王春玲

摘要：通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查，對(duì)蘭州市城郊失地農(nóng)民基本情況進(jìn)行摸底，分析了失地農(nóng)民的生計(jì)問(wèn)題：一是收入少、支出多，可持續(xù)發(fā)展能力不強(qiáng)；二是再就業(yè)渠道窄，創(chuàng)業(yè)能力不足；三是就業(yè)保障不完善。并針對(duì)性地提出解決路徑。

關(guān)鍵詞：城市化；城郊失地農(nóng)民；生計(jì)問(wèn)題；蘭州市

中圖分類號(hào)：D422.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439-8114（2017）09-1791-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.09.048

Study on the Problems of Land-lost Farmers' Livelihood in Urbanization Process

——A Case Study in Lanzhou

WANG Chun-ling

（School of Marxism， Lanzhou University of Technology， Lanzhou 730050， China）

Abstract： The basic situation of suburban land-lost farmers in Lanzhou was investigated through questionnaires， and the problems of land-lost farmers' livelihood were analyzed. The results showed that， ①The land-lost farmers had less income and enough expenditure， which resulted in the weak ability of sustainable development to them. ②The main channels for reemployment were narrow and the innovation ability was insufficient for the land-lost farmers. ③The employment security was not perfect. Accordingly， some solutions were proposed.

Key words： urbanization；suburban land-lost farmers；livelihoods；Lanzhou city

“十二五”以來(lái)，蘭州市緊緊圍繞“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”和“大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新”兩大主題，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，城鎮(zhèn)化水平明顯提高，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)較快發(fā)展。截至2014年，蘭州市城鎮(zhèn)人口為294.44萬(wàn)人，占總?cè)丝诘谋戎兀ǔ擎?zhèn)化率）為80.34%，比上年提高0.63個(gè)百分點(diǎn)，已進(jìn)入高級(jí)城市型社會(huì)（城鎮(zhèn)化率76%～90%）[1]。鄉(xiāng)村人口72.05萬(wàn)人，比2013年減少1.84萬(wàn)人，鄉(xiāng)村人口比重下降19.66%。從總體情況看，安寧區(qū)、城關(guān)區(qū)、西固區(qū)城鎮(zhèn)化率率先進(jìn)入完全城市型社會(huì)階段，七里河區(qū)和紅古區(qū)邁入高級(jí)城市型社會(huì)階段，而皋蘭縣、永登縣、榆中縣3個(gè)遠(yuǎn)郊縣還處在初級(jí)城市型社會(huì)。

蘭州市城市化的快速發(fā)展使得大量農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市國(guó)有土地，這不僅改變了城郊農(nóng)民的身份，也改變了他們的收入來(lái)源和收入方式。從現(xiàn)有的諸多實(shí)證調(diào)查來(lái)看，失地農(nóng)民在改善生活、享受城市化帶來(lái)好處的同時(shí)，也面臨著就業(yè)路徑窄、再就業(yè)能力不強(qiáng)及社會(huì)保障制度不健全等問(wèn)題，這些嚴(yán)重影響和制約了失地農(nóng)民生計(jì)的可持續(xù)發(fā)展。蘭州市城郊失地農(nóng)民的生計(jì)問(wèn)題不單單是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是重大的社會(huì)問(wèn)題，它影響著一個(gè)地區(qū)乃至全國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康穩(wěn)定發(fā)展。

1 蘭州市城郊失地農(nóng)民基本情況

本次調(diào)研采用問(wèn)卷調(diào)查法，在問(wèn)卷設(shè)計(jì)上以封閉式問(wèn)題為主，輔助設(shè)計(jì)了少量能發(fā)揮被調(diào)查者主觀能動(dòng)性的開(kāi)放式問(wèn)題。調(diào)查地域以蘭州七里河區(qū)和榆中縣為主，共發(fā)放問(wèn)卷180份，其中收回有效問(wèn)卷176份，占問(wèn)卷總量的97.80%。問(wèn)卷調(diào)查內(nèi)容包括被調(diào)查者的家庭基本情況、農(nóng)民失地后的生活情況、失地農(nóng)民的就業(yè)與安置情況等三大類共26道題，基本涵蓋了蘭州市城郊失地農(nóng)民生活與收入狀況。

1.1 年齡分布

從調(diào)查的年齡情況看，78%的調(diào)查對(duì)象都是青壯年勞動(dòng)力，年齡分布在40～49歲、30～39歲。這類人群一方面年富力強(qiáng)，有維持生計(jì)的基本能力；另一方面由于家庭中未成年子女和老齡人口多，面臨子女教育、父母贍養(yǎng)的生活負(fù)擔(dān)，就業(yè)壓力大等問(wèn)題。

1.2 受教育程度

從受教育程度看，被調(diào)查人員中僅有2人是大專及以上水平，25.00%的被調(diào)查對(duì)象為文盲，具有小學(xué)文化水平的占調(diào)查總?cè)藬?shù)的29.55%，具有初中文化水平的為25.00%，高中或中專的為19.32%（表1）。雖然該調(diào)查并不能完全代表蘭州市城郊所有失地農(nóng)民，但是從概率上看，七里河區(qū)、榆中縣失地農(nóng)民的文化程度普遍較低。大部分失地農(nóng)民雖都接受過(guò)不同程度的教育，但是受教育水平偏低，不足以滿足技術(shù)含量較高工作的要求。

1.3 家庭收入狀況

從實(shí)際調(diào)查情況看，失去土地后44.89%的農(nóng)民家庭收入都發(fā)生了變化（表2）。其中，7.96%的失地農(nóng)民的家庭收入增加了，而36.93%的失地農(nóng)民的家庭收入是減少的。雖然有55.11%的失地農(nóng)民認(rèn)為其家庭收入變化不大，但是，受經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和物價(jià)水平提高的影響，他們的實(shí)際收入水平是下降的。從這一角度來(lái)看，有92.04%的失地農(nóng)民家庭實(shí)際收入水平有所下降。

1.4 就業(yè)結(jié)構(gòu)類型

土地是農(nóng)民賴以生存的自然資本。從調(diào)查情況看，土地未被征用以前，88.20%的農(nóng)民家庭收入主要來(lái)源于務(wù)農(nóng)（種植糧食、蔬菜、水果等經(jīng)濟(jì)作物），11.80%的農(nóng)民家庭從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)、出租房屋或者外出打工。但是，土地被征用后，失地農(nóng)民改變了經(jīng)營(yíng)土地為主的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，家庭收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化。一方面，僅有25.00%的家庭還在從事農(nóng)業(yè)及與之有關(guān)的工作。農(nóng)業(yè)活動(dòng)不再是失地農(nóng)民的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，幾乎沒(méi)有單一依靠務(wù)農(nóng)來(lái)維持生計(jì)的家庭，失地農(nóng)民對(duì)土地的生計(jì)依賴度正趨于不斷降低態(tài)勢(shì)，許多家庭都是兩種及以上的收入來(lái)源。另一方面，從事完全非農(nóng)就業(yè)的比例大幅上升，75.00%的失地農(nóng)民從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸、建筑、保潔等體力勞動(dòng)（表3）。其中，青年勞動(dòng)力多轉(zhuǎn)向勞務(wù)型農(nóng)民工、技術(shù)型工人、公司雇員、個(gè)體商販、服務(wù)型臨雜工等，這類的占到青年總數(shù)的90.00%；壯年勞動(dòng)力多轉(zhuǎn)向房屋出租、勞務(wù)型農(nóng)民工、家庭運(yùn)輸、個(gè)體商販、臨雜工等，這類約占到壯年總數(shù)的80.00%；高齡勞動(dòng)力則多轉(zhuǎn)向房屋出租、臨雜工、無(wú)業(yè)，這類約占到總數(shù)的60.00%，僅有少部分高齡勞動(dòng)力從事務(wù)農(nóng)勞動(dòng)。

此外，失地農(nóng)民就結(jié)構(gòu)類型與性別也有著緊密聯(lián)系。其中，大多女性從事房屋出租業(yè)、服務(wù)型臨雜工等一些技術(shù)含量低、收入少的行業(yè)；多數(shù)男性從事勞務(wù)型農(nóng)民工、家庭運(yùn)輸業(yè)、技能型工人、私營(yíng)業(yè)主等技術(shù)含量較高、勞動(dòng)強(qiáng)度大、收入較多的行業(yè)。

2 蘭州市城郊失地農(nóng)民生計(jì)問(wèn)題現(xiàn)狀與分析

2.1 收入少、支出多，可持續(xù)發(fā)展能力不強(qiáng)

從上述調(diào)查情況可以看出，土地被征用以前，絕大多數(shù)農(nóng)民的家庭收入依靠農(nóng)產(chǎn)品種植，就業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一。土地被征用后，隨著原有的耕地面積的減少，務(wù)農(nóng)收入已不能滿足家庭開(kāi)銷，70.00%以上的失地農(nóng)民家庭都選擇了外出打工。從就業(yè)質(zhì)量上來(lái)看，除了出租房屋、個(gè)體經(jīng)營(yíng)外，許多失地農(nóng)民就業(yè)主要從事交通駕駛、建筑零工、小商小販、環(huán)衛(wèi)保潔等技術(shù)含量低、體力勞動(dòng)為主的工作。這些類型的工作往往收入較低，且變動(dòng)性很大。從調(diào)研情況看，上年度年收入在1萬(wàn)～2萬(wàn)元的失地農(nóng)民家庭占總數(shù)的40.80%，2萬(wàn)～3萬(wàn)元的占總數(shù)的36.80%，3萬(wàn)～5萬(wàn)元的占總數(shù)的17.10%，而上年度收入超過(guò)5萬(wàn)元的家庭幾乎沒(méi)有。失地農(nóng)民總體收入水平不高。同時(shí)，由于土地被征用時(shí)獲得高額的補(bǔ)償款，一部分失地農(nóng)民開(kāi)始不做工、不經(jīng)商，更有甚者拿失地補(bǔ)償款進(jìn)行揮霍、炫耀，這為個(gè)人及家庭未來(lái)可持續(xù)發(fā)展埋下了隱患。

同時(shí)，從支出情況看，土地的征用徹底改變了農(nóng)民以往傳統(tǒng)的低成本生活方式，家庭支出增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)高于收入增長(zhǎng)幅度。特別是大量的農(nóng)產(chǎn)品無(wú)法自給以及物價(jià)上漲的影響，失地農(nóng)民的生活性消費(fèi)支出（糧食、蔬菜、果品、水電暖氣及物業(yè)費(fèi)等）明顯增加，生產(chǎn)性投資支出增長(zhǎng)并不明顯。由此可見(jiàn)，維持基本生活穩(wěn)定已經(jīng)成為失地農(nóng)民家庭所關(guān)注的重點(diǎn)。另外，對(duì)于一些孩子上大學(xué)的失地農(nóng)民家庭而言，大學(xué)教育費(fèi)用也成為了家庭生活投資的主要項(xiàng)目。許多失地農(nóng)民認(rèn)為，子女教育費(fèi)和醫(yī)藥費(fèi)成為家庭生活負(fù)擔(dān)，尤其醫(yī)藥費(fèi)支出更使農(nóng)民倍感壓力。

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，52.80%的失地農(nóng)民對(duì)目前的家庭收入感到不滿意，僅有17.00%的失地農(nóng)民對(duì)自己現(xiàn)有家庭收入感到滿意。與未征地的原居住地農(nóng)民相比，原居住地農(nóng)民生產(chǎn)能力強(qiáng)于失地農(nóng)民，收入結(jié)構(gòu)更具可持續(xù)性和增長(zhǎng)性，收入渠道更穩(wěn)定，而失地農(nóng)民收入的可持續(xù)性和增長(zhǎng)性要略低于他們。

2.2 再就業(yè)渠道窄，創(chuàng)業(yè)能力不足

從調(diào)研數(shù)據(jù)來(lái)看，57.97%的蘭州市城郊失地農(nóng)民采用的就業(yè)安置方式為貨幣化補(bǔ)償安置。從短期來(lái)看，失地又失業(yè)的農(nóng)民尚可靠一次性安置費(fèi)勉強(qiáng)維持生計(jì)。但是，從長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)，伴隨著一次性安置費(fèi)用的逐漸用完，失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題勢(shì)必凸現(xiàn)，無(wú)法從根本上解決失地農(nóng)民的生活出路問(wèn)題。

由于文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能較低，蘭州市城郊大部分失地農(nóng)民往往只能從事一些低技術(shù)含量的職業(yè)，如表3所示。尤其是在經(jīng)濟(jì)全球化的影響下，城市失業(yè)人口的增加和勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，蘭州市城郊失地農(nóng)民的再就業(yè)極不穩(wěn)定，不充分就業(yè)、季節(jié)性失業(yè)情況明顯。同時(shí)，就業(yè)層次低、就業(yè)質(zhì)量差也反映了再就業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力的不足。就現(xiàn)實(shí)情況而言，被征地地區(qū)大都處于蘭州市城鄉(xiāng)結(jié)合部，相對(duì)于偏遠(yuǎn)農(nóng)村有著地理優(yōu)勢(shì)，他們對(duì)于生活水平的要求比偏遠(yuǎn)的農(nóng)民相對(duì)高些，因此在再就業(yè)要求上也比較高，不愿意從事工作時(shí)間長(zhǎng)、管理嚴(yán)格、離家又遠(yuǎn)的工作，有較重的戀鄉(xiāng)情結(jié)。一部分失地農(nóng)民還存在著“等、靠、要”思想，希望依賴征地款解決未來(lái)生活的所有問(wèn)題。

除了就業(yè)心態(tài)不積極、就業(yè)觀念落后外，蘭州市城郊失地農(nóng)民接受新事物的能力也受限。13.16%的失地農(nóng)民明確表示不愿意參加政府組織的各類就業(yè)培訓(xùn)，這一類人往往都是年齡較大的失地農(nóng)民，他們對(duì)新知識(shí)、新技能缺乏興趣，認(rèn)為從事簡(jiǎn)單的體力勞動(dòng)維持生活就足夠了。34.21%的失地農(nóng)民持觀望態(tài)度，表示看情況再?zèng)Q定。這一類人以中青年為主，雖然他們文化水平高于“50、60”失地農(nóng)民，但是他們大多心浮氣躁，沒(méi)有對(duì)未來(lái)做出長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，不能夠腳踏實(shí)地地進(jìn)行學(xué)習(xí)，不愿參加政府組織的知識(shí)和技能培訓(xùn)，又不愿從事繁重的體力勞動(dòng)，更有甚者賦閑在家、坐吃山空。當(dāng)然，也有一些失地農(nóng)民開(kāi)始意識(shí)到新知識(shí)、新技能對(duì)于個(gè)人發(fā)展的重要，52.63%的受訪者表示愿意參加政府組織的就業(yè)培訓(xùn)，還有9.21%的受訪者表示曾自己出錢(qián)參加過(guò)各類社會(huì)機(jī)構(gòu)組織的技能培訓(xùn)。

蘭州市城郊失地農(nóng)民受限于自身文化水平和勞動(dòng)技能，思想觀念保守，資金不充足，導(dǎo)致創(chuàng)業(yè)難度大。一些自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，大多選擇了經(jīng)營(yíng)小便利店或超市這種投資少、風(fēng)險(xiǎn)小的創(chuàng)業(yè)形式。這種形式的就業(yè)，嚴(yán)格意義上說(shuō)還不能算是創(chuàng)業(yè)。同時(shí)，由于駕馭市場(chǎng)能力差，缺乏掌握市場(chǎng)發(fā)展態(tài)勢(shì)的能力，應(yīng)變市場(chǎng)各種突發(fā)狀況的能力不強(qiáng)，也導(dǎo)致了他們創(chuàng)業(yè)困難重重。

2.3 就業(yè)保障不完善

土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，它還具有社會(huì)保障功能。農(nóng)民失去土地后，雖然在身份上變?yōu)槭忻?，但是他們卻既不同于傳統(tǒng)的務(wù)農(nóng)農(nóng)民，也不同于城市居民，他們介于農(nóng)民和市民之間，既享受不到來(lái)自于土地的保障，又不能享有同城市居民等同的社會(huì)保障，可以說(shuō)，失地農(nóng)民基本上處于社會(huì)保障的模糊地帶。

從養(yǎng)老保險(xiǎn)情況看，2014年，蘭州市正式頒布并實(shí)施了《蘭州市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》（簡(jiǎn)稱《辦法》）。《辦法》規(guī)定，征收土地時(shí)年滿16周歲（含16周歲）以上、征收土地面積占現(xiàn)有承包土地面積20%（不含20%）以上的被征地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。將被征地農(nóng)民按征收的土地面積劃分為完全失地農(nóng)民和部分失地農(nóng)民，其中完全失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度管理，部分失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)則與城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法相銜接。被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)用由個(gè)人和政府共同承擔(dān)，采取在征收土地時(shí)一次性躉繳的辦法繳清，其中個(gè)人承擔(dān)40%，政府承擔(dān)60%[2]。但是，在養(yǎng)老保險(xiǎn)政策具體執(zhí)行過(guò)程中，出現(xiàn)了保障資金籌措難、保障政策對(duì)接難等情況。在資金籌措上，一方面，個(gè)人部分籌集困難，主要是征地補(bǔ)償款基本全額發(fā)給被征地農(nóng)民，因其數(shù)額小，失地農(nóng)民家庭除去生活所需，所剩無(wú)幾，難以承擔(dān)個(gè)人出資的部分。另一方面，政府部分籌資困難，這部分資金主要從土地出讓收益中解決，由于地方財(cái)政困難，很難籌措。在保障政策對(duì)接上，從2007年開(kāi)始，蘭州市才對(duì)失地農(nóng)民實(shí)施社會(huì)保障安置，而在此之前的被征地農(nóng)民則不能享受這一政策，這一類群人成了社會(huì)保障的夾心層。

從醫(yī)療保險(xiǎn)情況看，蘭州市城郊失地農(nóng)民幾乎全部參加了醫(yī)療保險(xiǎn)，參保率明顯高于養(yǎng)老保險(xiǎn)。城關(guān)區(qū)醫(yī)療保險(xiǎn)全面率先發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了一體化、全覆蓋。從2009年起，城關(guān)區(qū)將農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)并軌，全部納入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)范疇，參保繳費(fèi)籌資標(biāo)準(zhǔn)200元/人/年，其中四級(jí)財(cái)政補(bǔ)助170元。此外，城關(guān)區(qū)還為全區(qū)農(nóng)民開(kāi)辟了醫(yī)療急救服務(wù)通道，在全省率先建立城鄉(xiāng)醫(yī)療救助體系，將年救助標(biāo)準(zhǔn)由原來(lái)的8 000元提高到了3萬(wàn)元，將原來(lái)單一的院后救助拓展到了參保救助、門(mén)診救助和院前救助，失地農(nóng)民與該區(qū)其他居民享受同等的醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。七里河區(qū)規(guī)定凡是戶籍轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的人員全部辦理城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)；而男年滿60周歲、女滿55周歲，符合被征地條件并且有征地補(bǔ)償單據(jù)的被征地農(nóng)民，可參加城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員基本醫(yī)療保險(xiǎn)，使其享受醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。西固、紅古、榆中等邊遠(yuǎn)的城區(qū)基本以參加新農(nóng)合為主體的醫(yī)療保障[3]。但是部分失地農(nóng)民仍感到醫(yī)療負(fù)擔(dān)過(guò)重，蘭州市城郊失地農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)以大病統(tǒng)籌為主，而在日常生活中，他們小病需要打針、吃藥的年累計(jì)費(fèi)用不低，卻不能報(bào)銷。

從失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障情況看，在失業(yè)保險(xiǎn)待遇方面，蘭州市的失地農(nóng)民基本上還處于邊緣化的狀態(tài)；在最低生活保障方面，僅有少數(shù)的失地農(nóng)民享受了低保政策，且這些低保待遇大多數(shù)都是水平較低的農(nóng)村低保。由于政府財(cái)力有限，加上低保對(duì)象界定不規(guī)范，以及“關(guān)系?！?、“人情?！爆F(xiàn)象的存在，使一些本應(yīng)納入低保范圍的失地農(nóng)民卻享受不了低保。總的來(lái)看，目前蘭州市城郊失地農(nóng)民保障制度存在著覆蓋面窄、社會(huì)化程度低、保障功能弱等問(wèn)題，與當(dāng)初“土地?fù)Q保障”的設(shè)想存在著較大的差距。

3 蘭州市城郊失地農(nóng)民生計(jì)問(wèn)題解決路徑

2015年2月，習(xí)近平總書(shū)記在主持召開(kāi)陜甘寧革命老區(qū)脫貧致富座談會(huì)上提出：“我們實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)、全面建成小康社會(huì)，沒(méi)有老區(qū)的全面小康，特別是沒(méi)有老區(qū)貧困人口脫貧致富，那是不完整的”。全面建成小康社會(huì)，最艱巨、最繁重的任務(wù)在農(nóng)村、特別是在貧困地區(qū)。沒(méi)有農(nóng)村的小康，特別是沒(méi)有貧困地區(qū)的小康，就沒(méi)有全面建成小康社會(huì)。因此，持續(xù)不斷地提高蘭州市城郊失地農(nóng)民收入，對(duì)于全面建成小康社會(huì)意義重大。

3.1 發(fā)揮政府的主導(dǎo)地位，建立并完善多方位的保障體系

3.1.1 增加蘭州市城郊失地農(nóng)民補(bǔ)償性收入 農(nóng)民失地后所獲得補(bǔ)償款的多少在一定程度上影響著失地農(nóng)民生計(jì)的重建與可持續(xù)發(fā)展，合理的補(bǔ)償機(jī)制是失地農(nóng)民持續(xù)健康發(fā)展的必要基礎(chǔ)。依據(jù)中國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定，結(jié)合蘭州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，綜合考慮土地區(qū)位、用途、供求關(guān)系等多種因素，應(yīng)逐步建立起補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，適當(dāng)提高補(bǔ)償金額。同時(shí)，還應(yīng)擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，不僅包括體現(xiàn)土地生產(chǎn)資料價(jià)值的直接損失，還要包含體現(xiàn)土地生活保障價(jià)值的間接損失，讓蘭州市城郊失地農(nóng)民參與土地增值收益的分配。

3.1.2 提高蘭州市城郊失地農(nóng)民保障性收入 針對(duì)蘭州市征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀，應(yīng)有效解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接問(wèn)題，打破制約被征地農(nóng)民參保問(wèn)題的瓶頸。對(duì)于正式就業(yè)、有穩(wěn)定工作或長(zhǎng)期居住于城市的失地農(nóng)民應(yīng)轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，待其年老后以享受較高養(yǎng)老保障待遇；而對(duì)尚未就業(yè)、靈活就業(yè)、季節(jié)性就業(yè)的失地農(nóng)民則宜參加保障水平低一些的原有農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，同時(shí)逐步擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面、提高保障標(biāo)準(zhǔn)，待條件成熟時(shí)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度接軌[4]。結(jié)合蘭州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，穩(wěn)步提高養(yǎng)老收入，確保他們生活水平不降低。同時(shí)，穩(wěn)步提高失地農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)比例，做到失地農(nóng)民與城市居民同步提高，還應(yīng)適當(dāng)降低失地農(nóng)民入院的門(mén)檻費(fèi)，防止失地農(nóng)民因病返貧。最后，做好最低生活保障工作，加強(qiáng)被征地農(nóng)民家庭收入核定工作，合理界定保障對(duì)象，使符合條件的失地農(nóng)民確實(shí)能納入到最低生活保障的范疇。尤其關(guān)注那些年齡偏大、身體殘疾、無(wú)能力再就業(yè)、基本生活有困難的失地農(nóng)民，以維持基本生活需要為出發(fā)點(diǎn)，建立保障標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平聯(lián)動(dòng)機(jī)制，爭(zhēng)取逐年提高最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。

3.1.3 積極開(kāi)拓蘭州市城郊失地農(nóng)民多樣性家庭收入 除了提高補(bǔ)償性收入和保障性收入外，還要積極增加工資性收入和財(cái)產(chǎn)性收入，保障蘭州市城郊失地農(nóng)民“失地而不失益”。為此，要大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展服務(wù)業(yè)、交通物流業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，提高失地農(nóng)民的就業(yè)率。建立蘭州市失地農(nóng)民動(dòng)態(tài)電子檔案庫(kù)，及時(shí)跟蹤、掌握失地農(nóng)民就業(yè)狀況，還與有關(guān)就業(yè)信息網(wǎng)或中介機(jī)構(gòu)聯(lián)合，及時(shí)雙向發(fā)布相關(guān)求職信息和用工信息，為失地農(nóng)民拓寬就業(yè)渠道。村集體或街道社區(qū)也要建立招聘信息宣傳欄，指定專門(mén)負(fù)責(zé)人，并定期發(fā)布用工信息，以改變過(guò)去傳統(tǒng)的依靠熟人介紹或勞務(wù)市場(chǎng)的渠道求職的方法。同時(shí)，在政策范圍內(nèi)，給予一些企業(yè)或組織直接的企業(yè)所得稅、增值稅等大額度稅費(fèi)減免或崗位補(bǔ)貼、社保補(bǔ)貼等財(cái)政補(bǔ)貼手段，鼓勵(lì)用人單位將適宜工作崗位優(yōu)先安排給蘭州市城郊失地農(nóng)民，以促進(jìn)他們盡快就業(yè)。此外，蘭州市城郊失地農(nóng)民還可依據(jù)自身理財(cái)能力，將所獲征地補(bǔ)償款及其他積累資金用于金融衍生產(chǎn)品投資，爭(zhēng)取獲得利息、股息、紅利等財(cái)產(chǎn)性收入。

3.2 發(fā)揮失地農(nóng)民的主觀能動(dòng)性，提高其綜合素質(zhì)

3.2.1 發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育 職業(yè)教育不僅能促進(jìn)失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)，還能讓他們真正融入到現(xiàn)代城市生活之中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展。蘭州市城郊失地農(nóng)民在發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育過(guò)程中，應(yīng)改變過(guò)去重文憑輕技能的思想，堅(jiān)持以就業(yè)為目標(biāo)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，從辦學(xué)形式、課程設(shè)置和教學(xué)內(nèi)容上進(jìn)行改革與創(chuàng)新。在提高文化水平的基礎(chǔ)上，注重技能培養(yǎng)，教學(xué)內(nèi)容應(yīng)通俗易懂，便于理解和掌握。文化課程以寫(xiě)作、法律知識(shí)、計(jì)算機(jī)技術(shù)、社會(huì)保險(xiǎn)政策、就業(yè)指導(dǎo)等為主，技能課程以汽車修理、家政、保健按摩、廚師、理發(fā)、駕駛、保安、電焊工、文秘、財(cái)務(wù)、營(yíng)銷、管理等為主。

同時(shí)，結(jié)合蘭州市失地農(nóng)民實(shí)際情況，適當(dāng)放寬職業(yè)教育的年齡限制，在學(xué)制方面也可采用彈性學(xué)制。相關(guān)部門(mén)要設(shè)立專項(xiàng)資金，鼓勵(lì)和支持中青年失地農(nóng)民參加職業(yè)技術(shù)教育，切實(shí)提高失地農(nóng)民的職業(yè)技能水平和就業(yè)能力。通過(guò)職業(yè)教育，不僅有助于改變失地農(nóng)民安于現(xiàn)狀的落后思想，還可以充分調(diào)動(dòng)失地農(nóng)民的就業(yè)積極性，并改變那些拈輕怕重、高不成低不就的擇業(yè)觀念，從而促進(jìn)失地農(nóng)民收入可持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

3.2.2 確立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的就業(yè)培訓(xùn) 失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)工作是農(nóng)民工作的重點(diǎn)。2014年，蘭州市下發(fā)了《蘭州市進(jìn)一步做好失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)工作的意見(jiàn)》，切實(shí)做好失地農(nóng)民的就業(yè)保障工作，以確保失地農(nóng)民基本生活不因征地受到影響。蘭州市城郊失地農(nóng)民的培訓(xùn)工作要做好3方面工作：一是靈活多樣的培訓(xùn)方式。采用脫產(chǎn)、半脫產(chǎn)、夜校等方式，盡可能滿足失地農(nóng)民在培訓(xùn)時(shí)間上的需要。政府部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)、勞動(dòng)力市場(chǎng)、企業(yè)四方面結(jié)合，舉辦具有市場(chǎng)導(dǎo)向、針對(duì)性較強(qiáng)的專業(yè)技能培訓(xùn)。同時(shí)，把蘭州市已經(jīng)比較成熟的“訂單式”培訓(xùn)、“超市化”培訓(xùn)、“三單制”培訓(xùn)、“聯(lián)動(dòng)型”產(chǎn)教結(jié)合等培訓(xùn)方式加以宣傳和推廣，搞好失地農(nóng)民的再就業(yè)工作。二是多樣化的培訓(xùn)內(nèi)容。蘭州市應(yīng)當(dāng)聯(lián)合培訓(xùn)單位，結(jié)合失地農(nóng)民的實(shí)際情況和市場(chǎng)需求情況，有針對(duì)性設(shè)立培訓(xùn)項(xiàng)目，提供多樣化培訓(xùn)內(nèi)容。由于失地農(nóng)民文化素質(zhì)水平參差不齊，不能簡(jiǎn)單地用相同的培訓(xùn)內(nèi)容進(jìn)行培訓(xùn)。對(duì)于青年失地農(nóng)民而言，他們年齡小且易于接受新事物、新知識(shí)，重點(diǎn)開(kāi)展技術(shù)含量高、就業(yè)前景好、市場(chǎng)需求大的技術(shù)工種職業(yè)資格培訓(xùn)；對(duì)于有創(chuàng)業(yè)意愿并且具備相應(yīng)創(chuàng)業(yè)能力的中青年失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，并提供大力支持；對(duì)于“40、50”人員（女40周歲、男50周歲以上的人員），大力開(kāi)展家政服務(wù)、烹飪、面點(diǎn)制作等崗位技能培訓(xùn)。三是充足的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。采取財(cái)政補(bǔ)貼的方式，為蘭州市城郊失地農(nóng)民提供免費(fèi)或較低收費(fèi)的培訓(xùn)機(jī)會(huì)，減輕他們的培訓(xùn)負(fù)擔(dān)。

3.3 鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)

3.3.1 搭建創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)，為失地農(nóng)民提供創(chuàng)業(yè)綜合服務(wù) 對(duì)于大多數(shù)蘭州市城郊失地農(nóng)民而言，都不曾有過(guò)創(chuàng)業(yè)的經(jīng)歷，缺乏必要的企業(yè)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。因此，蘭州市政府應(yīng)“大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新”、“聯(lián)村聯(lián)戶”、“精準(zhǔn)扶貧”、“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”等為契機(jī)，收集就業(yè)創(chuàng)業(yè)信息，積極發(fā)揮農(nóng)業(yè)合作組織的中心作用，為失地農(nóng)民提供創(chuàng)業(yè)服務(wù)。全面提供創(chuàng)業(yè)環(huán)境、技術(shù)、人才等方面的信息，引導(dǎo)失地農(nóng)民在創(chuàng)業(yè)過(guò)程中做出正確的經(jīng)營(yíng)決策。同時(shí)，在工商城建、土地、場(chǎng)所等方面給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)失地農(nóng)民自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，當(dāng)好城郊失地農(nóng)民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)“保姆”。

3.3.2 提供金融政策支撐，為失地農(nóng)民拓寬融資渠道 由于自身積累資金較少，在創(chuàng)業(yè)過(guò)程中，蘭州市城郊失地農(nóng)民往往受到很大限制。要保障失地農(nóng)民在創(chuàng)業(yè)過(guò)程中的可持續(xù)性，就必須為失地農(nóng)民拓寬融資渠道。因此，政府部門(mén)要設(shè)立農(nóng)民創(chuàng)業(yè)孵化扶持專項(xiàng)基金，支持失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)。同時(shí)，建立以政府為主導(dǎo)的失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)小額貸款信用擔(dān)保機(jī)制，為失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)提供政策性貸款，在貸款門(mén)檻、貸款利息以及還款期限等方面都適當(dāng)?shù)亟o予一定的政策傾斜。

參考文獻(xiàn)：

[1] 蘭州已進(jìn)入高級(jí)城市型社會(huì)城鎮(zhèn)化率達(dá)到80.34%[EB/OL]. http：//www.gs.xinhuanet.com/news/2015-12/05/c_1117363627.htm.

[2] 蘭州被征地完全失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政府承擔(dān)60%[EB/OL].http：//insurance.hexun.com/2014-10-17/169409777.html.

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[4] 宋建輝，李 瑾，孫國(guó)興.天津城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民收入問(wèn)題探[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2014（6）：43.