付文伯

一、礦產(chǎn)資源整合

自1986年《礦產(chǎn)資源法》頒布以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及法制的不斷進(jìn)步，我國(guó)對(duì)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)和保護(hù)越來(lái)越重視。為了徹底解決礦產(chǎn)行業(yè)一直以來(lái)的“多、小、散”的問(wèn)題，2005年以來(lái)，我國(guó)在礦產(chǎn)部門掀起了一場(chǎng)轟轟烈烈的礦產(chǎn)資源整合的運(yùn)動(dòng)，一直延續(xù)至今。

礦產(chǎn)資源整合是由下而上發(fā)起的一項(xiàng)整合工作。早在2003到2004年，我國(guó)的一些省份比如遼寧、四川等地開(kāi)展了礦產(chǎn)的整合實(shí)踐，通過(guò)省政府及省國(guó)土廳的政策與文件，完成了自己省份的礦產(chǎn)整合和采礦權(quán)的削減；而后，云南、湖北、河南等地先后進(jìn)行了礦產(chǎn)資源整合的實(shí)踐。這些地方上的整合實(shí)踐為全國(guó)范圍內(nèi)的工作開(kāi)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

到2005年，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合的工作由中央政府層面下達(dá)文件，《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的通知》（國(guó)發(fā)[2005]28號(hào)）對(duì)整合進(jìn)行了基礎(chǔ)性的定義，規(guī)定了整合的范圍和目標(biāo)：范圍是“影響大礦統(tǒng)一開(kāi)采的小礦，能夠與大礦資源整合的”，目標(biāo)是“規(guī)模化、集約化”。28號(hào)文對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合的理論工作打下了框架。

2006年由國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)土資源部等部門對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)進(jìn)行整合意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)[2006]108號(hào)）把資源開(kāi)發(fā)整合作為一項(xiàng)專門工作在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展，108號(hào)文進(jìn)一步細(xì)化了資源開(kāi)發(fā)整合的工作：原則上規(guī)定“一個(gè)礦區(qū)只設(shè)置一個(gè)采礦權(quán)”，“礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合是重要的礦政管理工作”，企業(yè)礦產(chǎn)資源整合參與的方式是“收購(gòu)、參股、兼并等方式”，以及礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合的目的是“通過(guò)整合使礦區(qū)企業(yè)‘多、小、散的局面得到明顯改善，礦業(yè)開(kāi)發(fā)布局趨于合理，礦山企業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，礦產(chǎn)資源利用水平明顯提高，礦山安全生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，礦產(chǎn)資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的保障能力明顯增強(qiáng)”。108號(hào)文相比28號(hào)文更進(jìn)一步的規(guī)范和細(xì)化了礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合的工作。

而后，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合的工作在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展，取得了一系列的成果，但也在落實(shí)及實(shí)踐過(guò)程中產(chǎn)生了一些問(wèn)題，為此，國(guó)土資源部等12部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合工作的通知》（國(guó)土資發(fā)[2009]141號(hào)），進(jìn)一步完善了2006年108號(hào)文提出的各項(xiàng)規(guī)范原則，同時(shí)提出把探礦權(quán)納入整合的范圍，這是一個(gè)進(jìn)步。至此，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合工作全面鋪開(kāi)，形成了合理開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源的礦政管理模式。

二、掛靠在采礦權(quán)下的權(quán)利義務(wù)

在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合工作進(jìn)行的過(guò)程中，采礦權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)，權(quán)屬的流轉(zhuǎn)一直備受關(guān)注。關(guān)于采礦權(quán)及采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)，我國(guó)的《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》以及相關(guān)法律法規(guī)、政策文件都做了相對(duì)完善的規(guī)定，亦有許多爭(zhēng)議問(wèn)題，引得法學(xué)家們的爭(zhēng)論，本文不探討采礦權(quán)，僅從掛靠在采礦權(quán)下的權(quán)利義務(wù)這一角度切入，討論這一角度下的法律問(wèn)題。首先，掛靠在采礦權(quán)下的權(quán)利義務(wù)是怎么回事呢？

礦產(chǎn)礦區(qū)整合之后隨之而來(lái)的是礦區(qū)的合并以及采礦權(quán)證的減少，許多過(guò)去的礦儲(chǔ)量少、開(kāi)采效益低的小礦、差礦都并入大礦區(qū)，并且一個(gè)礦區(qū)只設(shè)定一個(gè)采礦權(quán)，同時(shí)對(duì)于采礦權(quán)證的頒發(fā)也更加的嚴(yán)格。那么對(duì)個(gè)體采礦者以及私營(yíng)企業(yè)自身的資金實(shí)力、技術(shù)設(shè)備等要求也愈加嚴(yán)格，相對(duì)來(lái)說(shuō)，個(gè)體采礦、私營(yíng)企業(yè)進(jìn)入礦業(yè)行業(yè)的門檻也相應(yīng)的提高了，許多原本有能力的個(gè)體、私營(yíng)無(wú)法進(jìn)入礦業(yè)行業(yè)。

這樣在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合的工作落實(shí)后，一方面，個(gè)體以及私企進(jìn)入礦業(yè)行業(yè)的難度提高，不利于帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面，國(guó)有礦山企業(yè)主要集中開(kāi)發(fā)開(kāi)采大中型礦山的礦床及礦點(diǎn)，對(duì)于零星礦區(qū)以及小型礦山不能有效的兼顧，對(duì)于礦儲(chǔ)量低以及效益低的小礦利用效率低下，不利于資源的合理配置。因此，在國(guó)務(wù)院及各部委28號(hào)文、108號(hào)文、141號(hào)文的文件精神指導(dǎo)下，各省、自治區(qū)、直轄市允許個(gè)體以及私企聯(lián)合起來(lái)，在法律以及政策的允許下，在各地政府的監(jiān)督管理下，聯(lián)合申請(qǐng)大礦區(qū)的采礦權(quán)，并在取得采礦權(quán)證后按合同自治的原則自行劃分大礦區(qū)的開(kāi)發(fā)開(kāi)采的權(quán)利義務(wù)。個(gè)體采礦者以及私營(yíng)企業(yè)在自身實(shí)力不足的情況下，聯(lián)合起來(lái)申請(qǐng)一個(gè)礦區(qū)的采礦權(quán)，在以一方名義取得合法采礦許可證之后，根據(jù)之前簽訂的合同，另一方劃分區(qū)域，共同開(kāi)發(fā)開(kāi)采這一礦區(qū)，這就是掛靠在大礦區(qū)采礦權(quán)下的開(kāi)采礦產(chǎn)的權(quán)利義務(wù)。這種權(quán)利義務(wù)是合法有效的，這種掛靠在采礦權(quán)下的開(kāi)采礦產(chǎn)的權(quán)利與之前有“多、小、散”的問(wèn)題的小礦完全不同，最大的區(qū)別就在于政府方便管理，同時(shí)亦可以提高資源利用以及促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。那么接下來(lái)，就是討論掛靠在大礦區(qū)采礦權(quán)下的開(kāi)采礦產(chǎn)的權(quán)利的轉(zhuǎn)讓問(wèn)題。

關(guān)于采礦權(quán)下的掛靠權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)讓，在《礦產(chǎn)資源法》以及《礦產(chǎn)資源法施行細(xì)則》里是沒(méi)有規(guī)定的，中央政府下發(fā)的文件也沒(méi)有涉及，只能是依據(jù)各省市地方政府的政策文件、《合同法》以及意思自治原則來(lái)保障。就通常意義上來(lái)說(shuō)，采礦權(quán)證下掛靠的采礦的權(quán)利義務(wù)是合法有效存在的，也是可以轉(zhuǎn)讓的一項(xiàng)權(quán)利義務(wù)，誠(chéng)然權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容涉及到采礦的權(quán)利，但是權(quán)利義務(wù)存在的基礎(chǔ)是聯(lián)合申請(qǐng)大礦區(qū)采礦權(quán)前約定的合同，因此我認(rèn)為，轉(zhuǎn)讓掛靠在采礦權(quán)下的采礦權(quán)力不是采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)，從民法以及合同法的角度上來(lái)說(shuō)，這屬于合同的權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)讓，據(jù)《合同法》第87條、88條規(guī)定：法律法規(guī)規(guī)定權(quán)利或義務(wù)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)和登記手續(xù)的，依照其規(guī)定。合同的當(dāng)事人一方一經(jīng)對(duì)方同意后，可以將自己在合同中的權(quán)利和義務(wù)一并轉(zhuǎn)讓給第三人。

在實(shí)際的采礦權(quán)掛靠轉(zhuǎn)讓中，就是通過(guò)合同的約定來(lái)轉(zhuǎn)讓權(quán)利義務(wù)，但由于對(duì)采礦權(quán)掛靠轉(zhuǎn)讓這方面只是地方政府政策文件精神，礦產(chǎn)的相關(guān)法律法規(guī)、政策文件方面也并沒(méi)有明確的規(guī)定，因此依靠的就是《合同法》來(lái)保障，由于沒(méi)有法律明確的規(guī)定，是否依據(jù)《合同法》在法律實(shí)務(wù)中頗有爭(zhēng)議，實(shí)務(wù)中爭(zhēng)議的雙方都各執(zhí)一詞，從對(duì)自己有利的角度去解釋采礦權(quán)掛靠下的權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)讓。來(lái)看在筆者身邊的案例：

河北省某市，A私營(yíng)公司與B個(gè)體采礦者聯(lián)合申請(qǐng)甲礦區(qū)的采礦權(quán)許可證，A與B簽訂合同，約定甲礦區(qū)下的采礦許可證由A持有，甲礦區(qū)范圍內(nèi)的乙礦點(diǎn)歸B開(kāi)采，甲礦區(qū)內(nèi)除乙礦點(diǎn)外的其他礦點(diǎn)歸A開(kāi)采，也就是說(shuō)，B開(kāi)采乙礦屬于掛靠甲礦區(qū)采礦權(quán)證下的合法開(kāi)采，由B單獨(dú)收益。后甲區(qū)的采礦許可證順利辦理下來(lái)，A與B按之前的合同約定劃分好了各自的權(quán)利義務(wù)。而后，第三人C想進(jìn)入礦業(yè)行業(yè)，遂與B簽訂了合同，約定B掛靠在甲礦區(qū)采礦許可證下的乙礦的采礦權(quán)利義務(wù)以8000萬(wàn)元的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給C，并征得了A公司的同意，辦理了相關(guān)手續(xù)。后因經(jīng)濟(jì)形勢(shì)低迷，礦業(yè)行業(yè)形勢(shì)蕭條，C經(jīng)營(yíng)的礦山企業(yè)經(jīng)營(yíng)持續(xù)虧損，遂心生悔意，到法院起訴B非法轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)，要求法院確認(rèn)合同無(wú)效，返還所付價(jià)款，B認(rèn)為轉(zhuǎn)讓的是掛靠在甲礦區(qū)下的開(kāi)采乙礦的權(quán)利義務(wù)，由此產(chǎn)生糾紛。在之后法庭的辯論階段，C的代理律師明顯故意混淆采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓與掛靠在采礦權(quán)下的權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)讓，認(rèn)為轉(zhuǎn)讓的乙礦屬于非法轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)，理應(yīng)確認(rèn)合同無(wú)效。而B(niǎo)的代理律只能是列舉國(guó)務(wù)院以及河北省政府的文件精神對(duì)這方面的支持以及《合同法》的規(guī)定，從理論上證明屬于合同糾紛。

正是由于礦業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)這一塊沒(méi)有明確的規(guī)定，導(dǎo)致C有機(jī)會(huì)在法律實(shí)務(wù)中來(lái)回扯皮，鉆法律的空子，即使法官的個(gè)人理論功底深厚，支持在采礦權(quán)下的掛靠轉(zhuǎn)讓的糾紛屬于合同效力糾紛，最后支持B勝訴，也仍在時(shí)間上精力上給B帶來(lái)了很大的麻煩，如果法官對(duì)礦業(yè)方面理論準(zhǔn)備不夠，反而可能判定B的合法合同無(wú)效。因此，法律對(duì)此作出明確規(guī)定無(wú)疑是很有必要的。

三、總結(jié)

在基層的礦業(yè)行業(yè)中，掛靠在大礦區(qū)采礦權(quán)下的礦產(chǎn)開(kāi)采權(quán)的轉(zhuǎn)讓很普遍，由于規(guī)定不明，雖然是合法有效，但轉(zhuǎn)讓更多的是依靠交易雙方的自覺(jué)遵守契約，但不可避免的會(huì)有上述例子，出現(xiàn)當(dāng)事人耍無(wú)賴反悔的情形，長(zhǎng)此以往，交易的隱患得不到解決，交易的安全得不到法律切實(shí)保障，肯定會(huì)出現(xiàn)大問(wèn)題。

我認(rèn)為對(duì)于掛靠在大礦區(qū)采礦權(quán)下的開(kāi)采礦點(diǎn)的權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)讓的法律保障，無(wú)需花費(fèi)立法精力大動(dòng)干戈，只需司法解釋對(duì)此明確《合同法》對(duì)適用，便可填補(bǔ)這方面一直以來(lái)的法律空白，從而避免上述案例的出現(xiàn)，可以節(jié)約司法資源，也大大保障了此類交易的安全。

在全面貫徹落實(shí)了中央政府關(guān)于礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合的政策文件之后，我國(guó)的礦山布局以及礦產(chǎn)結(jié)構(gòu)得到全面的優(yōu)化，促進(jìn)了礦產(chǎn)資源的合理配置，有效提高了礦山環(huán)保與安全水平，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用效率明顯提升，同時(shí)，創(chuàng)新了政府管理模式，方便了礦業(yè)行業(yè)的管理。但不可避免的在實(shí)際情況下，仍存在一些諸如上文提到的問(wèn)題，需要政府以及礦業(yè)管理部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)并運(yùn)用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段以及行政手段來(lái)解決。