文 高吉喜

劃定生態(tài)保護紅線的技術(shù)要點

文 高吉喜

生態(tài)保護紅線的劃定，不是簡單地將生態(tài)功能重要區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)域等相互疊加，而是一項龐雜繁瑣的技術(shù)工作，更是與現(xiàn)實管理密不可分的實踐探索。

生態(tài)保護紅線邊界應(yīng)與土地利用、城鄉(xiāng)發(fā)展等各類規(guī)（區(qū)）劃的空間邊界相銜接，預(yù)留適當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間和環(huán)境容量空間，合理確定開發(fā)與保護邊界。

2017年2月7日，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線的若干意見》（下稱《意見》），這是黨中央、國務(wù)院在新時期新形勢下作出的又一項重大決策，是推進國土空間用途管制、守住國家生態(tài)安全底線、建設(shè)生態(tài)文明的一項基礎(chǔ)性制度安排。

生態(tài)保護紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴(yán)格保護的區(qū)域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線，通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。作為一個新生事物，生態(tài)保護紅線是在我國生態(tài)保護、規(guī)劃、管理和科學(xué)研究過程中逐漸產(chǎn)生和發(fā)展起來的，已逐漸上升為國家安全戰(zhàn)略和一項長期的生態(tài)保護制度。劃定生態(tài)保護紅線是生態(tài)文明制度改革的重要內(nèi)容，對于維護我國國土生態(tài)安全，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

《意見》進一步明確了什么是生態(tài)保護紅線，應(yīng)該怎么劃、怎么管，為劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線這項重要工作指明了方向，但具體如何做到劃得實、守得住，還需要進行深入的探討和研究。

生態(tài)保護紅線的劃定，不是簡單地將生態(tài)功能重要區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)域等相互疊加，而是一項龐雜繁瑣的技術(shù)工作，更是與現(xiàn)實管理密不可分的實踐探索。在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護管理體制下，生態(tài)保護紅線劃定過程需要定性與定量相結(jié)合、自上而下與自下而上相結(jié)合，同時體現(xiàn)科學(xué)性、合理性與可行性。結(jié)合《意見》的最新要求和各?。▍^(qū)、市）已經(jīng)開展的生態(tài)保護紅線劃定工作，筆者認(rèn)為在技術(shù)層面，生態(tài)保護紅線劃定主要包括定性分析、定量評估、確定邊界、勘界定標(biāo)等四個方面的內(nèi)容。

定性分析

所謂定性分析，就是要理清現(xiàn)有的各類保護地與生態(tài)保護紅線的關(guān)系，明確哪些保護地要納入紅線?！兑庖姟芬?，生態(tài)保護紅線劃定范圍應(yīng)涵蓋國家級和省級禁止開發(fā)區(qū)域，以及其他有必要嚴(yán)格保護的各類保護地。這些區(qū)域保護的重要性都是大家公認(rèn)的，也都是通過現(xiàn)有法律法規(guī)或部門規(guī)章實施嚴(yán)格管理的，具體包括：國家公園、自然保護區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、世界自然遺產(chǎn)、飲用水水源地、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、重要蓄滯洪區(qū)等重要區(qū)域，以及極小種群物種分布的棲息地、生態(tài)廊道、國家一級公益林、重要濕地、自然岸線、雪山冰川、高原凍土等重要生態(tài)保護地。一般認(rèn)為，各類保護地除核心保護區(qū)域外，要結(jié)合實際情況，實事求是，因地制宜，根據(jù)生態(tài)功能重要性，將有必要實施嚴(yán)格保護的保護地空間范圍納入生態(tài)保護紅線。例如，有些國家級自然保護區(qū)的實驗區(qū)內(nèi)包含城鎮(zhèn)建成區(qū)、工業(yè)企業(yè)和歷史遺存的礦山開發(fā)建設(shè)等，類似這樣的區(qū)域，在劃定生態(tài)保護紅線的時候要切合實際，認(rèn)真研究是否納入生態(tài)保護紅線以及哪些范圍應(yīng)該納入。

根據(jù)《天津市永久性保護生態(tài)區(qū)域管理規(guī)定》，在永久性保護生態(tài)區(qū)域紅線內(nèi)，不允許開展旅游活動，由于七里海濕地公園地處永久性生態(tài)保護紅線范圍，目前濕地核心區(qū)周邊正在進行征遷工作，在流轉(zhuǎn)核心區(qū)全部土地后，將實行封閉式管理，確保市永久性生態(tài)保護紅線落到實處。 CNSphoto供圖

定量評估

定量評估的目的在于識別尚未納入保護地范疇的重要生態(tài)空間?？茖W(xué)評估應(yīng)在國土空間范圍內(nèi)廣泛開展，同時更加關(guān)注各類規(guī)劃、區(qū)劃涉及的重點區(qū)域，主要包括：《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的重點生態(tài)功能區(qū)以及新增240個國家重點生態(tài)功能區(qū)的縣（市、區(qū)、旗）、《全國生態(tài)功能區(qū)劃（修編版）》的重要生態(tài)功能區(qū)、《全國水土保持規(guī)劃（2015—2030年）》的國家級水土流失重點預(yù)防區(qū)與水土流失易發(fā)區(qū)、《全國生態(tài)脆弱區(qū)保護規(guī)劃綱要》的生態(tài)脆弱區(qū)、《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃》的生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)等重要區(qū)域。

評估主要包括以下幾個關(guān)鍵步驟：第一是確定基本評估單元，統(tǒng)一數(shù)據(jù)精度要求，這直接影響評估結(jié)果的準(zhǔn)確性；第二是選擇評估類型與方法，每個地區(qū)主要的生態(tài)功能類型和生態(tài)環(huán)境敏感性特征都不同，科學(xué)評估要體現(xiàn)區(qū)域性，例如，北方的內(nèi)蒙古、新疆、甘肅等地的主要生態(tài)環(huán)境敏感性特征是土地沙化，南方省份主要是水土流失，西南地區(qū)同時還有石漠化的問題，就要因地制宜選擇合適的評估方法；第三是模型運算與結(jié)果分級，收集好評估所需的各類數(shù)據(jù)后進行模型計算，在空間上識別水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風(fēng)固沙等生態(tài)功能極重要區(qū)域以及水土流失、土地沙化、石漠化等極敏感區(qū)域，納入生態(tài)保護紅線。

最后，校驗評估結(jié)果。包含兩個方面：一方面是校驗評估結(jié)果與實地的相符性，由于數(shù)據(jù)精度、參數(shù)選取、操作誤差等原因，評估結(jié)果可能與實地情況有出入，要通過現(xiàn)場核查進行驗證并調(diào)整，使評估結(jié)果更加符合實際生態(tài)狀況；另一方面是檢驗各類重要的生態(tài)保護地是否有遺漏，確保該保護的都納入進來。

確定邊界

將納入紅線的各類禁止開發(fā)區(qū)域和其他生態(tài)保護地與科學(xué)評估確定的生態(tài)保護核心區(qū)域進行空間疊加，通過邊界處理、現(xiàn)狀與規(guī)劃銜接、跨區(qū)域協(xié)調(diào)、上下對接等步驟，最終確定生態(tài)保護紅線邊界。

首先要以高精度遙感影像和土地利用數(shù)據(jù)為底圖，依據(jù)地形地貌、生態(tài)系統(tǒng)分布界線、已有保護地邊界等勾繪調(diào)整生態(tài)保護紅線邊界。將生態(tài)保護紅線邊界與土地利用、城鄉(xiāng)發(fā)展等各類規(guī)（區(qū)）劃的空間邊界相銜接，預(yù)留適當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間和環(huán)境容量空間，合理確定開發(fā)與保護邊界。相鄰行政區(qū)域生態(tài)保護紅線劃定需要做到有序協(xié)調(diào)與銜接，確保區(qū)域或流域生態(tài)系統(tǒng)完整性，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)整體保護。例如祁連山自然保護區(qū)在甘肅省境內(nèi)級別為國家級，而在青海省境內(nèi)級別卻是省級，而且由8個保護片區(qū)組成，這就需要區(qū)域加強銜接，確保生態(tài)保護紅線布局完整、空間連續(xù)。

其次，還需要多輪反復(fù)、全面論證、廣泛征求地方政府和主管部門意見，上下對接，從而最終確定既符合國家生態(tài)安全格局構(gòu)建需求又切合地方保護實際的劃定方案。

勘界定標(biāo)

首先，核定邊界，就是要將圖上的邊界落到地塊上。要充分利用地理國情普查數(shù)據(jù)、土地利用調(diào)查等已有工作成果，統(tǒng)一使用目前我國全面推進的2000國家大地坐標(biāo)系統(tǒng)，紅線分布邊界要盡可能與土地利用地塊保持一致。

其次，開展基礎(chǔ)調(diào)查，明確四至范圍、拐點坐標(biāo)、基礎(chǔ)地理概況、保護對象、主導(dǎo)生態(tài)功能、主要人類活動等信息，以縣級行政區(qū)為基本單元，建立臺賬管理系統(tǒng)，形成生態(tài)保護紅線數(shù)據(jù)“一個庫”、分布“一張圖”、管理“一本賬”。

最后，實施勘界定標(biāo)。要打上樁、定好界、豎起牌，確保生態(tài)保護紅線落地準(zhǔn)確、邊界清晰。同時，向社會公開生態(tài)紅線保護信息，讓老百姓都知道生態(tài)保護紅線是什么，劃在哪，怎么管，誰來管，保障公眾知情權(quán)與參與權(quán)，增強公眾生態(tài)保護紅線意識，鼓勵參與監(jiān)督管理。

劃定生態(tài)保護紅線實行永久保護，是黨中央、國務(wù)院站在對歷史和人民負責(zé)的高度，對生態(tài)環(huán)境保護工作提出的新的更高要求，是落實“在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展”戰(zhàn)略方針的重要舉措，體現(xiàn)了維護國家生態(tài)安全、守住綠水青山、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的堅定決心。

《意見》中明確要求2017年年底前，京津冀區(qū)域、長江經(jīng)濟帶沿線各?。ㄊ校﹦澏ㄉ鷳B(tài)保護紅線；2018年年底前，其他?。▍^(qū)、市）劃定生態(tài)保護紅線；2020年年底前，全面完成全國生態(tài)保護紅線劃定，勘界定標(biāo)，實現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間。這是硬指標(biāo)，更是硬任務(wù)。生態(tài)保護紅線劃定工作涉及面廣、工作量大，涉及環(huán)保、發(fā)改、國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、住建、測繪等多個部門，各地需要加強組織協(xié)調(diào)，明確地方和部門責(zé)任，上下協(xié)調(diào)聯(lián)動，強化監(jiān)督執(zhí)行，確定關(guān)鍵時間節(jié)點，因地制宜、積極探索，扎實推進生態(tài)保護紅線的劃定與落地工作。

（作者系環(huán)境保護部南京環(huán)境科學(xué)研究所所長）