馬宇博

PPP模式是改進政府公共服務(wù)、探索我國基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的新路徑。本文在分析PPP模式現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，研究了各國對PPP模式的主要分類，指出了PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問題，并給出了相應(yīng)的解決對策。

【關(guān)鍵詞】PPP模式；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；路徑研究

目前，我國面臨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口的問題，如何有效地調(diào)動社會資本，實現(xiàn)政府與社會資本的長效合作，是我國政府在進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中亟待解決的問題。PPP模式（Public-Private-Partnership，又稱政府和社會資本合作）引入社會資本、民間資本的理念，通過民間資本、私營企業(yè)與政府的合作，改革了固有的政府主導(dǎo)的投融資方式，大大提高了民間資本投入力度，是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種項目融資模式。在PPP模式下，私營企業(yè)、民營資本等社會資本與政府共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，充分調(diào)動了民間資本的熱情，提高了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率。

1 研究現(xiàn)狀

PPP模式在國外的應(yīng)用相對成熟。PPP模式起源于英國的“公共私營合作”的融資機制，在西方國家進一步推廣，并在建筑垃圾處理、工程建設(shè)、農(nóng)地整理、城市軌道交通等方面得到了廣泛應(yīng)用。

國內(nèi)學(xué)者對PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施中的應(yīng)用研究集中在PPP模式的基礎(chǔ)理論、風(fēng)險管理、以及某一具體領(lǐng)域PPP模式的運作方式等；實踐應(yīng)用方面，PPP 模式在國內(nèi)的實踐應(yīng)用項目很多，如污水處理、城市垃圾處理、市政工程、農(nóng)村環(huán)境處理、廉租房建設(shè)等。目前，我國已有利用PPP 模式進行城市軌道交通建設(shè)的案例，如北京奧運支線BT項目、深圳地鐵5號線BT項目及北京地鐵4號線PPP項目、上海莘奉金高速公路項目、南京地鐵1號線南延線項目等。

與此同時，各省市紛紛發(fā)布推廣政府和社會資本合作模式在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤┑耐ㄖ蛑笇?dǎo)意見，河北省亦發(fā)布了《關(guān)于在全省公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式實施意見的通知》。與此同時，政府和社會資本合作研究中心于2016年3月份發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，未來幾年國內(nèi)PPP項目的投融資需求至少在7萬億以上，其中，河北省得PPP投資需求在3000億元以上。在如此巨量的PPP投資需求下，保定市也積極探索PPP模式在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目中的應(yīng)用，對保定市東湖文化中心項目采用PPP模式，同時，將政府投入資金納入財政預(yù)算管理，加大對該項目的財政管理。在此背景下，研究保定市基于PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的路徑，對促進我市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域快速發(fā)展有著積極推動作用。

2 PPP模式的主要類型

由于世界各國處于PPP發(fā)展的不同階段，導(dǎo)致各國對PPP模式的分類不盡相同。目前，我國學(xué)術(shù)屆主要將PPP模式分為三類，外包類、特許經(jīng)營類、私有化類。

外包類PPP項目一般由政府主導(dǎo)投資，私人部門負(fù)責(zé)某項和某幾項工作，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)或管理維護設(shè)施等，項目的所有權(quán)始終歸公共部門。這種模式下，非公共部門通過政府付費實現(xiàn)收益，承擔(dān)的風(fēng)險相對較小。

特許經(jīng)營類PPP項目一般由私人部門與公共部門通過一定的合作機制，共同投資、共擔(dān)風(fēng)險、共享收益。在該類模式中，私人部門全面負(fù)責(zé)某一項目，包括項目的建設(shè)、運營、維護、管理和修復(fù)，并承擔(dān)大部分的資本投資和運營資金，政府僅會在一定程度上給與資金支持、政策支持。項目完成后，私人部分在特許經(jīng)營期內(nèi)（一般為25-30年）向用戶收取使用費用并收回投資。盡管在特許經(jīng)營期內(nèi)，項目所有權(quán)本質(zhì)上依然歸屬政府部門，但政府部門更多地是行使監(jiān)管、引導(dǎo)和服務(wù)的職能。因此，該模式下，私人部門承擔(dān)了更多的風(fēng)險，政府部門需要建立完善的監(jiān)管機制、制定嚴(yán)格的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，確保私人部門的的服務(wù)達到標(biāo)準(zhǔn)，防范和管理風(fēng)險。

私有化類PPP項目需要私人部門負(fù)責(zé)項目的全部投資，通過向用戶收費收回投資實現(xiàn)利潤。該模式下，項目所有權(quán)歸私人部門擁有，私人部門在這類項目中承擔(dān)的風(fēng)險最大。

3 PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問題

3.1 政府與社會公眾間互動不足，無法充分調(diào)動社會資本

一方面，我國政府在政務(wù)公開透明度方面比較低，信息公開度有限，社會無法真正了解政府的行為和政策，無法有效參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的監(jiān)督和決策中去；另一方面，我國代表公眾利益的社會組織數(shù)量少，很多社會組織無獨立立場，不能有效和政府部門接洽溝通，發(fā)揮不出應(yīng)有的作用。這種情況嚴(yán)重阻礙了政府與社會的互動，阻礙了社會資本的形成和社會資本存量的積累。

3.2 政府部門之間缺少專業(yè)的協(xié)調(diào)機構(gòu)和專業(yè)化人才

PPP項目的推動與落實涉及多個政府部門，其成功運用離不開多個部門的協(xié)調(diào)運作，但通常來講，有些部門之間的利益是相互違背的，在制定政策時不能有效配合。一般來講，負(fù)責(zé)定價的監(jiān)管部門是反對提價的，認(rèn)為應(yīng)該通過財政補貼彌補不足，而財政部門則可能認(rèn)為通過漲價來彌補不足。各部門思考問題出發(fā)點不一樣，決策不一樣，無法為PPP項目提供統(tǒng)一的政策保障。同時，由于PPP項目涉及工程技術(shù)、金融、財務(wù)、法律、環(huán)保、項目管理等多方面專業(yè)知識，單一的政府部門可能無法提供PPP項目的專業(yè)人才。

3.3 PPP項目融資渠道有限，存在融資困難

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模大、期限長，金融機構(gòu)對中長期貸款的風(fēng)險進行規(guī)避，不愿意為PPP項目提供中長期融資，對于PPP項目的中長期融資約束條件更多，導(dǎo)致PPP項目融資難問題進一步凸顯。國外PPP項目的融資方式包括銀行貸款、出口信貸、資本市場、國際銀團貸款、租賃公司及項目其他參與方等；而在中國，主要的融資方式是銀行貸款，融資模式狹窄，渠道有限，限制了PPP項目的推廣。

3.4 政府在PPP項目中疏于流程控制和管理

在PPP項目的篩選期、招投標(biāo)期、建設(shè)期、運營期中，都需要合約來保障PPP項目的順利進行，需要標(biāo)準(zhǔn)化流程對PPP項目的建設(shè)和管理進行控制。社會資本、私營企業(yè)容易出現(xiàn)在招投標(biāo)環(huán)節(jié)積極表現(xiàn)、積極承諾，而在建設(shè)期無法按質(zhì)量完成項目建設(shè)，導(dǎo)致重競爭、輕服務(wù)。而政府在開展PPP項目時，重論證輕監(jiān)管，在PPP項目流程控制上疏于管理，導(dǎo)致PPP項目風(fēng)險加大。

4 基于PPP模式保定市開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的對策

4.1 建立信息公開機制，完善公眾參與制度

建立政務(wù)信息公共平臺，將政府政策、PPP項目招投標(biāo)情況、失信行為責(zé)任追究及處置結(jié)果等信息進行公開，加強公眾對政府的監(jiān)督和互動，實現(xiàn)公共信息資源共享，做到對社會資本參與政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的信息公開與公平，廣泛吸引社會資本、民間資本的關(guān)注，提高其參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱情。

4.2 市級政府應(yīng)成立專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)PPP項目

推進和實施PPP模式，需要政府部門擁有具備大量的專業(yè)知識和技能的人才，需要這些人才在專業(yè)的機構(gòu)、為統(tǒng)一的目標(biāo)而努力。2014 年底，財政部成立政府和社會合作（PPP）中心，承擔(dān)PPP 工作的政策研究、咨詢培訓(xùn)等工作。其他省份也相繼成立了PPP試點中心、PPP試點項目協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組等。地方政府牽頭各個部門形成專業(yè)協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)改、財政、住建、交通等部門有助于減少多頭管理，便于集中統(tǒng)一管理，為PPP項目在項目篩選、采購招標(biāo)、合同談判、融資方案、流程控制等方面提供專業(yè)保障。

4.3 創(chuàng)新金融支持手段，推動市場化融資

在創(chuàng)新金融支持手段方面，除了銀行貸款，可以探索基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化、擴大債券融資規(guī)模等融資模式。同時，政府可建立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的“互聯(lián)網(wǎng)+”融資平臺，將民間資本、社會資本與政府基建項目通過互聯(lián)網(wǎng)融資的方式有效聯(lián)結(jié)，提供高效率、低成本的資產(chǎn)撮合交易。一方面，基建項目的信用高于很多互聯(lián)網(wǎng)融資項目，可以有效吸引民間資本的進入，使民眾享受基建項目的收益；另一方面，充分利用市場資金的進駐為基建項目提供強有力的資金支持，用市場化融資的方式改變?nèi)谫Y難的困局。

4.4 政府應(yīng)加強流程控制和管理，將監(jiān)管貫穿于PPP項目的始終

在成立專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)的基礎(chǔ)上，制定準(zhǔn)化的PPP項目審批程序及流程管理標(biāo)準(zhǔn)，由機構(gòu)內(nèi)專業(yè)人士對PPP項目在前期的項目確定、招投標(biāo)管理，中期的開發(fā)和運營以及后期的移交和中止做流程控制及管理，將政府監(jiān)管和流程控制常態(tài)化，規(guī)范雙方的行為，以此控制PPP項目的風(fēng)險，提高PPP基建項目的建設(shè)質(zhì)量。

參考文獻

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作者單位

河北金融學(xué)院 河北省保定市 071051