夏羽

【摘 要】行政處罰應(yīng)該是一種以懲戒制裁為手段，以矯正教育為目的的行政行為，然而目前我國的行政處罰制度存在著一些不合理的地方。論文以杭州市方林富炒貨店違反新廣告法事件為案例進(jìn)行分析，總結(jié)由于當(dāng)前行政處罰價(jià)值取向不合理、行政審查制度不健全造成行政處罰行為不公平以及行政自由裁量權(quán)運(yùn)用不足造成的行政處罰行為、內(nèi)容不客觀不適度等三方面問題，并給出了相應(yīng)的建議和對(duì)策，包括堅(jiān)持矯正教育為主的價(jià)值取向、制定嚴(yán)格的行政審查制度、合理運(yùn)用行政處罰中的自由裁量權(quán)。

【Abstract】Administrative punishment should be a kind of administrative action that treats the punish sanctions as a method and correct education as the purpose .However， at present， there are some unreasonable places in our country's administrative punishment system. The paper takes Hangzhou Fanglinfu food store has violated the new advertisement law as an example， and summarizes the problems from three aspects： the unreasonable value orientation of administrative penalty， imperfect administrative review system caused the administrative punishment not fair， and the lack using of administrative discretion caused the unfair administrative punishment and the moderate content. Some corresponding recommendations and countermeasures are given， such as the value orientation of sticking to give priority to the correctional education， a strict system of administrative review and the rational use of discretion in administrative penalty.

【關(guān)鍵詞】行政處罰 ； 合理性 ； 案例分析

【Keywords】 administrative punishment ； rationality ；case analysis

【中圖分類號(hào)】D912.1 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1673-1069（2017）05-0085-03

1 行政處罰與行政合理性概念

行政處罰，是國家行政機(jī)關(guān)對(duì)構(gòu)成行政違法行為的公民、法人或者其他組織實(shí)施的行政法上的制裁，它是一種懲戒制裁，并且屬于一種事后的懲戒。

行政合理性原則是行政行為的基本原則，也是行政處罰的基本原則，它的主要含義是行政行為應(yīng)當(dāng)具有理性，其屬于實(shí)質(zhì)行政法治范疇，尤其適用于裁量性行政活動(dòng)。最低限度的理性，是指行政行為應(yīng)當(dāng)具有一個(gè)有正常理智的普通人所能達(dá)到的合理與適當(dāng)，并且能夠符合科學(xué)公理和社會(huì)公德[1]。

2 行政合理性原則在行政處罰中的體現(xiàn)

行政合理性原則是行政行為的基本原則，也是行政處罰的基本原則，它的主要含義是行政行為應(yīng)當(dāng)具有理性，屬于實(shí)質(zhì)行政法治的范疇，尤其適用于裁量性行政活動(dòng)。最低限度的理性，是指行政行為應(yīng)當(dāng)具有一個(gè)有正常理智的普通人所能達(dá)到的合理與適當(dāng)，并且能夠符合科學(xué)公理和社會(huì)公德[2]。

在行政處罰的基本原則中，除了“依法處罰原則”以外，其在公開、公正原則，過罰相當(dāng)原則，處罰與教育相結(jié)合原則和一事不再罰原則中都有體現(xiàn)，其中行政合理性原則表現(xiàn)為最突出的是“過罰相當(dāng)原則”。

3 案例：杭州市方林富炒貨店事件

2015年11月5日，杭州市西湖區(qū)西溪路78號(hào)的方林富炒貨店經(jīng)歷了一次突擊檢查，原因是某群眾發(fā)現(xiàn)該店銷售的產(chǎn)品包裝上以及店內(nèi)的墻壁和展示柜上都印上了“最好”“最優(yōu)”“最香”“最特色”等宣傳用語，方林富炒貨店店主的行為涉嫌違反《中華人民共和國廣告法》的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)日即批準(zhǔn)立案調(diào)查。

杭州西湖區(qū)市監(jiān)局于1月6日對(duì)方林富炒貨店下達(dá)告知書，稱其可能面臨20萬元罰款，并于1月22日下達(dá)了行政處罰聽證通知書，2月1日，杭州市市場管理部門、社會(huì)各界人士等100多人參加了聽證。

在聽證會(huì)上，方林富炒貨店的代理律師認(rèn)為，該店使用的店內(nèi)宣傳語以及包裝袋的受眾有限，不屬于廣告法中所規(guī)定的大眾媒介范疇；同時(shí)在新的法律法規(guī)實(shí)施前，執(zhí)法機(jī)關(guān)也沒有盡到宣傳通知義務(wù)，類似方林富的情況應(yīng)當(dāng)首先告知其停止違法行為，而不是直接處罰。

2016年3月21日，西湖區(qū)市場監(jiān)管局正式下達(dá)行政處罰決定書，對(duì)方林富炒貨店罰款20萬元，繳納罰款通知書已于上午10點(diǎn)送達(dá)方林富本人簽字并確認(rèn)。根據(jù)行政處罰決定書上的規(guī)定，到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款，如方林富本人不服行政處罰決定，可在在收到行政處罰決定書之日起六十日內(nèi)，向西湖區(qū)人民政府或市市場監(jiān)管局申請(qǐng)復(fù)議，也可以在六個(gè)月內(nèi)，直接向西湖區(qū)人民法院起訴。截止發(fā)稿前，方林富本人并沒有回應(yīng)。

2015年9月1日，新修訂的《中華人民共和國廣告法》出臺(tái)，對(duì)1994年《廣告法》較為籠統(tǒng)的部分規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，使其更為嚴(yán)格，更為規(guī)范，增強(qiáng)其可操作性，并且進(jìn)一步明確了虛假廣告的定義和典型形態(tài)，新增了廣告代言人的法律義務(wù)和責(zé)任并強(qiáng)化對(duì)大眾傳播媒介廣告發(fā)布行為的監(jiān)管力度等。新《廣告法》對(duì)廣告用詞十分嚴(yán)格，其中第九條規(guī)定，廣告不得使用“國家級(jí)”、“最高級(jí)”、“最佳”等用語，以消除過去企業(yè)為了追求眼球效應(yīng)，夸大其詞的現(xiàn)象。

此案例中杭州市西湖區(qū)的方林富炒貨店使用的廣告語，易產(chǎn)生歧義，并且在宣傳自己商鋪的同時(shí)存在貶低同行其他商鋪產(chǎn)品的嫌疑，可以理解為是一種不正當(dāng)競爭手段，違反了新《廣告法》的相關(guān)規(guī)定。因?yàn)椤白詈谩?、“最?yōu)”等說法往往名不副實(shí)，為追求廣告的真實(shí)性和客觀性，需要依據(jù)事實(shí)比如統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之類予以說明，更何況即便是過去好的產(chǎn)品也不能保證以后的質(zhì)量和效果是否必定優(yōu)于同類其他產(chǎn)品，因此杭州市西湖區(qū)監(jiān)管局對(duì)其開展立案調(diào)查是有法律依據(jù)的。

最終，西湖區(qū)監(jiān)管局對(duì)其進(jìn)行了最低限額即20萬元的罰款決定，但對(duì)于這么一家小店而言，該店使用的店內(nèi)宣傳語以及包裝袋的受眾范圍有限，并非大眾媒介范疇；同時(shí)在新的法律法規(guī)實(shí)施前，執(zhí)法機(jī)關(guān)也沒有盡到宣傳通知義務(wù)，該店直接收到行政處罰決定對(duì)其而言確實(shí)是不小的沖擊。若該店對(duì)于此行政處罰決定還有不滿，想提請(qǐng)行政訴訟，那么根據(jù)行政處罰決定書上的規(guī)定，到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款，即每延遲一天繳納罰款金，總罰款額便會(huì)多出6000元，直到行政訴訟結(jié)束為止。然而實(shí)際上，《行政處罰法》第27條規(guī)定了四種“從輕”和“減輕”的情形，以及一種“不予處罰”的情形，該店的違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成太大的危害后果，即使存在違法行為，行政機(jī)關(guān)還是可以權(quán)衡后做出減輕處罰（低于20萬元）或不予處罰的決定的。

4 行政處罰的合理性及其存在的問題

行政合理性原則是行政行為的基本原則，也是行政處罰的基本原則，它的主要含義是行政行為應(yīng)當(dāng)具有理性，并且能夠符合科學(xué)公理和社會(huì)公德。結(jié)合此案例可以看出目前的行政處罰主要存在以下三個(gè)問題：

①行政處罰價(jià)值取向不合理。行政處罰的實(shí)施是對(duì)有悖法律正義的過錯(cuò)行為予以矯正或適度制裁，最終目的是對(duì)我們的行為與法律制度保持一致，并起到警告借鑒的作用，使我們遵法守紀(jì)。行政處罰過程中我們應(yīng)當(dāng)對(duì)違法亂紀(jì)的人進(jìn)行警告、制裁，使其從中明白法律要就我們樹立的正確價(jià)值觀，其最終目的是使我們明白法律的制約作用，提升人們的覺悟，而不是處罰。許多小型商鋪或多或少都存在一些違反新廣告法規(guī)定的行為，但是他們其中的大多數(shù)影響范圍并不廣，對(duì)消費(fèi)者幾乎不會(huì)造成過為嚴(yán)重的傷害或者是損失，因此行政管理部門應(yīng)該更多地注重日后的防范和監(jiān)督工作，對(duì)于小型企業(yè)大可不必過于苛責(zé)，相應(yīng)的行政處罰也應(yīng)酌情考慮。②行政審查制度不健全造成行政處罰行為不公。相對(duì)于行政處罰這種制度而言，行政審查是一種事前行為，嚴(yán)格的行政審查制度能避免許多不必要的行政處罰，而對(duì)于做出的處罰決定，行政審查能給予更多的依據(jù)和支撐。然而目前有關(guān)我國廣告法行政審查的法律法規(guī)不僅較少，而且在內(nèi)容上還存在著較大的漏洞，有的條文表述過于原則化，沒有詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則及具體規(guī)定，在實(shí)踐中操作性不強(qiáng)，容易造成審查活動(dòng)的隨意性。行政審查制度的不健全容易造成對(duì)企業(yè)和市場的宣傳和監(jiān)管力度的下降，使企業(yè)難以意識(shí)到或及時(shí)改正宣傳標(biāo)語或廣告中的各類錯(cuò)誤，無法盡早彌補(bǔ)過錯(cuò)，以減少給消費(fèi)者、市場或是企業(yè)自身帶來的損失，從而加重了行政處罰工作的難度，包括加大行政處罰工作量、難以確定處罰標(biāo)準(zhǔn)和額度、提高了對(duì)行政審查提請(qǐng)行政訴訟的可能性等等。③行政自由裁量權(quán)運(yùn)用不足造成行政處罰行為的內(nèi)容不客觀不適度。盡管許多法律都賦予了行政人員相當(dāng)份額的裁量權(quán)，甚至有時(shí)還會(huì)存在著行政自由裁量權(quán)過大的情況，然而實(shí)際上，其對(duì)于行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用是不足的。因?yàn)楹芏嗲闆r下，行政人員運(yùn)用自由裁量權(quán)謀取私利或進(jìn)行權(quán)力尋租，并沒有真正將其作為管理社會(huì)的重要手段。行政人員行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)公正、公開，考慮國家和公民的利益。而在廣告法的運(yùn)用過程中，應(yīng)充分以消費(fèi)者的利益和市場的秩序穩(wěn)定為基準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上，對(duì)企業(yè)違反法律的行為制定行政處罰[3]。

5 針對(duì)行政處罰的合理性問題的解決措施

①行政處罰應(yīng)該堅(jiān)持矯正教育為主的價(jià)值取向。行政處罰本意上是一種事后懲戒，應(yīng)該嚴(yán)格依法對(duì)違法行為進(jìn)行處置，而行政處罰本身也是隸屬于整個(gè)行政行為的一個(gè)部分，行政處罰并不是行政行為的真正目的，它是為了幫助行政相對(duì)人遵紀(jì)守法，與其他各類行政行為一起提高社會(huì)法制化程度，貫徹法律至上的精神。我們應(yīng)始終堅(jiān)持矯正教育為主的價(jià)值取向，堅(jiān)持 “以監(jiān)督為中心”的整體工作方向，將行政合法性原則和行政合理性原則有機(jī)結(jié)合，嚴(yán)格推行法律正義，幫助行政相對(duì)人不斷增強(qiáng)法制意識(shí)，提高其履行法律正義義務(wù)的科學(xué)技術(shù)能力和誠信度。②制定嚴(yán)格的行政審查制度。制定嚴(yán)格的行政審查制度可以設(shè)置嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)，充分利用多種審查主體模式優(yōu)勢(shì)，并使其相互補(bǔ)充以及健全責(zé)任追究機(jī)制等等。對(duì)于市場的規(guī)范，以防代治才是治理的最高境界，通過嚴(yán)格的事前審查，盡可能將那些虛假信息和危險(xiǎn)情報(bào)扼殺在搖籃階段，避免它們?nèi)ベO害大眾。就廣告行業(yè)而言，要嚴(yán)格審查廣告的主體資格、廣告內(nèi)容及表現(xiàn)形式，使其與我國廣告管理法律法規(guī)及政策性文件規(guī)定相符合，并符合其他部門法，如民法、刑事訴訟法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法等的規(guī)定。比如案例中的企業(yè)就可能因?yàn)椴粷M行政處罰結(jié)果而對(duì)西湖區(qū)監(jiān)管局提請(qǐng)行政訴訟，最終一方面可能導(dǎo)致炒貨店老板要因行政訴訟行為花費(fèi)更多的人力和財(cái)力；另一方面，又會(huì)使行政處罰的公正性受到一定程度的質(zhì)疑。但是，如果存在著相對(duì)健全的行政審查制度，在頒布新《廣告法》的同時(shí)，廣而告之，對(duì)各企業(yè)進(jìn)行充分的宣傳或是警告，就可以避免掉許多不必要的問題。③合理運(yùn)用行政處罰中的自由裁量權(quán)。自由裁量可以使用比例原則，也就是行政機(jī)關(guān)在做出具體行政行為時(shí)，應(yīng)該考慮到行政行為的目的與行政相對(duì)人的合法權(quán)益。一旦行政機(jī)關(guān)所需要實(shí)現(xiàn)的行政目標(biāo)可能會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益造成某種不利影響，應(yīng)當(dāng)將這種不利影響降低到最小的范圍，使二者保持適當(dāng)?shù)谋壤Ｔ谧杂筛偁幨袌龅臈l件下，行政處罰涉及不同方面的不同利益，法官要根據(jù)誠實(shí)信用原則，對(duì)具體情況進(jìn)行具體分析，對(duì)于現(xiàn)行法律沒有明確界定的問題，要堅(jiān)持嚴(yán)格維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和消費(fèi)者的利益，并優(yōu)先考慮整體社會(huì)效益的行政處罰原則。目前我國許多地區(qū)都已出臺(tái)相關(guān)自由裁量的法規(guī)或文件，比如青島市出臺(tái)的《廣告法》行政處罰裁量基準(zhǔn)[4]。

4 結(jié)語

行政機(jī)關(guān)對(duì)行政合理性原則的忽視，使得其不能客觀、理性、全面地考慮各種違法行為及其危害，從而作出不合理的行政決定。行政處罰的根本目不是懲罰，但懲罰應(yīng)該達(dá)到合法、合理實(shí)施，以及合理教育的目的，使相關(guān)行政機(jī)關(guān)和行政部門形成良性互動(dòng)，創(chuàng)造一個(gè)安全、健康的開發(fā)和生產(chǎn)環(huán)境，使行政處罰起到真正的監(jiān)督意義，并發(fā)揮積極效用。

從某種意義上說，應(yīng)在依法行政的前提下，堅(jiān)持依法監(jiān)督和教育相配合，自覺維護(hù)市場的健康發(fā)展。行政處罰目的不是使人受到懲罰，而是通過合法合理的處罰，使其進(jìn)行整改，并發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同，從而達(dá)到教育的目的，使其與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)自覺、自愿地合作。行政處罰要使合法、合理的行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人形成良性互動(dòng)，創(chuàng)造一個(gè)安全和健康的生產(chǎn)發(fā)展環(huán)境，從而行政處罰能夠在監(jiān)督中發(fā)揮積極作用。

【參考文獻(xiàn)】

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