本刊綜合

日前，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，同意湖南省撤銷(xiāo)寧鄉(xiāng)縣，設(shè)立縣級(jí)寧鄉(xiāng)市。此外，陜西神木縣撤銷(xiāo)，設(shè)立縣級(jí)神木市；浙江玉環(huán)縣撤銷(xiāo)，設(shè)立縣級(jí)玉環(huán)市；河北平泉縣撤銷(xiāo)，設(shè)立縣級(jí)平泉市；四川隆昌縣撤銷(xiāo)，設(shè)立縣級(jí)隆昌市。

這也就是大家常聽(tīng)到的“撤縣設(shè)市”，雖說(shuō)這個(gè)詞常聽(tīng)到，但是上一波動(dòng)靜這么大的集中撤縣設(shè)市，還是20年前的事。

撤縣設(shè)市，不管字面上叫什么，管轄區(qū)域沒(méi)變，行政級(jí)別沒(méi)變，政府部門(mén)機(jī)構(gòu)及人員組成除了名字上換了個(gè)字，也沒(méi)什么太大變化。那么，為什么很多地方政府如此努力地想要推進(jìn)縣改市？對(duì)于老百姓來(lái)說(shuō)，縣和市到底有什么區(qū)別？撤縣設(shè)市能給新市民帶來(lái)什么切實(shí)的好處？

4地撤縣設(shè)市，有什么規(guī)律？

從公布情況來(lái)看，撤縣設(shè)市的最終審批，都是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、國(guó)家民政部發(fā)文。

而在此前，他們都要在滿足設(shè)定的條件后，自行提出申請(qǐng)，依次經(jīng)所在市、省批準(zhǔn)后，進(jìn)入國(guó)務(wù)院審批流程。

就在去年，多家媒體曾公開(kāi)報(bào)道，全國(guó)有165個(gè)縣撤縣設(shè)市申報(bào)材料已報(bào)國(guó)務(wù)院排隊(duì)待審批。

從這次“放行”情況看，4地撤縣設(shè)市后，行政區(qū)域均未變動(dòng)，都由所在省直轄，由所在地級(jí)市代管。批復(fù)文件還專(zhuān)門(mén)提到，設(shè)市后，當(dāng)?shù)夭恍陆ㄕ詷翘灭^所，不增加財(cái)政供養(yǎng)人員，不增加“三公”經(jīng)費(fèi)。

上一波集中撤縣設(shè)市，還是20年前

統(tǒng)計(jì)顯示，在1994年到1996年，全國(guó)共有95個(gè)縣改市和1個(gè)新設(shè)縣級(jí)市。改為市之后，江、浙、魯?shù)仁〉目h域經(jīng)濟(jì)也得到了快速發(fā)展，每年的全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣排行榜基本都被這三個(gè)省占據(jù)。截至1998年，我國(guó)縣級(jí)市數(shù)量達(dá)437個(gè)，其中近350個(gè)為縣改市。也就是說(shuō)，有接近15%的縣改為市。

不過(guò)，縣改市一度引起盲目跟風(fēng)，從而帶來(lái)不少問(wèn)題。比如說(shuō)，許多地方縣級(jí)市市區(qū)農(nóng)村人口比重過(guò)大，城郊比例失調(diào)，城鄉(xiāng)概念模糊、大量占用耕地等“假性城市化”問(wèn)題。在這種情況下，1997年，國(guó)務(wù)院暫停了實(shí)施10多年的撤縣改市政策。此后的將近20年間，只有少數(shù)縣成功改市，而且這些縣主要集中在邊疆和少數(shù)民族地區(qū)。

從“縣”到“市”，一字之差有何不同？

湖南寧鄉(xiāng)縣改市就能看出一些縣改市的必要性。

寧鄉(xiāng)位于湖南中部，隸屬省會(huì)長(zhǎng)沙市，面積2906平方公里，常住總?cè)丝?16.8萬(wàn)人。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016年寧鄉(xiāng)縣實(shí)現(xiàn)GDP超過(guò)1098億元，比上年增長(zhǎng)11%。按常住人口計(jì)算，人均GDP超過(guò)8.7萬(wàn)元，躍居全國(guó)百?gòu)?qiáng)第35位，中部第3位。

湖南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所所長(zhǎng)劉茂松認(rèn)為，撤縣設(shè)市將對(duì)寧鄉(xiāng)進(jìn)一步提升城市定位，增強(qiáng)城市功能，拓寬發(fā)展空間等具有重要的戰(zhàn)略意義。“歸農(nóng)用地的指標(biāo)會(huì)增加，市政建設(shè)的幾率、優(yōu)惠政策，國(guó)家在一些大型的工業(yè)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施的投資都會(huì)增加?！?/p>

有專(zhuān)家指出，“由于城市的發(fā)展是客觀存在，很多縣城、特大鎮(zhèn)實(shí)際上已經(jīng)是城市，只是沒(méi)有這名號(hào)而已”。華東師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)院城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)系、中國(guó)現(xiàn)代城市研究中心教授林拓認(rèn)為，經(jīng)過(guò)了20年的發(fā)展，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)提高了很多。縣改市的速度已經(jīng)與城市化的客觀進(jìn)程不匹配。

他表示，十八大以來(lái)，比較重視全國(guó)統(tǒng)籌性的發(fā)展，所以設(shè)市已經(jīng)不是再以東部地區(qū)人口要達(dá)到多少才能設(shè)市，這個(gè)是不太合理的，所以設(shè)市已經(jīng)進(jìn)入到了比較關(guān)鍵的階段了。此外，今年的政府工作報(bào)告提出，要支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動(dòng)一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，發(fā)揮城市群輻射帶動(dòng)作用。

縣改市的標(biāo)準(zhǔn)是什么？

雖然目前縣改市新的標(biāo)準(zhǔn)尚未公布，但是毫無(wú)疑問(wèn)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化比例較高，城市規(guī)模較大的地方，撤縣設(shè)市的可能性也會(huì)比較大。

既然說(shuō)到撤縣設(shè)市，那么首先就要來(lái)講講“縣”和“市”到底啥區(qū)別。

在中國(guó)，“縣”作為一種行政區(qū)劃，代表著農(nóng)業(yè)社會(huì)的管理方式。兩千多年來(lái)，國(guó)家一級(jí)行政區(qū)，郡、州、道、路、省……一直在變化，而縣，除了新設(shè)、合并、分設(shè)外，名稱(chēng)不變，轄區(qū)也不大變。

背后的原因是：縣這種行政區(qū)劃，非常適合管理有大量農(nóng)業(yè)人口的區(qū)域。中國(guó)長(zhǎng)期處于農(nóng)耕社會(huì)，這是縣這種行政區(qū)劃如此“長(zhǎng)壽”的原因。

“市”就不一樣了?！笆小钡囊馑季褪鞘袌?chǎng)，有市場(chǎng)的地方，一定和城市聯(lián)系在一起。在中國(guó)，“市”作為行政區(qū)劃，發(fā)軔于廣州，不到100年。1921年2月15日，《廣州市暫行條例》公布實(shí)施，廣州市政廳成立，這是中國(guó)歷史上首次將“市”作為行政區(qū)劃。

市作為行政區(qū)劃，代表了另一個(gè)方向——城市化。

“縣”和“市”的區(qū)別很明顯：“市”通常管城市人口所在的區(qū)域；“縣”管農(nóng)村區(qū)域。

隨著城市化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)行，撤縣設(shè)市在上世紀(jì)八九十年代開(kāi)始出現(xiàn)。直到1997年時(shí)，國(guó)務(wù)院“關(guān)閘門(mén)”。

從“縣”到“市”，一字之差，管轄區(qū)域沒(méi)變，人口也沒(méi)變，但背后的差距何止千里。

首先是職權(quán)。從全國(guó)范圍來(lái)看，縣歸地級(jí)市直管，縣級(jí)市則由省政府直管，地級(jí)市政府只是代管。隸屬層次不一樣，行政管理權(quán)限就要大一點(diǎn)，優(yōu)惠政策也會(huì)多一點(diǎn)。

其次是定位?？h一般以農(nóng)業(yè)為主，市則以工商業(yè)或者服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主。

再次，體現(xiàn)在政府部門(mén)設(shè)置和編制確定上，縣一般涉農(nóng)部門(mén)較多，市則以城市經(jīng)濟(jì)和城市管理部門(mén)設(shè)置為主。

第四，財(cái)權(quán)不一樣。上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付或者專(zhuān)項(xiàng)扶持資金也有差別，縣一般只能用于農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域，而市可以用于城市相關(guān)領(lǐng)域。還有，市可以開(kāi)征并使用城市維護(hù)建設(shè)稅，而縣不可。

另外，也有人認(rèn)為，市的形象較好，在工商業(yè)發(fā)展方面與城市建設(shè)等方面可以提供較多的優(yōu)惠政策，有利于吸引較多外來(lái)資金，而縣在招商引資中處于邊緣化地位。

撤縣設(shè)市，不能只看到“錢(qián)景”

綜合各方面情況看，盡管以往那些大批“撤縣設(shè)市”的現(xiàn)象再難復(fù)制，但仍將有一部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展良好的縣實(shí)現(xiàn)完美變身。特別是在中央強(qiáng)力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的背景下，將一些地方經(jīng)濟(jì)中心由縣改市，可以發(fā)揮更好的區(qū)域帶動(dòng)效應(yīng)。

問(wèn)題是，當(dāng)眾多的縣都趨之若鶩時(shí)，很多事情實(shí)際上已有些變味。20世紀(jì)90年代末中央為何收窄撤縣設(shè)市的口子？根本原因還在于不少地方為了改市，往往好大喜功，甚至弄虛作假，編造相關(guān)數(shù)據(jù)，從而扭曲了城鎮(zhèn)化的方向與目標(biāo)，出現(xiàn)城鎮(zhèn)化“虛熱”：一方面，城市建設(shè)缺乏規(guī)劃，一些地方出現(xiàn)供大于求的“鬼城”；另一方面，與民生息息相關(guān)的公共服務(wù)并沒(méi)能跟上。

在這一過(guò)程中，尤其需要警惕的是“土地財(cái)政”。一些縣份動(dòng)輒就是“舉全縣之力”撤縣設(shè)市，政府目光所及之處，仍是農(nóng)民的土地，是可以通過(guò)土地變現(xiàn)的“錢(qián)景”。不僅沒(méi)有心思發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、新型產(chǎn)業(yè)、社會(huì)服務(wù)業(yè)等，甚至連基本的城鄉(xiāng)公共服務(wù)也缺乏熱情。這樣的做法，依舊是一種以追求GDP為目的的政績(jī)工程，與以人為本的新型城鎮(zhèn)化相去甚遠(yuǎn)。

城市的發(fā)育、壯大，固然離不開(kāi)行政力量的推動(dòng)，但本質(zhì)上仍是市場(chǎng)配置資源的結(jié)果。就目前而言，將一些地方經(jīng)濟(jì)中心撤縣設(shè)市，使其實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村政區(qū)向城市政區(qū)的轉(zhuǎn)化，從而能夠容納大量農(nóng)村轉(zhuǎn)化人口，是符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的。只是，這其中需要與時(shí)俱進(jìn)地設(shè)定必要門(mén)檻，民政部原有的撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)有些已經(jīng)過(guò)時(shí)。比如，特別強(qiáng)調(diào)GDP，強(qiáng)調(diào)非農(nóng)人口占比，已不適應(yīng)當(dāng)下的情況。

無(wú)論如何，行政區(qū)劃調(diào)整是一件影響深遠(yuǎn)的大事，應(yīng)該慮及長(zhǎng)遠(yuǎn)，格外謹(jǐn)慎，不能動(dòng)不動(dòng)就一窩蜂圍攏而上，不能“有條件要改、沒(méi)有條件創(chuàng)造條件也要改”。畢竟，市也好、縣也好，所有的努力都應(yīng)該是增進(jìn)民生福祉，讓老百姓對(duì)未來(lái)有更好的預(yù)期。