黃先蓉　常嘉玲

【摘 要】文章在對(duì)電視傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制背景進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，從規(guī)制主體、規(guī)制機(jī)制、規(guī)制內(nèi)容三個(gè)方面切入構(gòu)建我國(guó)現(xiàn)有電視傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的框架。文章通過(guò)對(duì)此規(guī)制框架的分析，指出我國(guó)電視傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制中存在規(guī)制主體難以應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)融合帶來(lái)的挑戰(zhàn)、法律規(guī)制體系不完善、規(guī)制內(nèi)容松緊失度等問(wèn)題，并從拓展規(guī)制主體、重塑政府規(guī)制的法律維度、放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的同時(shí)加強(qiáng)社會(huì)性規(guī)制三個(gè)方面探索我國(guó)電視傳媒產(chǎn)業(yè)規(guī)制新思路。

【關(guān) 鍵 詞】電視傳媒產(chǎn)業(yè)；政府規(guī)制；數(shù)字融合；規(guī)制重構(gòu)

【作者單位】黃先蓉，武漢大學(xué)信息資源研究中心；常嘉玲，武漢大學(xué)信息管理學(xué)院。

電視傳媒產(chǎn)業(yè)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制下，依托科學(xué)技術(shù)制作、生產(chǎn)、播出電視節(jié)目與廣告等傳媒產(chǎn)品的一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，其基本構(gòu)成包括內(nèi)容制作市場(chǎng)、播放流通市場(chǎng)以及消費(fèi)市場(chǎng)。與西方國(guó)家相似，我國(guó)電視傳媒產(chǎn)業(yè)同樣具備文化與經(jīng)濟(jì)的雙重屬性，強(qiáng)調(diào)其在引導(dǎo)輿論、追求社會(huì)效益的同時(shí)，最大限度地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。但在如此復(fù)雜的屬性條件下，僅依靠市場(chǎng)的配置和調(diào)節(jié)作用，電視傳媒產(chǎn)業(yè)難以維持有效運(yùn)作并實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的雙重目標(biāo)。此外，電視傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展中往往會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)權(quán)力過(guò)度集中、壟斷性力量過(guò)強(qiáng)等問(wèn)題，從而妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)，扭曲資源配置。因此，在電視傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展中引入以政府為中心的規(guī)制主體進(jìn)行管理就成為必然。

一、對(duì)電視傳媒產(chǎn)業(yè)進(jìn)行政府規(guī)制的背景

政府規(guī)制行為的實(shí)施要充分考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展所處的技術(shù)、社會(huì)環(huán)境等背景因素。現(xiàn)階段，我國(guó)電視傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的大背景表現(xiàn)為數(shù)字融合、傳媒全球化以及放松規(guī)制。

1.數(shù)字融合

數(shù)字融合在技術(shù)層面上是指電信、廣播電視及互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的整合與互聯(lián)互通，表現(xiàn)為各類數(shù)字產(chǎn)品可跨平臺(tái)流動(dòng)、多終端接收[1]。數(shù)字融合不僅是物理上的結(jié)合或除舊布新的一種抉擇，而且指原來(lái)獨(dú)立設(shè)計(jì)的電信、廣電、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)在技術(shù)趨于一致的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)層的相互交叉，比如手機(jī)可以接收數(shù)據(jù)、視頻，電腦可以收聽廣播，電視可以上網(wǎng)沖浪、實(shí)現(xiàn)個(gè)性化點(diǎn)播等。數(shù)字融合打破了語(yǔ)音、數(shù)據(jù)、影音等內(nèi)容專用性傳輸?shù)漠a(chǎn)業(yè)藩籬，使得信息與服務(wù)能夠通過(guò)一種更加開放的終端平臺(tái)傳遞給消費(fèi)者。但本質(zhì)上而言，數(shù)字融合是產(chǎn)業(yè)融合的技術(shù)支撐與發(fā)展動(dòng)力，在此環(huán)境中，廣電業(yè)和電信業(yè)在業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)層面產(chǎn)生了一種競(jìng)爭(zhēng)與合作的新型關(guān)系，而這種新型關(guān)系的產(chǎn)生與發(fā)展對(duì)傳統(tǒng)的政府規(guī)制提出了新的挑戰(zhàn)，促使針對(duì)相關(guān)行業(yè)的管制逐漸趨向統(tǒng)一。

2.傳媒全球化

20世紀(jì)后半期，隨著衛(wèi)星技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)字技術(shù)的發(fā)展和普及，全球化在傳媒領(lǐng)域拉開序幕。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，傳媒全球化即媒體公司搶占國(guó)際市場(chǎng)的一種競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程，傳媒機(jī)構(gòu)通常以節(jié)目直接出口、產(chǎn)品或節(jié)目授權(quán)、直接投資、建立合資企業(yè)的方式實(shí)施全球化經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略[2]。在此環(huán)境中，各國(guó)出于保護(hù)本國(guó)傳媒產(chǎn)業(yè)及文化傳統(tǒng)完整性的目的，均制定了自己的傳播政策——保護(hù)主義抑或媒體開放。各國(guó)雖有權(quán)利對(duì)傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)制模式進(jìn)行選擇，但在全球化背景下，傳媒國(guó)際化程度的提高和商業(yè)化趨勢(shì)的加劇已成必然，規(guī)制政策制定中必須考慮這一變化，建立在政府有限規(guī)制上的盡量開放應(yīng)是全球化背景下傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要走向。

3.放松規(guī)制

放松規(guī)制是西方國(guó)家公共管理的普遍潮流，其實(shí)質(zhì)是政府與規(guī)制客體之間的關(guān)系調(diào)整，表現(xiàn)為政府減少行政審批、縮小規(guī)制范圍、降低規(guī)制力度，讓市場(chǎng)機(jī)制在更多領(lǐng)域發(fā)揮作用[3] 。傳媒領(lǐng)域放松規(guī)制始于20世紀(jì)70年代，突出表現(xiàn)為廣播電視產(chǎn)業(yè)發(fā)展中競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入、壟斷的解除、非國(guó)有化以及融合趨勢(shì)。放松規(guī)制傾向于在引入多元規(guī)制主體的基礎(chǔ)上，將“命令控制型”規(guī)制轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹?lì)協(xié)商型”規(guī)制，從而提高規(guī)制主體的效率與信譽(yù)度。西方國(guó)家傳媒領(lǐng)域放松規(guī)制的目的依然在于維護(hù)公共利益，只不過(guò)是將多元化、平等、接近權(quán)這些公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)更多地交由自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)去完成，即通過(guò)微觀實(shí)體經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)促進(jìn)公共利益的最終達(dá)成。這種邏輯使得傳統(tǒng)以公共利益作為傳媒規(guī)制前提的論斷受到質(zhì)疑，加之政府規(guī)制中高成本與低效益導(dǎo)致規(guī)制失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)，進(jìn)一步掀起了傳媒領(lǐng)域放松規(guī)制的浪潮。

二、電視傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制框架及規(guī)制現(xiàn)狀

我國(guó)電視傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的目的在于實(shí)現(xiàn)一個(gè)規(guī)制框架內(nèi)社會(huì)利益與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的協(xié)調(diào)一致。從規(guī)制主體、規(guī)制機(jī)制、規(guī)制內(nèi)容三個(gè)要素切入，可構(gòu)建我國(guó)現(xiàn)有的電視傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制框架，如圖1所示。

1.規(guī)制主體

國(guó)內(nèi)外大多數(shù)學(xué)者考慮到電視傳媒產(chǎn)業(yè)在社會(huì)政治生活中的特殊作用，在定義“傳媒規(guī)制”一詞時(shí)均傾向于將規(guī)制行為的實(shí)施主體設(shè)定為政府，認(rèn)為好的傳媒規(guī)制應(yīng)該由政府執(zhí)行。我國(guó)《廣播電視管理?xiàng)l例》第五條“國(guó)務(wù)院廣播電視行政部門負(fù)責(zé)全國(guó)的廣播電視管理工作”，明確了政府作為電視傳媒產(chǎn)業(yè)規(guī)制主體的身份，電視傳媒機(jī)構(gòu)的設(shè)立、總量、布局及市場(chǎng)運(yùn)作均由政府宏觀掌控。不可否認(rèn)的是，政府在社會(huì)主義特色市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中一定程度上促進(jìn)了電視傳媒產(chǎn)業(yè)健康、穩(wěn)定的發(fā)展，但由于受制于信息、激勵(lì)和政治博弈等規(guī)則的約束，政府這一規(guī)制主體依然未能實(shí)現(xiàn)理想的市場(chǎng)績(jī)效，甚至滋生“權(quán)力尋租”等腐敗現(xiàn)象，從而制約市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.規(guī)制機(jī)制

規(guī)制機(jī)制，簡(jiǎn)單而言就是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下如何規(guī)制的問(wèn)題，具體表現(xiàn)為規(guī)制主體通過(guò)某種運(yùn)行方式協(xié)調(diào)行業(yè)各部分之間的關(guān)系，使其更好地發(fā)揮市場(chǎng)作用。20世紀(jì)60年代以來(lái)，西方學(xué)者們針對(duì)“對(duì)于給定的經(jīng)濟(jì)或社會(huì)目標(biāo)，如何通過(guò)規(guī)制機(jī)制的設(shè)計(jì)，使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與者的個(gè)人利益和設(shè)計(jì)者既定的目標(biāo)相一致”這一問(wèn)題進(jìn)行了深入研究，得出“只有良好的規(guī)制機(jī)制才能保證規(guī)制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”的結(jié)論[4]。我國(guó)傳媒產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)制是政府監(jiān)管者針對(duì)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)環(huán)境與電視傳媒產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)而設(shè)計(jì)的，具體表現(xiàn)為政府綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段對(duì)電視傳媒領(lǐng)域進(jìn)行管理和監(jiān)督。法律手段是指政府從立法、行政執(zhí)法、司法各個(gè)方面對(duì)電視傳媒機(jī)構(gòu)及其行為進(jìn)行監(jiān)督和管理。行政手段是指政府依靠行政權(quán)威，通過(guò)發(fā)布行政命令，做出行政決定等方式來(lái)進(jìn)行規(guī)制。經(jīng)濟(jì)手段的目的在于調(diào)節(jié)電視傳媒產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)不同經(jīng)濟(jì)利益主體間的關(guān)系，主要采用價(jià)格、稅收、補(bǔ)貼、罰款等方式。

3.規(guī)制內(nèi)容

我國(guó)政府對(duì)電視傳媒產(chǎn)業(yè)的規(guī)制內(nèi)容縱向上可分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制兩種。

經(jīng)濟(jì)性規(guī)制通常是指在自然壟斷或信息不對(duì)稱領(lǐng)域，政府以進(jìn)入、退出、價(jià)格、投資等方面的規(guī)定來(lái)對(duì)企業(yè)實(shí)施強(qiáng)制性制約，目的是防止資源配置的低效率和確保使用者的公平利用[5]。政府對(duì)電視傳媒產(chǎn)業(yè)采取經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的主要目標(biāo)是促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)，即將規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)活力這兩個(gè)互相排斥的路徑合理協(xié)調(diào)，平衡競(jìng)爭(zhēng)與壟斷的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)二者的相互轉(zhuǎn)化，從而達(dá)到資源的優(yōu)化配置。

我國(guó)政府對(duì)電視傳媒產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的重點(diǎn)在于進(jìn)入規(guī)制與所有權(quán)規(guī)制。進(jìn)入規(guī)制即政府通過(guò)核發(fā)許可證控制電視傳媒產(chǎn)業(yè)中的相關(guān)經(jīng)營(yíng)者在一定地域或市場(chǎng)各環(huán)節(jié)的進(jìn)入，具體限定進(jìn)入的主體資格、數(shù)量、范圍以及經(jīng)營(yíng)主體可能提供的產(chǎn)品或服務(wù)類別等。所有權(quán)規(guī)制是針對(duì)電視傳媒產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的特殊限制，不僅包括縱向的不同電視臺(tái)網(wǎng)間的并購(gòu)規(guī)制、橫向的媒體交叉所有權(quán)規(guī)制，還包括國(guó)外資本對(duì)電視傳媒的控股規(guī)制。隨著我國(guó)文化體制改革的深入，政府對(duì)電視節(jié)目制作領(lǐng)域的規(guī)制有所放松，但相比英美等國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的大幅度放松，尤其是在跨媒體所有權(quán)方面的放松，我國(guó)電視傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制依然嚴(yán)格。

社會(huì)性規(guī)制是政府為控制負(fù)外部性、保障國(guó)民生命財(cái)產(chǎn)安全健康、增進(jìn)社會(huì)福利而采取的措施[5]。電視傳媒產(chǎn)品和服務(wù)在群體認(rèn)知、價(jià)值認(rèn)同以及社會(huì)協(xié)調(diào)方面具有強(qiáng)影響力，這種影響會(huì)擴(kuò)散至整個(gè)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的方方面面，因此，基于維護(hù)國(guó)家意識(shí)形態(tài)安全的考慮，政府對(duì)電視傳媒產(chǎn)業(yè)的社會(huì)性規(guī)制深入到經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)品本身，主要包括內(nèi)容規(guī)制、節(jié)目質(zhì)量規(guī)制兩個(gè)方面。

針對(duì)電視傳媒產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容規(guī)制大致可分為三種類型：一是基于促進(jìn)內(nèi)容多元化的規(guī)制，即為了避免表達(dá)的單一化，對(duì)節(jié)目類型、議題、信息來(lái)源等方面的多樣化做出規(guī)定；二是基于抑制淫穢色情、暴力等不雅內(nèi)容的規(guī)制，目的在于維護(hù)公共道德和保護(hù)未成年人；三是基于維護(hù)文化主權(quán)的規(guī)制，這是全球化發(fā)展背景下，政府防止外來(lái)節(jié)目對(duì)本土文化造成沖擊而采取的措施。節(jié)目質(zhì)量規(guī)制則是建立在內(nèi)容規(guī)制實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)上的再優(yōu)化，是針對(duì)收視率競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈背景下出現(xiàn)的節(jié)目低俗化、平庸化、翻拍泛濫現(xiàn)象的規(guī)制，這兩者之間實(shí)質(zhì)上是“一中心兩層級(jí)”的關(guān)系。我國(guó)《廣播電視管理?xiàng)l例》第三十二條明確規(guī)定廣播電臺(tái)、電視臺(tái)應(yīng)當(dāng)提高廣播電視質(zhì)量，增加優(yōu)秀節(jié)目數(shù)量，并列舉出七項(xiàng)禁止制作、播放的內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，原廣電總局于2010年3月發(fā)布的《電視劇內(nèi)容管理規(guī)定》第五條詳細(xì)列舉了電視劇不得載有的十一條內(nèi)容，具體涉及國(guó)家安全、民族歧視、宗教信仰、未成年保護(hù)、傳承優(yōu)秀文化等方面。

三、電視傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府規(guī)制面臨的困境

在對(duì)我國(guó)電視傳媒產(chǎn)業(yè)規(guī)制主體、規(guī)制機(jī)制、規(guī)制內(nèi)容現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為我國(guó)電視傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制中存在規(guī)制主體難以應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)融合趨勢(shì)的挑戰(zhàn)、法律規(guī)制體系不完善、規(guī)制內(nèi)容松緊失度等問(wèn)題。

1.“豎井式”多重管制與產(chǎn)業(yè)融合的矛盾

從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)分立的角度來(lái)看，我國(guó)政府傾向于針對(duì)不同產(chǎn)業(yè)特性設(shè)計(jì)規(guī)制內(nèi)容，通常會(huì)形成一種“豎井式”的分業(yè)管理體制。而產(chǎn)業(yè)融合通常是發(fā)生在不同部門的產(chǎn)業(yè)邊界或產(chǎn)業(yè)交叉地帶，產(chǎn)生的新產(chǎn)品與服務(wù)往往是跨媒體、跨產(chǎn)業(yè)的[6]。因此，融合視域下的電視傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政府傳統(tǒng)的“豎井式”管制之間存在矛盾，具體表現(xiàn)在多重管理、規(guī)制重點(diǎn)不一兩方面。首先，廣電業(yè)和電信業(yè)有各自的規(guī)制體系，管理部門多且職權(quán)分配相對(duì)分散，類似IP電視、手機(jī)電視、互聯(lián)網(wǎng)電視這種橫跨多產(chǎn)業(yè)的融合型媒體服務(wù)就會(huì)受到不同產(chǎn)業(yè)規(guī)制者的管理和許可，產(chǎn)生多重管理與重復(fù)許可的現(xiàn)象。如《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目管理規(guī)定》要求經(jīng)營(yíng)者要向廣播影視主管部門申請(qǐng)?jiān)S可證，同時(shí)也要申請(qǐng)辦理電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可。如此規(guī)定不但增加政府規(guī)制成本，而且提高了市場(chǎng)參與者的交易費(fèi)用。其次，不同產(chǎn)業(yè)的規(guī)制重點(diǎn)不同，電信業(yè)的規(guī)制重點(diǎn)在于傳輸服務(wù)的市場(chǎng)規(guī)制，對(duì)內(nèi)容的規(guī)制相對(duì)寬松，而廣電業(yè)的規(guī)制重點(diǎn)在于市場(chǎng)準(zhǔn)入和節(jié)目?jī)?nèi)容監(jiān)管，二者對(duì)融合產(chǎn)品就會(huì)產(chǎn)生差別化管理，不利于新型產(chǎn)品服務(wù)市場(chǎng)的培育。

2.法律規(guī)制體系不健全，規(guī)制隨意性大

西方規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)規(guī)制是基于法律的制定和實(shí)施進(jìn)行的監(jiān)督管理，所有正常有效的規(guī)制行為應(yīng)以法律手段為主，行政手段為輔。因此，建立一套完整的法律規(guī)制體系對(duì)我國(guó)電視傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制尤其重要。目前我國(guó)電視傳媒領(lǐng)域只有《廣播電視管理?xiàng)l例》《廣播電視設(shè)施保護(hù)條例》《有線電視管理暫行辦法》《衛(wèi)星地面接收設(shè)施接收外國(guó)衛(wèi)星傳送電視節(jié)目管理辦法》等由國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的行政法規(guī)，除此之外，大量存在的是法律層級(jí)和效力較低的部門規(guī)章，或者命令、通知等規(guī)范性文件，如《電視劇管理規(guī)定》《廣播電臺(tái)、電視臺(tái)設(shè)立審批管理辦法》《廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定》《廣播電視廣告播出管理辦法》等。總體而言，我國(guó)電視傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律規(guī)制體系還不健全，具體表現(xiàn)在缺少法律層級(jí)較高的專門法，未涉及產(chǎn)業(yè)融合帶來(lái)的新型媒體產(chǎn)品和服務(wù)規(guī)制，規(guī)制的隨意性較強(qiáng)，部門規(guī)章與規(guī)范性文件的頒布與規(guī)制主體利益相掛鉤，行政管理色彩濃厚等方面。

3.規(guī)制內(nèi)容松緊失度，有待完善

我國(guó)傳媒業(yè)發(fā)展正處于從計(jì)劃向市場(chǎng)過(guò)渡，從“行政管理型”向“規(guī)制服務(wù)型”過(guò)渡的階段，電視傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制中“放”與“管”的問(wèn)題依然復(fù)雜，規(guī)制內(nèi)容存在松緊失度現(xiàn)象。

市場(chǎng)準(zhǔn)入過(guò)高，影響投資與創(chuàng)新。為了確保國(guó)家意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的安全，我國(guó)政府傾向于通過(guò)對(duì)市場(chǎng)主體準(zhǔn)入資格的限制來(lái)達(dá)到內(nèi)容規(guī)制的目的，以至電視傳媒市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制日趨嚴(yán)格。電視臺(tái)設(shè)立方面，《廣播電視管理?xiàng)l例》詳細(xì)羅列了設(shè)立電視臺(tái)應(yīng)具備的人員、設(shè)備、資金、場(chǎng)所等條件，并對(duì)電視臺(tái)的設(shè)立主體資格做出嚴(yán)格規(guī)定，更是明令禁止設(shè)立外資經(jīng)營(yíng)、中外合資經(jīng)營(yíng)和中外合作經(jīng)營(yíng)的電視臺(tái)。在網(wǎng)絡(luò)電視傳媒領(lǐng)域，按照業(yè)務(wù)類別、接收終端、傳輸網(wǎng)絡(luò)等項(xiàng)目分類核發(fā)《信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目許可證》，2010年出臺(tái)的《互聯(lián)網(wǎng)電視內(nèi)容服務(wù)管理規(guī)范》《互聯(lián)網(wǎng)電視集成業(yè)務(wù)管理規(guī)范》兩份文件表明政府對(duì)互聯(lián)網(wǎng)電視采取集成服務(wù)與內(nèi)容服務(wù)的雙牌照管理，且內(nèi)容服務(wù)平臺(tái)與集成服務(wù)平臺(tái)必須綁定。而目前互聯(lián)網(wǎng)電視集成服務(wù)牌照僅頒發(fā)給中國(guó)網(wǎng)絡(luò)電視臺(tái)、上海文廣等數(shù)幾家公司，表現(xiàn)為嚴(yán)格限制的少數(shù)進(jìn)入許可[7]。在這樣的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度下，通常會(huì)形成寡頭壟斷型的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，阻礙電視傳媒領(lǐng)域的投資與創(chuàng)新。

內(nèi)容規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)模糊，規(guī)制形式單一。現(xiàn)行的內(nèi)容規(guī)制均以列舉式的原則性規(guī)定呈現(xiàn)，而具體的執(zhí)行和判斷標(biāo)準(zhǔn)并未提及。因此，哪些內(nèi)容屬于危害國(guó)家統(tǒng)一？哪些內(nèi)容屬于擾亂社會(huì)秩序？哪些內(nèi)容有害于未成年人身心健康？目前而言，并沒(méi)有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)。在此情況下，規(guī)制行為的實(shí)施就會(huì)帶有實(shí)施者個(gè)人的主觀判斷，從而造成規(guī)制過(guò)度或者規(guī)制不足的現(xiàn)象。此外，隨著數(shù)字融合環(huán)境的進(jìn)一步擴(kuò)大，電視傳媒產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)參與主體不僅包括傳統(tǒng)的電視傳媒機(jī)構(gòu)，電信機(jī)構(gòu)、以綜合性門戶網(wǎng)站和專業(yè)性視頻網(wǎng)站為主的互聯(lián)網(wǎng)在線服務(wù)公司以及個(gè)人用戶均參與其中，而內(nèi)容規(guī)制并沒(méi)有考慮參與主體多元化所帶來(lái)的規(guī)制難題，仍然依托政府相關(guān)部門頒布部門規(guī)章、行政命令以及技術(shù)封鎖等方式來(lái)實(shí)施內(nèi)容規(guī)制，對(duì)行業(yè)自律和用戶自我約束等內(nèi)容規(guī)制形式未加利用，規(guī)制形式過(guò)于單一。

四、電視傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府規(guī)制重構(gòu)的新思路

針對(duì)上述發(fā)展困境，本文從拓展規(guī)制主體、重塑政府規(guī)制的法律維度、放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的同時(shí)加強(qiáng)社會(huì)性規(guī)制三個(gè)方面提出完善我國(guó)電視傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制框架的建議。

1.建立獨(dú)立統(tǒng)一的規(guī)制機(jī)構(gòu)，完善外部監(jiān)督機(jī)制

考慮到我國(guó)電視傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制存在管辦不分、規(guī)制獨(dú)立性弱、易受部門利益影響等自身無(wú)法克服的缺陷，以及數(shù)字融合背景下電信業(yè)與廣電業(yè)在多個(gè)層面的融合趨勢(shì)，過(guò)去以行政為主導(dǎo)的分業(yè)監(jiān)管體制應(yīng)逐漸向行政管理與獨(dú)立規(guī)制相結(jié)合的監(jiān)管體制轉(zhuǎn)型。西方發(fā)達(dá)國(guó)家大多建立第三方獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)來(lái)配合政府在憲法框架內(nèi)對(duì)媒體的市場(chǎng)進(jìn)入、頻率使用、市場(chǎng)行為、服務(wù)質(zhì)量、社會(huì)影響等多方面進(jìn)行監(jiān)管。獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)，是獨(dú)立于政府但擁有一定行政權(quán)限、準(zhǔn)立法權(quán)限、準(zhǔn)司法權(quán)限的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，政府對(duì)其監(jiān)管方向擁有控制權(quán)，其在具體監(jiān)管中可以獨(dú)立自主地制定各種政策，如美國(guó)的聯(lián)邦通信委員會(huì)、英國(guó)的通信辦公室、法國(guó)的最高視聽委員會(huì)等[8]。獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)成員通常是所規(guī)制領(lǐng)域的專家，擁有相當(dāng)?shù)膶I(yè)知識(shí)和管理知識(shí)，既獨(dú)立于被規(guī)制者，亦獨(dú)立于政府，能夠更好地應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展帶來(lái)的規(guī)制挑戰(zhàn)。此外，建立針對(duì)規(guī)制者的外部監(jiān)督機(jī)制是完善我國(guó)電視傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制框架的必要一環(huán)，主要是防止規(guī)制者濫用職權(quán)、隨心所欲干預(yù)市場(chǎng)、人為尋租等現(xiàn)象的出現(xiàn)，具體可組建社會(huì)性監(jiān)督機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)行業(yè)組織、社會(huì)群眾積極參與其中。

2.重塑電視傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的法律維度

政府規(guī)制的目標(biāo)在于為市場(chǎng)主體建立行為準(zhǔn)則，確保市場(chǎng)有序運(yùn)轉(zhuǎn)。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，我們必須重視我國(guó)電視傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制法律維度的構(gòu)建。首先，建立政府規(guī)制的法律基礎(chǔ)，認(rèn)真考慮傳媒規(guī)制的數(shù)字融合環(huán)境，盡快出臺(tái)相應(yīng)的電視傳媒專門法，使政府規(guī)制行為有法可依。立法過(guò)程中也要注意公眾和利益相關(guān)者的參與度，實(shí)行立法工作者、行業(yè)工作者和專家學(xué)者三結(jié)合，從而規(guī)范立法程序，防止部門意志法律化。其次，在有法可依的基礎(chǔ)上，政府要做到依法規(guī)制，具體表現(xiàn)為職能分離、職權(quán)法定、規(guī)制合法。政府規(guī)制的立法、執(zhí)法和監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立，打破行政壟斷，還要以法律的形式明確規(guī)制機(jī)構(gòu)的職責(zé)并賦予其相應(yīng)的法定權(quán)力，最重要的是政府規(guī)制要嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使，保證規(guī)制程序正當(dāng)合法[9]。最后，消除“權(quán)大于法”意識(shí)，完善政府行政行為失誤和執(zhí)法違法造成損害賠償方面的立法，做到違法必究。

3.規(guī)制內(nèi)容要做到松緊有度

在放松規(guī)制的大背景中，我國(guó)電視傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制也應(yīng)做到松緊有度，才能保證其健康、穩(wěn)定的發(fā)展。

放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制。放松經(jīng)濟(jì)規(guī)制的重點(diǎn)在于放松電視傳媒產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入規(guī)制，形成有效競(jìng)爭(zhēng)格局，實(shí)現(xiàn)多元化投資。修訂《廣播電視管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，適當(dāng)放寬對(duì)電視傳媒的總量、結(jié)構(gòu)和地理分布的控制，對(duì)進(jìn)入企業(yè)實(shí)行資格審核制，并按照分類管理的辦法，從服務(wù)類、專業(yè)類、綜合類逐步放松對(duì)電視傳媒市場(chǎng)主體、資本準(zhǔn)入限制，形成整個(gè)市場(chǎng)的開放式競(jìng)爭(zhēng)格局。其中，在對(duì)融合型電視傳媒產(chǎn)業(yè)的管理中，要進(jìn)行許可證制度改革，建議降低對(duì)許可證注冊(cè)資本的要求，降低許可證發(fā)放門檻，減少許可證發(fā)放的對(duì)象種類，如非經(jīng)營(yíng)性的、個(gè)人的視頻網(wǎng)站就可以實(shí)施登記備案制?？紤]到融合帶來(lái)服務(wù)提供的交叉性，許可證的發(fā)放應(yīng)該更具兼容、靈活性，即打破傳統(tǒng)的以業(yè)務(wù)和技術(shù)為劃分標(biāo)準(zhǔn)的許可證發(fā)放辦法，改為發(fā)放技術(shù)中性、業(yè)務(wù)中性的許可，即規(guī)制者許可市場(chǎng)主體在實(shí)施經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)可自主選擇所用技術(shù)或者在一定市場(chǎng)范圍內(nèi)自主選擇運(yùn)營(yíng)某種業(yè)務(wù)[7]。

加強(qiáng)社會(huì)性規(guī)制。加強(qiáng)社會(huì)性規(guī)制的重點(diǎn)是在制定內(nèi)容規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上建立“政府控制+自律約束”的內(nèi)容規(guī)制框架。內(nèi)容規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的建立要具有可操作性，尤其是針對(duì)電視廣告播放、互聯(lián)網(wǎng)視頻播出等領(lǐng)域內(nèi)容規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的建立更要明確，不能籠統(tǒng)概括，使之形同虛設(shè)?！罢刂?自律約束”的內(nèi)容規(guī)制模式，其本質(zhì)是政府、市場(chǎng)主體、個(gè)人用戶三者的合作規(guī)制，目的在于豐富規(guī)制形式，形成一種協(xié)作式的內(nèi)容管理機(jī)制，減輕政府規(guī)制負(fù)擔(dān)。政府可以作為規(guī)制的仲裁者，通過(guò)法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段協(xié)調(diào)內(nèi)容規(guī)制準(zhǔn)則的制定，對(duì)市場(chǎng)主體、個(gè)人用戶的自律規(guī)制過(guò)程進(jìn)行監(jiān)察和促進(jìn)。與此同時(shí)，市場(chǎng)主體與個(gè)人用戶在進(jìn)行自律規(guī)制的同時(shí)，也可通過(guò)形成外部監(jiān)督機(jī)制對(duì)政府仲裁者的角色扮演進(jìn)行審查和監(jiān)督，二者相互促進(jìn)，共同提高電視傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的內(nèi)容規(guī)制效率。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在客觀上雖有助于電視傳媒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高生產(chǎn)效率，但其負(fù)面影響也是顯而易見的，電視傳媒的社會(huì)屬性被忽視，人們的精神需求讓位于市場(chǎng)主體的物質(zhì)欲望。因此，公共利益的實(shí)現(xiàn)必須建立在有效的政府規(guī)制之上。但基于我國(guó)國(guó)情以及電視傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展中一些不確定因素的存在，構(gòu)建完善的政府規(guī)制框架還需一個(gè)循序漸進(jìn)、靈活調(diào)整的過(guò)程。

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