張楠

（中國人民武裝警察部隊學(xué)院，河北廊坊 065000）

沿邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中出入境管理政策定位和服務(wù)效能問題分析

張楠

（中國人民武裝警察部隊學(xué)院，河北廊坊 065000）

沿邊地區(qū)開發(fā)開放政策實施以來，其經(jīng)濟實現(xiàn)了快速增長，但經(jīng)濟發(fā)展水平依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他地區(qū)，甚至內(nèi)部差距也在逐漸擴大。這必然會對我國分配格局、資源配置、經(jīng)濟效率等造成影響，阻礙中國經(jīng)濟進(jìn)一步發(fā)展。因此，新形勢下,國家政策鼓勵支持沿邊發(fā)展，我國出入境管理服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)的任務(wù)隨之變得愈加繁重，出入境管理政策定位成了沿邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展成效的關(guān)鍵性因素之一，出入境管理服務(wù)效能能亟待進(jìn)一步提高。

沿邊地區(qū)；出入境管理；政策定位；服務(wù)效能

一、新中國成立后出入境政策及特點

新中國成立后，中國的民主和法治建設(shè)不斷推進(jìn)，依法管理、依法行政的理念逐步得到確立。在此種時代背景下，為了使得中國特色社會主義法律體系日趨完善，我國的出入境管理部門也制定出臺了一系列政策法規(guī)（見表1）?？v觀這些出入境政策，我們可以發(fā)現(xiàn)，在改革開放前后階段我國的出入境管理政策存在著明顯的區(qū)別：國家成立初期我國與周邊國家外交關(guān)系緊張、經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，出入境政策以嚴(yán)格控制人員出入境為主，曾經(jīng)在很長一段時間內(nèi)處于停滯不前的狀態(tài)；直到“改革開放”，國家對外交往常態(tài)化，我國政治經(jīng)濟發(fā)展迅速，出入境政策的頒布和制定上也呈現(xiàn)出逐步放寬的態(tài)勢，出入境領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)依法管理?？梢姡覈某鋈刖痴吲c政治經(jīng)濟形勢的發(fā)展是密不可分的。

沿邊地區(qū)作為我國實施“一帶一路”戰(zhàn)略的先手棋和排頭兵，不僅是深化我國與周邊國家和地區(qū)合作的重要平臺，更是保障我國邊境地區(qū)和國土安全的天然屏障，在我國改革發(fā)展的大局中，發(fā)揮著不可忽視的作用。因此，沿邊地區(qū)的繼續(xù)發(fā)展仍然需要我國進(jìn)一步的政策支持，這種支持也為出入境管理政策的制定提出了新的挑戰(zhàn)。在新的政策形勢下,我國出入境人數(shù)勢必會大幅增長；非法出境入境等違法犯罪活動更加活躍；出入境管理工作服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)的任務(wù)也會愈加繁重，所以，出入境管理政策很大程度上將直接決定沿邊地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。正因為如此，出入境管理政策的定位在沿邊地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展中也就顯得尤為重要了。只有正確分析中國沿邊地區(qū)的共性和差異，才能找準(zhǔn)制定出入境管理政策的方向。

表1 改革開放前后出入境管理政策比較

二、沿邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀及原因

“改革開放”初期，我國實施傾斜于東部沿海地區(qū)的不平衡發(fā)展戰(zhàn)略，雖然這一戰(zhàn)略極大地促進(jìn)了其經(jīng)濟的快速增長，提高了我國的綜合經(jīng)濟實力，但沿邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展卻停滯不前一度呈現(xiàn)低迷狀態(tài)，地區(qū)經(jīng)濟差距迅速拉大。

直到九十年代以后，非均衡發(fā)展帶來的區(qū)域差異擴大，致使各種社會矛盾和問題日益突出，我國的區(qū)域發(fā)展政策做出了新的調(diào)整，國家各項沿邊開發(fā)開放政策的出臺與實施，一定程度上有力地促進(jìn)了邊疆地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展[1]，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距呈現(xiàn)緩和趨勢，但沿邊地區(qū)和全國其他地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平差距依然明顯，與此同時中國沿邊地區(qū)的內(nèi)部差距也呈現(xiàn)出逐年擴大的趨勢（見表2）。

我國沿邊地區(qū)涉及九個?。▍^(qū)），大都地處偏遠(yuǎn)地區(qū)，地理自然環(huán)境較差，經(jīng)濟長期處于封閉狀態(tài)，考慮到我國與相鄰國家的經(jīng)濟發(fā)展水平和規(guī)模的差異，沿邊地區(qū)可以大體分為南北兩個部分，北部邊境區(qū)包括內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、遼寧、甘肅以及北疆（新疆天山以北地區(qū)），自然條件、經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)以及相鄰國家的經(jīng)濟發(fā)展水平相對較好；南部邊境區(qū)，特指西藏、云南、廣西和南疆（新疆天山以南地區(qū)），自然地理條件和經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)都相對更加惡劣[2]。（見表3）正是這樣的經(jīng)濟發(fā)展條件拉大了沿邊地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)部差距。

表2 2013-2015各省份GDP總量增速排

三、沿邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中出入境政策定位分析

出入境政策定位就是制定出入境政策的立足點和根本考量。在這里，出入境政策是一種廣義的設(shè)定，并非特指某一個特定法規(guī)。沿邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中的出入境政策定位應(yīng)當(dāng)從以下三個方面進(jìn)行考慮：一是“沿邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展”這個前提，即是在當(dāng)前國家總體政策傾向于沿邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，有別于其他地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的大環(huán)境之下；二是“出入境政策”，即必須是出入境管理政策而不是其他相關(guān)政策；三是“我國的出入境管理政策”即這種政策必須關(guān)注和考慮我國的具體實際。所以，出入境管理政策制定時，應(yīng)當(dāng)綜合考慮這三方面的因素，理不清這三者的關(guān)系就很難對沿邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中出入境政策定位做出明智而準(zhǔn)確的判斷。

表3 南北沿邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展條件對比

（一）以維護(hù)國家利益、促進(jìn)友好往來，保障邊境安全為基礎(chǔ)構(gòu)建出入境管理政策

沿邊九?。▍^(qū)）多與周邊國家接壤，是我國貫徹“和諧世界”理念方針的重點地區(qū)，對我國經(jīng)濟總體發(fā)展和對外友好往來具有十分重要的功能與效用。在出入境管理領(lǐng)域，維護(hù)國家利益包括防止利益被破壞和努力爭取利益兩個方面，二者皆不應(yīng)偏廢。因此，構(gòu)建出入境管理政策，要加強與海關(guān)、檢驗檢疫等其他執(zhí)法部門的合作，共同打擊走私和各種違法犯罪活動，保障沿邊地區(qū)安全，營造良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。

（二）以均衡管控與服務(wù)為目標(biāo)促進(jìn)沿邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展

沿邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展直接決定了經(jīng)濟全球化背景下我國的總體經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?，事關(guān)綜合國力的進(jìn)一步提升，出入境管理政策的制定勢必要以保障出入境權(quán)為前提，均衡“服務(wù)”與“管控”的關(guān)系，以“服務(wù)”為主要切入點，維護(hù)國家主權(quán)、政治穩(wěn)定和社會安定團(tuán)結(jié)，為改革開放和經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)，為中外籍人員出境入境服務(wù)。

（三）以口岸合作為依托追求經(jīng)濟效益和非經(jīng)濟收益并舉

依托邊境口岸帶動沿邊地區(qū)的經(jīng)貿(mào)往來，日益在中國沿邊地區(qū)及城市中發(fā)揮著巨大作用，因此，出入境政策的制定必須關(guān)注和考慮口岸實際，便民、高效同時保障安全，應(yīng)當(dāng)注意三個問題：第一要適應(yīng)資源分配方式的轉(zhuǎn)變；第二要適應(yīng)好角色的轉(zhuǎn)變；第三要適應(yīng)好調(diào)控模式的轉(zhuǎn)變。

四、沿邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中我國出入境管理服務(wù)效能分析

（一）我國出入境管理的職能界定

1.安全保障職能。目前世界各國都把安全保障職能作為出入境管理的最基本的職能之一，美國更是在“911”事件后將出入境管理部門納入國土安全部以加強其安全保障職能[3]。在我國，出入境管理活動是對所有出、入、過境我國（邊）境的人員進(jìn)行管理的活動，自然承擔(dān)了相應(yīng)的審查、管理涉及危害我國國家安全之人員出境入境行為的主要職責(zé)。出入境管理的安全保障職能是能從根本上保證國家長治久安的最有效的方法之一。

2.社會管理職能。行政執(zhí)法的最終目標(biāo)就是創(chuàng)造一個良好的法律秩序，而出入境管理職能本身的設(shè)立（以寬泛角度來說），就是作為行政職能的一部分來實現(xiàn)的，用以推動政治、經(jīng)濟、文化的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。同樣，出入境管理也會對出入境相關(guān)活動產(chǎn)生影響，主要包括對于外國公民的正常入出我國（邊）境的管理，對于中國公民正常出入我國（邊）境的管理，對于出國中介機構(gòu)的管理，對于中外公民非法出入我國（邊）境活動的管理，對于外國公民在我國停留、居留活動的管理等。

3.服務(wù)經(jīng)濟職能。事實上，隨著我國改革開放大環(huán)境的發(fā)展，我國出入境管理的社會職能也從側(cè)重于管理向“管理與服務(wù)并重”發(fā)生轉(zhuǎn)變，因而，在沿邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中起到了關(guān)鍵性的作用。出入境管理服務(wù)經(jīng)濟的職能主要包括加快口岸查驗放行速度，減輕對外貿(mào)易企業(yè)的負(fù)擔(dān)；創(chuàng)新科學(xué)機制合理優(yōu)化進(jìn)出口結(jié)構(gòu)，幫助出口企業(yè)打破國外技術(shù)壁壘。

五、沿邊地區(qū)出入境管理服務(wù)效能存在的問題

（一）自身建設(shè)欠缺

隨著國家西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)區(qū)，“一帶一路”和“走出去”等戰(zhàn)略的實施，沿邊開放口岸對出入境人員、過境貨物、旅客攜帶物和交通工具等執(zhí)法查驗的任務(wù)也逐漸增加，但現(xiàn)階段，部分出入境管理人員依然存在特權(quán)思想嚴(yán)重，主動服務(wù)意識不強，專業(yè)知識和能力水平有限等問題，這與沿邊經(jīng)濟發(fā)展中日益繁重復(fù)雜的工作任務(wù)不相適應(yīng)。

（二）缺乏系統(tǒng)指導(dǎo)

目前，由于出入境管理工作缺乏系統(tǒng)的指導(dǎo)，沿邊地區(qū)的出入境管理工作規(guī)劃，業(yè)務(wù)軟件的開發(fā)，數(shù)據(jù)資源的共享都存在著一定的困難。如信息建設(shè)中，治安戶政部門的常住人口信息、刑偵部門的CCIC信息、國保部門的有關(guān)信息等信息資源等，資源因為信息格式和接口問題無法共享，出入境管理部門在查驗時不能進(jìn)行有效比對，嚴(yán)重影響通關(guān)速度。此外，由于缺乏系統(tǒng)而有效的指導(dǎo)，出入境管理部門在執(zhí)行政策時不能針對沿邊地區(qū)的具體問題進(jìn)行修改和調(diào)整，無法很好地適應(yīng)沿邊地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展情況，導(dǎo)致在執(zhí)行政策的過程造成時間、人力、物力的浪費。

（三）職能交叉嚴(yán)重

從整個沿邊地區(qū)的口岸管理情況看，邊檢、海關(guān)、檢驗檢疫與口岸辦公室等單位存在一定職能交叉卻又隸屬不同部門管轄，會因為利益的不同追求和溝通協(xié)作的缺乏等原因，不能從根本上實現(xiàn)聯(lián)檢聯(lián)勤進(jìn)而有效整合資源，遇到問題時，存在各部門之間相互推諉、逃避責(zé)任的現(xiàn)象，影響了沿邊地區(qū)的口岸通關(guān)環(huán)境，不利于沿邊地區(qū)的發(fā)展。

(四)服務(wù)與管控失衡

新中國成立之初到改革開放前，我國與周邊國家的政治經(jīng)濟形勢緊張，出入境管理重“管控”輕“服務(wù)”的執(zhí)法模式曾一度影響了我國沿邊地區(qū)的對外交往，使其經(jīng)濟發(fā)展緩慢，甚至停滯不前；改革開放后，國家大力發(fā)展經(jīng)濟，各政府部門、執(zhí)法機關(guān)皆將“服務(wù)”經(jīng)濟放在首位，出入境管理部門也不例外，但有些地區(qū)一味強調(diào)“服務(wù)”而放松了“管控”，不能正確掌握“服務(wù)”與“管控”的平衡，使我國沿邊地區(qū)的安全出現(xiàn)弊端。

六、提高沿邊地區(qū)出入境管理服務(wù)效能的對策建議

（一）強化能力，提升業(yè)務(wù)素質(zhì)

由于出入境事務(wù)比較流程化，技術(shù)性不是很復(fù)雜，容易專業(yè)化[3]。所以，沿邊地區(qū)亟待進(jìn)一步發(fā)展的現(xiàn)階段，專業(yè)化的出入境管理職能必然要求具有熟知國際政治、經(jīng)濟、法律、外貿(mào)和國際慣例等專業(yè)化知識的高水平執(zhí)法隊伍。沿邊地區(qū)出入境管理工作專業(yè)性強，涉及知識面廣，對道德修養(yǎng)、專業(yè)知識、服務(wù)禮儀、綜合素質(zhì)的要求較高，建議通過相關(guān)法律法規(guī)對出入境管理職能進(jìn)行進(jìn)一步界定，明確職責(zé)范圍，不斷加強執(zhí)法人員專業(yè)能力；通過結(jié)合沿邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的實際，開展交流心得體會、座談討論方法、競技業(yè)務(wù)技能等，進(jìn)一步提升人員執(zhí)勤執(zhí)法等方面的專業(yè)素質(zhì)。

（二）有效整合，促進(jìn)通關(guān)便利

在國家大政方針的統(tǒng)一指導(dǎo)下，出入境管理部門要有效整合現(xiàn)有資源，暢通合作渠道，最大限度的發(fā)揮出入境管理職能，實現(xiàn)“大通關(guān)”建設(shè)。通過國家系統(tǒng)指導(dǎo)，在沿邊地區(qū)口岸各部門開展技術(shù)、資源和信息的共享與合作開發(fā)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享、互通有無、溝通立場、增加理解，提高出入境管理部門和政府其他機構(gòu)之間的合作交流的同時進(jìn)一步改進(jìn)、簡化繁雜手續(xù)，促進(jìn)人員、貿(mào)易通關(guān)便利化：活用國家有關(guān)居留、定居、入籍等方面的出入境優(yōu)惠政策，從出入境政策上簡化程序、優(yōu)化流程，鼓勵和支持有條件的企業(yè)，增強沿邊地區(qū)在國際上的競爭力。[4]

（三）解釋執(zhí)行，確保各項政策的有效實施

鑒于對沿邊地區(qū)特殊地位的考慮，我國近年來相繼出臺了多項優(yōu)惠政策及措施支持沿邊經(jīng)濟發(fā)展，內(nèi)容包括服務(wù)貿(mào)易以及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、投資、農(nóng)業(yè)、競爭政策、人員流動等敏感領(lǐng)域的內(nèi)容。依據(jù)當(dāng)前國家對外經(jīng)濟的發(fā)展和嚴(yán)格履職的需要，出入境管理部門需要解釋和準(zhǔn)確執(zhí)行有關(guān)規(guī)則，細(xì)化服務(wù)經(jīng)濟的各項措施，并將其納入到會談會晤機制當(dāng)中，把單純會談會晤功能延伸到貿(mào)易接洽、商貿(mào)銜接、業(yè)務(wù)交流等領(lǐng)域，使貨物、人員和服務(wù)的流通更加便利。

（四）因地施策，促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

出入境管理工作應(yīng)當(dāng)根據(jù)南北不同沿邊地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展條件、規(guī)模等不同特點制定相應(yīng)的政策措施，有針對性的為沿邊地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)服務(wù)，促進(jìn)對外貿(mào)易便利化。如針對廣西陸地口岸載運水果、蔬菜等鮮活產(chǎn)品的貿(mào)易比重大的情況，對出入境車輛實施鮮活產(chǎn)品優(yōu)先驗放機制；建立云南地區(qū)毗鄰國家輸華農(nóng)產(chǎn)品對外貿(mào)易出入境車輛、人員的風(fēng)險估體系等等。

（五）風(fēng)險管理，保障邊境安全

國家沿邊地區(qū)是恐怖主義分子等諸多不安全因素多發(fā)之地，近年來，出入境領(lǐng)域違法犯罪活動日趨嚴(yán)重，恐怖主義和有組織犯罪形勢異常嚴(yán)峻，這種情況下，出入境管理工作稍有不慎就有可能動搖國之根本。因此，絕不能只顧“服務(wù)”而放松“管理”，這只能是本末倒置。“管理”其實是深層次“服務(wù)”，出入境管理部門應(yīng)加強相關(guān)執(zhí)法，提高風(fēng)險分析的能力，積極運用出入境管理職能，為促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展及社會和諧而服務(wù)。隨著沿邊地區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，其國際間的人員、貨物和服務(wù)的貿(mào)易流動量將無限提高，而出入境管理的資源卻是有限的。因此，出入境管理部門可以推行風(fēng)險管理，通過規(guī)范工作程序等現(xiàn)代管理手段，建立區(qū)域性的風(fēng)險分析和預(yù)警，提高管控能力，使出入境管理行政執(zhí)法、內(nèi)部管理和服務(wù)經(jīng)濟等方面工作更加科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范、有效。

[1]陳家勒，等.我國外貿(mào)對經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)與外貿(mào)扶持政策調(diào)整的基本取向[J]，財貿(mào)經(jīng)濟，1999，（6）.

[2]喆儒.我國沿邊經(jīng)濟發(fā)展條件研究[J]，商業(yè)時代，2014（21）.

[3]陸才純.我國出入境管理體制改革研究[D].北京：中國政法大學(xué)，2011.

[4]胡祈成.新形勢下公安出入境管理如何更好地為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)[J].公安研究，2003，（3）.

The Analysis of Immigration Management Policy Orientation and Service Efficiency in the Regional Economic Development

ZHANGNan
(Chinese People’s Armed Police Forces Academy,Langfang,Hebei,065000)

Since the development and opening of the border area,it has achieved rapid economic growth, but the level of economic development is still far behind other regions,and even within the gap is gradually expanding.This will inevitably affect China’s distribution pattern,allocation of resources,economic efficiency, and hinder the further development of China’s economy.This paper analysized the position of immigration policy and service efficiency problems,which has certain theoretical and practical significance.

border area;immigration management;policy orientation;service efficiency

D631.4

A

2095-1140（2017）02-0033-05

（責(zé)任編輯：天下溪）

2017-01-11

張楠（1986-），女，河北廊坊人，中國人民武裝警察部隊學(xué)院研究生部2015級邊防管理學(xué)專業(yè)碩士研究生，主要從事邊防管理學(xué)研究。