曹高宇　劉曉輝

摘 要：城市規(guī)劃編制對于城市功能的更好發(fā)揮，現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展有著重要的作用，經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，我國城市規(guī)劃取得了令人矚目的成就，然而隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)與社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，已有的城市規(guī)劃管理與實施體制已經(jīng)不能適應(yīng)新的挑戰(zhàn)，因此，從宏觀方面客觀評價我國現(xiàn)行城市規(guī)劃管理體制十分必要。該文主要對我國當(dāng)前城市規(guī)劃編制與實施體制中存在的問題進(jìn)行了討論，對近年來我國城市規(guī)劃實踐過程中的新嘗試和存在的問題進(jìn)行研究，從探討城市規(guī)劃編制與實施體質(zhì)的必要性與操作方法。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃編制 實施體制 必要性

中圖分類號：F299.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2017）04（c）-0061-02

城市規(guī)劃編制是城市發(fā)展、建設(shè)的藍(lán)圖，在協(xié)調(diào)城市發(fā)展中各方利益與關(guān)系時有著十分重要的地位，城市政府也將城市規(guī)劃編制與實施作為調(diào)控的重中之重。然而自進(jìn)入21世紀(jì)后，城市規(guī)劃的地位與作用受到前所未有的挑戰(zhàn)，不少城市在進(jìn)行總體規(guī)劃時相繼發(fā)現(xiàn)了我國城市總體規(guī)劃中存在的問題，因此，對城市規(guī)劃編制與實施體制進(jìn)行研究，并探討科學(xué)合理的調(diào)整措施成為城市管理者與學(xué)術(shù)界需要思考的問題。

1 城市規(guī)劃編制的相關(guān)概念

城市規(guī)劃指的是通過明確城市未來發(fā)展目標(biāo)，并為了實現(xiàn)這些目標(biāo)而制定具體的途徑、步驟與行動綱領(lǐng)，其目的是為了通過引導(dǎo)和控制社會實踐來對城市發(fā)展進(jìn)行干預(yù)，常見方式有對城市空間發(fā)展提供戰(zhàn)略，對城市土地的變化與使用進(jìn)行控制。城市規(guī)劃編制則是城市規(guī)劃的實踐方法之一，主要內(nèi)容是制定土地利用規(guī)劃政策與城市空間發(fā)展戰(zhàn)略[1]。城市規(guī)劃編制不僅是形成城市發(fā)展與土地利用公共政策的過程，同時也是對影響規(guī)劃方案因素、制定的目標(biāo)和各方利益集團不斷協(xié)調(diào)的一個過程。城市總體規(guī)劃自身為法定規(guī)劃，必然有相關(guān)的法律法規(guī)作為其保障，我國目前關(guān)于城市總體規(guī)劃的法律法規(guī)有1979年實施的《中國人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、2008年實施的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、2005年實施的《城市規(guī)劃編制方法》。20世紀(jì)90年代初，全國范圍內(nèi)的大中城市依照《城市規(guī)劃編制辦法》來進(jìn)行城市規(guī)劃與布置，投入大量的人力和物力，凝聚了城市規(guī)劃工作者的心血與智慧，然而近年來這一成果由于不能適應(yīng)國內(nèi)城市規(guī)劃的發(fā)展需求，被束之高閣。

2 我國城市規(guī)劃編制的特點

我國現(xiàn)在的城市規(guī)劃編制具體特點表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）作為專項命題研究，目前我國政府部門充分重視城市規(guī)劃編制的重要性，并專門成立了業(yè)務(wù)部門和城市職能部門共同協(xié)商編制，主要的研究項目有城鎮(zhèn)體系、城市發(fā)展的性質(zhì)與目標(biāo)、道路交通、形態(tài)結(jié)構(gòu)、人口與用地規(guī)模、防洪、環(huán)境保護、水資源等。（2）更加細(xì)化與系統(tǒng)化，經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，大多數(shù)城市已經(jīng)完成了多次規(guī)劃編制，然而受到習(xí)慣及固定思維的影響，常以“概況”與現(xiàn)狀圖的調(diào)查作為切入點，將大量的社會經(jīng)濟及區(qū)域發(fā)展分析的內(nèi)容編入，并從宏觀到微觀建立了系統(tǒng)的地域發(fā)展的“理想”模式，圖紙數(shù)量明顯超出了編制方法的規(guī)定[2]。范式化問題嚴(yán)重。雖然國家已經(jīng)認(rèn)識到實踐的重要性，并明確提出了從實踐角度來進(jìn)行總規(guī)編制，然而由于編制完成的標(biāo)志由法定程序批準(zhǔn)，而可批準(zhǔn)性的標(biāo)準(zhǔn)反映了國家與區(qū)域?qū)Τ鞘邪l(fā)展的宏觀調(diào)控，因此，政策性與法規(guī)性較強，城市規(guī)劃編制的目標(biāo)也就包含了符合這一范式的要求?？傮w而言，我國城市總體編制的用意是好的，并且也取得了一定的成功，然而這些特點造成編制周期過長、形式化嚴(yán)重和內(nèi)容過于繁瑣等問題，與當(dāng)今社會城市規(guī)劃的現(xiàn)實有著一些差距，因此，需要進(jìn)一步改進(jìn)。

3 我國城市規(guī)劃面臨的外部環(huán)境

自改革開放以來，我國城市規(guī)劃事業(yè)發(fā)展迅猛，無論是地位還是作用，均得到了很大程度的提高，近年來隨著城市化進(jìn)程推進(jìn)的快速發(fā)展與社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，城市規(guī)劃面臨著新的挑戰(zhàn)與機遇，因此，只有客觀地對城市規(guī)劃管理體制現(xiàn)狀進(jìn)行宏觀觀察與評價，才能夠?qū)崿F(xiàn)城市規(guī)劃管理體制的規(guī)范化與科學(xué)化，然而在實際的規(guī)劃過程中，我國城市規(guī)劃管理體制仍然存在較多的問題，具體如下：（1）城市規(guī)劃管理體制不完善，關(guān)于城市建設(shè)發(fā)展中規(guī)劃編制的法律法規(guī)尚不完善，這一問題的出現(xiàn)一方面是由于城市政府關(guān)于城市規(guī)劃行政主管部門的權(quán)利界定不清、執(zhí)法主體混淆不清，另一方面由于部分城市長期缺乏規(guī)劃機構(gòu)、規(guī)劃執(zhí)法和規(guī)劃編制，這些問題不僅會導(dǎo)致城市規(guī)劃的實施舉步維艱，而且導(dǎo)致了法律賦予規(guī)劃的職能無法具體落實。（2）城市規(guī)劃管理發(fā)展落后于城市發(fā)展與規(guī)劃職能發(fā)揮的需要，不能滿足市場經(jīng)濟的發(fā)展，人是城市規(guī)劃實施的最終執(zhí)行者，要組織集合人參與工作就需要有專項機構(gòu)來管理，因此，要保證城市規(guī)劃管理的良好實施，就必須有統(tǒng)一的城市規(guī)劃管理機構(gòu)。目前我國城市規(guī)劃存在的問題主要有機構(gòu)的設(shè)置主體不明確、設(shè)置名稱不規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)不健全、機構(gòu)管理人員素質(zhì)較低等[3]。（3）法律未明確確定城市規(guī)范權(quán)限，而且不同法律法規(guī)之間的規(guī)定也存在著一些矛盾，規(guī)范部門的管理權(quán)限被嚴(yán)重削弱，導(dǎo)致城市規(guī)劃編制的統(tǒng)一性和實施被阻礙。（4）城市規(guī)劃實施過程中存在較多問題，如規(guī)劃管理部門未能夠足夠重視專項規(guī)劃的重要性，將重點放在分區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等具有經(jīng)濟效益的規(guī)劃上，忽視了低端、基本公共服務(wù)的規(guī)劃等；規(guī)劃管理部門與實施部門之間關(guān)系未協(xié)調(diào)好，而對規(guī)劃所需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入更少，導(dǎo)致設(shè)施無法滿足規(guī)劃需求；規(guī)劃審批存在較大的管理漏洞，目前城市規(guī)劃的實施者不問規(guī)劃管理者，而管理者也不問技術(shù)人員，導(dǎo)致了城市規(guī)劃無法順利實施。

4 改善城市規(guī)劃編制與實施體制的思考

現(xiàn)有的城市規(guī)劃編制與實施體制仍然存在較多的問題，要解決這些問題就需要從多方面來思考問題。（1）城市規(guī)劃編制工作嚴(yán)格依照法律進(jìn)行，依法加強規(guī)劃編制與審批管理，嚴(yán)格按照城市規(guī)劃規(guī)的規(guī)定來執(zhí)行程序，創(chuàng)新規(guī)劃理念，改進(jìn)規(guī)劃方法，在城市規(guī)劃過程中堅持以人為本、傳承歷史、尊重自然、綠色低碳等原則，堅持從城鄉(xiāng)、區(qū)域整體協(xié)調(diào)的高度來謀劃城市發(fā)展；在從城市規(guī)劃的具體實施中，要嚴(yán)格依法執(zhí)行規(guī)劃，強化規(guī)劃的強制性，對于違反規(guī)劃的行為要嚴(yán)肅追究其責(zé)任[4]。（2）在規(guī)劃中塑造具有特色風(fēng)貌的城市，在規(guī)劃編制時要依據(jù)本地的風(fēng)俗習(xí)慣等統(tǒng)籌城市空間建筑布局，使城市景觀風(fēng)貌體現(xiàn)民族特色、地域特征和時代風(fēng)貌等；同時要注意對歷史文化的保留。（3）在未來相當(dāng)長時間內(nèi)，土地利用問題仍然是我國城市規(guī)劃的核心問題，因此，國家相關(guān)部門與城市政府要積極開展細(xì)致、深入的研究工作，同時認(rèn)清城市空間現(xiàn)代化與社會經(jīng)濟現(xiàn)代化之間的關(guān)系，促進(jìn)城市規(guī)劃更好地服務(wù)于人民。

5 結(jié)語

城市發(fā)展過程中，規(guī)劃編制與實施體制之間有著一定的偏差，造成這種偏差的主要原因有經(jīng)濟因素、區(qū)域交通環(huán)境、規(guī)劃的合理性等，因此，要實現(xiàn)城市規(guī)劃的良好實施，國家政府部門與地方城市必須要從實際出發(fā)，積極應(yīng)對所要面對的問題，從而促進(jìn)我國城市化進(jìn)程的推動。

參考文獻(xiàn)

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