符冠云+楊晶+郁聰

提高能源利用效率是我國能源發(fā)展的第一戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設的必然要求，也是“轉(zhuǎn)方式”和“降成本”的重要抓手。在經(jīng)歷了從節(jié)能1.0時代的“管”和2.0時代的“推”之后，我國企業(yè)能源利用效率顯著提高。當前節(jié)能工作正在邁向以“技術(shù)創(chuàng)新、系統(tǒng)優(yōu)化、工藝改進”為主題的3.0時代，在這一新的歷史時期，如何通過改革為節(jié)能注入新的活力、應建立何種政策機制才能保證節(jié)能的持續(xù)推進，是政府亟待解答的重大命題。

一、節(jié)能3.0時代，節(jié)能形勢更為艱巨，任務更為復雜

節(jié)能1.0的“管”和2.0時代的“推”，使得企業(yè)技術(shù)裝備水平大幅提升，但節(jié)能工作也面臨“浮財”基本掃盡、技術(shù)潛力明顯收窄的問題。節(jié)能1.0時代，政府通過建立國有企業(yè)能源配額管理和考核制度等行政指令性手段，嚴格控制企業(yè)用能行為，增強了企業(yè)節(jié)能意識，全社會節(jié)能工作體系開始形成。在“十一五”以來的節(jié)能2.0時代，政府建立了法規(guī)、標準、行政、經(jīng)濟手段等一攬子節(jié)能促進機制，在不到10年的時間里普及了大量成熟節(jié)能技術(shù)設備，企業(yè)能效明顯提升。然而，隨著常規(guī)節(jié)能技術(shù)設備普及率的不斷提升，2.0時代節(jié)能推進模式出現(xiàn)了技術(shù)潛力收窄、邊際效益遞減的問題，節(jié)能工作亟待開啟新的篇章。

節(jié)能3.0時代，技術(shù)創(chuàng)新、系統(tǒng)優(yōu)化和工藝改進成為企業(yè)節(jié)能挖潛的重點，但所面臨的困難和挑戰(zhàn)也前所未有。節(jié)能2.0時代之后，成熟的節(jié)能技術(shù)設備已基本普及，3.0時代企業(yè)若想進一步挖掘提升能效的潛力，必須立足于應用更前沿、創(chuàng)新型技術(shù)，在全生產(chǎn)系統(tǒng)層面重新優(yōu)化能源的配置，以及嘗試革命性工藝改進。然而，在節(jié)能重點由點轉(zhuǎn)面、由淺入深轉(zhuǎn)換過程中，可供借鑒的現(xiàn)成經(jīng)驗越來越少，技術(shù)門檻提高、投資規(guī)模和投資風險加大，企業(yè)在人才、資金、技術(shù)上的儲備往往難以支撐。

新常態(tài)下能源價格走低以及高耗能行業(yè)發(fā)展前景不明朗，進一步降低了企業(yè)節(jié)能投資意愿。經(jīng)濟新常態(tài)下煤炭、石油等主要能源價格持續(xù)走低，雖然緩解了企業(yè)能源成本方面的壓力，但客觀上也降低了節(jié)能項目的投資收益，使得企業(yè)普遍缺乏節(jié)能投資的主觀意愿。更為嚴峻的是，基于先進技術(shù)和設備的節(jié)能項目，通常需要5—10年甚至更長的投資回收期，且應用條件更高、不確定性更大。由于當前高耗能行業(yè)發(fā)展的整體狀況并不明朗，出于對未來的擔憂，大多數(shù)企業(yè)在節(jié)能決策時都處于“糾結(jié)”心態(tài)。

二、節(jié)能2.0時代政策“供給”已不適應3.0時代實際“需求”

2.0時代的節(jié)能技術(shù)服務模式已不能滿足3.0時代企業(yè)深度挖潛的需求。在節(jié)能2.0時代，政府為企業(yè)節(jié)能提供了例如能源審計、能效對標、能源管理師培訓、發(fā)布《節(jié)能技術(shù)推廣目錄》等方面的技術(shù)和信息服務，這些都為企業(yè)找到節(jié)能潛力提供了有力支持。然而在節(jié)能3.0時代，企業(yè)節(jié)能挖潛的途徑不再是簡單的更換設備，也不再局限于某一工藝環(huán)節(jié)，節(jié)能潛力更為隱蔽，需要專業(yè)化的團隊、經(jīng)過精細化的診斷、提供定制化的服務才能找出。從這一角度來看，當前政府出臺的政策機制以及其設計和實施方式，仍顯得比較粗糙、遠遠不能滿足企業(yè)的需求。

2.0時代的節(jié)能政策體系對企業(yè)最終決策的支撐作用仍顯不足。3.0時代企業(yè)節(jié)能改造將由局部轉(zhuǎn)向整體，“牽一發(fā)而動全身”，除了經(jīng)濟效益以外，企業(yè)決策層將更加關(guān)注項目的成熟度、安全性和對正常生產(chǎn)的影響等問題，因此案例宣傳、第三方效果核查等機制對推進高層決策尤為重要。然而2.0時代的節(jié)能政策體系總體側(cè)重于技術(shù)因素，即幫助企業(yè)分析能效水平及發(fā)現(xiàn)節(jié)能潛力，而對于技術(shù)在行業(yè)內(nèi)的應用情況及其能帶來的綜合效益分析（包括對產(chǎn)品質(zhì)量的改進、對生產(chǎn)穩(wěn)定性的提升等方面）都不夠充分，未能消除企業(yè)決策的顧慮。另一方面，在“以獎代補”等激勵政策退出之后，節(jié)能市場信號進入相對“真空”時期，急需制定進一步調(diào)動企業(yè)節(jié)能內(nèi)生動力的政策機制。

2.0時代對節(jié)能市場機制的培育和市場監(jiān)管已不能滿足3.0時代節(jié)能新模式、新業(yè)態(tài)發(fā)展的需求。隨著全社會節(jié)能意識的提升，以合同能源管理、節(jié)能融資、能源管理體系認證為代表的節(jié)能市場機制正在蓬勃發(fā)展。然而，節(jié)能新模式、新業(yè)態(tài)的發(fā)展必然會遇到既有制度環(huán)境約束，也必然會出現(xiàn)市場亂象。例如，節(jié)能服務公司在為企業(yè)提供合同能源管理服務時遇到的融資難、合同履約難問題，部分節(jié)能服務公司存在能力不足問題甚至發(fā)生的欺詐行為，嚴重干擾了合同能源管理產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這些現(xiàn)象說明當前政府對于節(jié)能市場機制迅速發(fā)展的準備不夠充分、對于節(jié)能市場秩序的維護不足。

三、節(jié)能政策要由“政府+”向“市場+”模式轉(zhuǎn)變

節(jié)能進入“深水區(qū)”，簡單易行的手段越來越少，政府直接干預的空間越來越小，“政府+”的節(jié)能推動模式難以為繼。在此背景下，節(jié)能政策的設計思路和體系架構(gòu)要進行重大調(diào)整，在深刻把握3.0時代節(jié)能形勢和企業(yè)實際需求基礎上，重新審視政府與市場之間的關(guān)系，實施節(jié)能政策的“供給側(cè)改革”，由“政府+”向“市場+”模式轉(zhuǎn)變。

第一，尊重市場規(guī)律，創(chuàng)造市場機會。充分利用節(jié)能具有的市場屬性，通過調(diào)整市場信號來優(yōu)化節(jié)能成本效益，調(diào)動企業(yè)自主節(jié)能積極性。激發(fā)企業(yè)節(jié)能的內(nèi)生動力是可以通過價格信號調(diào)整等經(jīng)濟規(guī)制手段來實現(xiàn)的。在政府簡政放權(quán)背景下，政府應盡量減少對于企業(yè)微觀決策的干預，轉(zhuǎn)為更多利用價格信號調(diào)整的方式，例如，以能源稅、用能權(quán)交易、能效電價等經(jīng)濟手段來放大節(jié)能行為的成本效益，從而讓企業(yè)“想節(jié)能”。

第二，激發(fā)市場活力，依靠市場力量。鼓勵節(jié)能技術(shù)和咨詢服務機構(gòu)以“私人訂制”的服務模式，為企業(yè)提供個性化、精準服務。在節(jié)能3.0時代，企業(yè)節(jié)能的技術(shù)門檻更高，不能再通過傳統(tǒng)的統(tǒng)一化、集中式的方式來推動，而是應由專業(yè)化的機構(gòu)為企業(yè)提供“私人訂制”服務，為企業(yè)量身定做節(jié)能方案。政府應致力于建立能效發(fā)展基金、能效保險等市場化節(jié)能新模式、新機制，依靠市場的力量以及自身調(diào)配資源的能力，調(diào)動行業(yè)協(xié)會、第三方機構(gòu)和節(jié)能服務公司積極性，共同參與到幫助用能企業(yè)實現(xiàn)節(jié)能機會的過程之中。

第三，維護市場秩序，彌補市場缺陷。進一步完善節(jié)能相關(guān)法律、法規(guī)和標準體系，強化政府規(guī)范和引導節(jié)能市場的作用。在依靠市場力量推進節(jié)能的同時，應強化政府監(jiān)管和服務職能。政府應注重維護節(jié)能市場環(huán)境。首先要進一步完善能效標準體系、提升標準的先進性、加強節(jié)能監(jiān)察及執(zhí)法，督促企業(yè)合規(guī)經(jīng)營；其次要規(guī)范和管理節(jié)能服務第三方機構(gòu)，提高其服務能力和服務質(zhì)量，并出臺相關(guān)服務指南、審核標準，建立服務質(zhì)量的社會評議機制；第三，強化用能企業(yè)能源計量和統(tǒng)計臺賬工作，確保能源消費數(shù)據(jù)可核查、可比對，為政府監(jiān)管提供依據(jù)。

四、“十三五”時期完善節(jié)能政策體系的建議及重點舉措

“十三五”是節(jié)能工作由2.0向3.0過渡的關(guān)鍵時期，節(jié)能政策體系要隨之進行一系列調(diào)整和創(chuàng)新。應強化法律和標準對于企業(yè)的約束、釋放有利于節(jié)能的價格信號，以激發(fā)企業(yè)節(jié)能的內(nèi)生動力；依靠市場和社會力量為企業(yè)提供量身定制的節(jié)能服務、破除融資障礙，為企業(yè)創(chuàng)造更好的節(jié)能外部環(huán)境。具體而言：

（一）應強化法律、標準對于“市場+”節(jié)能模式的基礎支撐作用

完善《節(jié)能法》、配套規(guī)章制度和能效標準體系，強化節(jié)能執(zhí)法。盡快啟動《節(jié)能法》的修訂工作，組織力量深入研究《節(jié)能法》的修訂范圍、內(nèi)容，明確規(guī)定重點用能單位的責任與義務，細化重點用能單位的節(jié)能目標、評價方法、能源管理制度、管理人員專業(yè)資質(zhì)和職責等內(nèi)容。制定能源審計、能效對標等節(jié)能技術(shù)信息服務的操作規(guī)程和標準規(guī)范，加強對于節(jié)能市場服務機構(gòu)的監(jiān)管，保證其服務質(zhì)量。加強能效標準的宣貫工作，定期開展能效標準的執(zhí)法工作，并大幅提高違法成本。將政府對于節(jié)能的規(guī)制納入法治化軌道，同時也讓法律、法規(guī)和標準成為企業(yè)自主節(jié)能的基礎和依據(jù)。

（二）應充分、靈活運用市場價格信號提升企業(yè)節(jié)能自主性

擴展能效電價的應用范圍，并建立健全配額交易機制和能源稅收體制?！笆濉逼陂g可根據(jù)水泥、電解鋁行業(yè)實施能效電價的成功經(jīng)驗，將能效電價的實施范圍進一步擴展至鋼鐵、化工等高耗能行業(yè)，建立能效優(yōu)者享受廉價能源的激勵機制。盡快完善我國能源定價機制和稅收制度，做好清理不合理收費、降低交易成本的“減法”和反映能源稀缺性及外部成本的“加法”，落實已有節(jié)能稅收優(yōu)惠政策，盡快出臺碳稅政策。建立全國統(tǒng)一的碳排放交易市場，對初始排放權(quán)取得、有償使用、配額交易、排放權(quán)存續(xù)等重點問題進行充分研究并開展地區(qū)實踐。

（三）應鼓勵社會化的節(jié)能咨詢服務機構(gòu)開展節(jié)能綜合診斷工作、能效“領跑者”、能效測評及能源管理體系認證工作

開展包括能源審計、節(jié)能規(guī)劃和成本效益評估內(nèi)容的節(jié)能綜合診斷工作，幫助企業(yè)深度挖掘節(jié)能潛力、選擇適用的節(jié)能技術(shù)并測算其經(jīng)濟性。建立“能效‘領跑者+能效對標+最佳案例宣傳”工作機制，將能效對標活動與能效“領跑者”相結(jié)合，在篩選出行業(yè)內(nèi)能效的“領跑者”之后，根據(jù)每個企業(yè)能效水平進行行業(yè)內(nèi)能效排名，讓企業(yè)決策者了解本行業(yè)節(jié)能發(fā)展趨勢及與領跑者的差距。以“做解讀、樹榜樣、給獎勵”的方式循序漸進開展能源管理體系認證工作，加強經(jīng)驗總結(jié)和交流，強化能源管理體系培訓，探索將能源管理體系認證與用能權(quán)分配政策相關(guān)聯(lián)的激勵機制，教會企業(yè)用好能源管理體系標準，讓企業(yè)在能源管理體系建設過程中真正獲益。

（四）應通過能效發(fā)展基金、風險擔保等方式，開拓企業(yè)節(jié)能融資的市場渠道

建立和開拓市場化的節(jié)能融資渠道是破解企業(yè)節(jié)能融資難與節(jié)能技改項目高收益矛盾的最有效途徑。政府可以公私合作伙伴（PPP）、能效基金、風險擔保等多種形式參與到節(jié)能融資市場當中，直接或間接為企業(yè)提供節(jié)能技改所需資金、并降低節(jié)能投資的風險，同時還能利用節(jié)能技改項目高回報所帶來的收益，補充和擴大“資金池/基金池”規(guī)模以支持更多的項目，通過“注水”和“蓄水”來實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。來自政府節(jié)能主管部門的工作人員、行業(yè)協(xié)會專家也可結(jié)合自身知識背景，為節(jié)能市場金融機構(gòu)提供政策解讀、項目評估等方面的信息服務，以盡可能消除信息不對稱和金融機構(gòu)對于風險的擔憂。

（作者單位：國家發(fā)展改革委能源所）