袁春賢++韓穎+宋亞欣

本刊記者專訪國家煤礦安全監(jiān)察局安全監(jiān)察司副司長李大生，請其對煤礦超層越界開采違法行為有何危害、如何專項(xiàng)治理等問題，進(jìn)行了解讀。

日前，國土資源部、國家安全監(jiān)管總局、國家煤礦安全監(jiān)察局共同印發(fā)了《關(guān)于開展煤礦超層越界開采專項(xiàng)檢查整治行動的通知》，并聯(lián)合召開視頻會議，全面部署開展煤礦超層越界開采專項(xiàng)檢查整治行動。

何為超層越界？超層越界會帶來哪些安全生產(chǎn)隱患？煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察部門與有關(guān)部委聯(lián)合重拳出擊，專項(xiàng)整治煤礦超層越界開采有哪些措施？帶著這些問題，本刊記者采訪了國家煤礦安全監(jiān)察局安全監(jiān)察司副司長李大生。

超層越界的界定

據(jù)李大生介紹，《礦產(chǎn)資源法》《煤炭法》《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》等法律法規(guī)對煤炭資源的勘查、開采作出了明確規(guī)定?！兜V產(chǎn)資源法》規(guī)定：“勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請、經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記”。按照上述規(guī)定，生產(chǎn)煤礦應(yīng)當(dāng)依法取得國土資源部門頒發(fā)的采礦許可證，并在許可的開采范圍和煤層內(nèi)從事開采活動。同時(shí)，《煤炭法》中還規(guī)定：“采礦作業(yè)不得擅自開采保安煤柱”。違反上述規(guī)定的開采行為就是通常所說的“超層越界”。

李大生指出，《煤礦重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)》明確規(guī)定了超層越界的主要形式：一是超出采礦許可證規(guī)定開采煤層層位或者標(biāo)高而進(jìn)行開采的；二是超出采礦許可證載明的坐標(biāo)控制范圍而開采的；三是擅自開采保安煤柱的。其中，前兩種形式的違法行為經(jīng)常同時(shí)存在。

超層越界的主要危害

李大生從2個(gè)角度概括了超層越界違法行為的危害。從礦產(chǎn)資源保護(hù)的角度講，煤礦超層越界開采，是盜采國家資源的行為，嚴(yán)重?cái)_亂了礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，給國家資源造成重大損失。從安全生產(chǎn)的角度看，超層越界開采屬重大安全隱患。超層越界行為可能打通鄰礦采空區(qū)，對自身及相鄰煤礦均構(gòu)成威脅；許多煤礦明知超層越界屬違法行為，刻意隱瞞，導(dǎo)致該上的設(shè)施不上，該有的系統(tǒng)不做，安全條件嚴(yán)重不達(dá)標(biāo)。因此，超層越界行為已成為當(dāng)前引發(fā)煤礦事故特別是重特大事故的重要原因之一。

李大生向記者介紹了2016年發(fā)生的4起存在超層越界違法行為的煤礦事故。2016年9月27日，寧夏回族自治區(qū)石嘴山市林利煤礦三號井發(fā)生重大瓦斯爆炸事故，造成20人死亡。據(jù)調(diào)查，該礦批準(zhǔn)開采4號、7號煤層，但超層越界開采相鄰的神華寧煤集團(tuán)白芨溝煤礦3號煤層達(dá)3年之久，越界距離最遠(yuǎn)達(dá)1 809 m。10月31日，重慶市永川區(qū)金山溝煤礦發(fā)生特大瓦斯爆炸事故，造成33人死亡。據(jù)調(diào)查，該礦批準(zhǔn)開采大石炭煤層和二連子煤層，但2016年以來一直在K13煤層違法超層越界開采，至事發(fā)時(shí)已累計(jì)掘進(jìn)巷道2 680 m。11月29日，黑龍江七臺河市景有煤礦發(fā)生重大瓦斯爆炸事故，造成22人死亡。據(jù)調(diào)查，該礦批準(zhǔn)開采最低水平為±0 m，但越界開采到-100 m水平。12月3日，內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰寶馬礦業(yè)公司發(fā)生特大瓦斯爆炸事故，造成32人死亡。據(jù)調(diào)查，該礦2009年以來超層越界開采，違法開采煤炭資源約407萬t。

超層越界行為抬頭原因

從2016年的煤礦重特大事故情況看，超層越界違法行為有所抬頭。對此，李大生分析了導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因。

首先，個(gè)別煤礦企業(yè)法制觀念淡漠，漠視法律。《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定“超越批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍采礦的，責(zé)令退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開采、賠償損失，沒收越界開采的礦產(chǎn)品和違法所得，可以并處罰款；拒不退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開采，造成礦產(chǎn)資源破壞的，吊銷采礦許可證，依照刑法有關(guān)規(guī)定對直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任?！钡珎€(gè)別煤礦企業(yè)因違法成本較低，為了利益進(jìn)行超層越界開采。

其次，2016年下半年以來，煤炭價(jià)格不斷上漲。一些小煤礦劃定的開采范圍往往較小。于是，個(gè)別煤礦企業(yè)利欲熏心，為擴(kuò)大生產(chǎn)，鋌而走險(xiǎn)。

上述2種情形的煤礦企業(yè)往往采取假封閉、假圖紙、假生產(chǎn)調(diào)度記錄，以及在合法區(qū)域設(shè)置正規(guī)工作面等各種欺騙手段應(yīng)付監(jiān)管監(jiān)察，隱瞞其違法行為。因此，打擊這種具有較強(qiáng)的隱蔽性煤礦超層越界違法行為，是長期的、持久的，不能指望畢其功于一役。

此外，李大生還指出，個(gè)別地方職責(zé)不順，一定程度上存在地方國土、煤礦安全監(jiān)管、煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)等監(jiān)管部門之間互相推諉的現(xiàn)象，導(dǎo)致了對超層越界違法行為打擊不力。

對違法行為的打擊職責(zé)

李大生介紹，依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》，依法查處超層越界盜采國家礦產(chǎn)資源違法行為的行政執(zhí)法部門是國土資源部門。同時(shí)，《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》將超層越界列為重大安全隱患。煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察部門發(fā)現(xiàn)超層越界行為應(yīng)當(dāng)立即責(zé)令停產(chǎn)整頓，還可以對違法煤礦處50萬以上200萬元以下的罰款，對煤礦企業(yè)負(fù)責(zé)人處3萬元以上15萬元以下的罰款。因此，對于超層越界行為，煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)從排查治理重大安全隱患的角度依法查處，同時(shí)移交國土資源部門。

根據(jù)上述職責(zé)分工，針對一些地區(qū)打擊超層越界行為職責(zé)不順、力度不足的問題，國務(wù)院3部局聯(lián)合部署了由各級國土資源主管部門牽頭，各級煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察部門配合的煤礦超層越界開采專項(xiàng)檢查整治行動。

安全監(jiān)管監(jiān)察工作措施

一方面，國家安全監(jiān)管總局、國家煤礦安監(jiān)局要求各級煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察部門積極配合國土資源主管部門開展好煤礦超層越界開采專項(xiàng)檢查整治行動。另一方面，國家安全監(jiān)管總局、國家煤礦安監(jiān)局于2017年2月20日和3月14日，先后2次召開全國安全生產(chǎn)視頻會，部署開展煤礦全面安全“體檢”專項(xiàng)工作，并印發(fā)了安全“體檢”和煤礦自查自改、異地體檢執(zhí)法等配套通知。要求在此次“體檢”中，將煤礦企業(yè)是否存在超層越界開采行為作為檢查的重要內(nèi)容之一。

對今后長期的工作及長效機(jī)制的建立，李大生向記者介紹，國家安全監(jiān)管總局、煤礦安監(jiān)局將積極與國土資源部溝通，把這次專項(xiàng)檢查整治行動中形成的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，及時(shí)總結(jié)提煉，固化為相關(guān)規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，鞏固專項(xiàng)整治成果；同時(shí)，還將繼續(xù)配合國土資源部，持續(xù)開展類似行動，形成對打擊煤礦超層越界開采的長期高壓態(tài)勢。

編輯 韓 穎