PPP模式與傳統(tǒng)政府購買公共服務模式的優(yōu)劣。尤其要對公眾服務需求、財政支付方式、項目融資方案和財政支付成本等方面，使公共服務在質量和效果上得到顯著提升。

7.2對政府付費類PPP模式在推動財政體制改革的重要作用方面進行推廣

目前，我國各級政府在公共服務領域的采購改革上仍然存在著不完善的地方，許多公共服務還是由公共部門進行提供的。盡管政府采購公共服務的改革已經啟動，但仍然處于起步階段，這就限制了現(xiàn)階段采購服務類PPP模式在我國的更進一步推廣。但是隨著政府購買公共服務方面的進一步改革，政府購買公共服務下PPP模式會在我國不斷的得到拓展，存在著無限的發(fā)展?jié)摿ΑＮ磥淼母母锓较蛑饕谟谔嵘龑I(yè)機構的服務水準，對財政機制進行深化，在提供公共服務方面的質量和效率得到升華，讓公共服務的成本得到壓縮。以PPP模式的深入推廣，為政府購買公共服務開辟新的發(fā)展道路。在操作環(huán)節(jié)中，我們要充分結合PPP模式運作理念，根據政府購買公共服務的需求，通過研究來制定出臺采購主體資格，制定合理的采購價格，規(guī)范采購流程，樹立采購標準，做好跟蹤、監(jiān)測、績效評價工作，讓私營機構與政府間形成良性互動、互惠互利，合作共贏的關系。我們尤其要注意把主要精力放在公共服務的質量和效率的提高上，不可把過多的精力用于基礎設施和社會事業(yè)領域使用者付費類特許經營PPP項目。因為這樣做不僅會干擾我們正常的發(fā)展思路，還會導致PPP模式的發(fā)展陷入混亂。