吳琦

要想提高各國碳減排的主動性和積極性，就必須創(chuàng)造更多的碳減排利益，環(huán)境利益之外，更重要的是經(jīng)濟利益

2017年6月1日，特朗普宣布美國退出《巴黎協(xié)定》，不僅重蹈了2001年同為共和黨的小布什宣布退出《京都議定書》的覆轍，也是他廢除《清潔電力計劃》的預演。對于特朗普，抱怨也好，指責也罷，既定事實都已無法改變。更重要的是，分析其退出的動機和現(xiàn)有談判框架的問題，探索全球氣候談判的未來之路。

1979年召開的第一屆世界氣候大會上，氣候變化被首次提上聯(lián)合國議事日程；1992年制定的《聯(lián)合國氣候變化框架條約》，首次明確“共同但有區(qū)別的責任”原則，并成為后續(xù)全球氣候變化的核心原則；1995年簽署的《柏林授權書》，表明各締約國同意以國際談判的形式進行碳減排義務協(xié)商；1997年達成的《京都議定書》成為在以“共同但有區(qū)別的責任”為核心原則的全球氣候變化框架下，首個達成并生效實施的全球碳減排交易協(xié)議，明確了發(fā)達國家從2005年開始承擔碳減排義務、發(fā)展中國家在2012年之前不承擔碳減排義務的實施路徑；2005年和2007年，各締約國分別通過“控制氣候變化的蒙特利爾路線圖”和“巴里島路線圖”；從2009年的哥本哈根，到2011年的德班，再到2014年的利馬，在巨大的利益鴻溝和分歧面前，各締約國的氣候談判進展緩慢。

2015年12月達成，2016年4月簽署、同年11月生效的《巴黎協(xié)定》，是基于尊重各國主權、兼顧各國國情的原則，通過國家自主貢獻的方式，對2020年后全球應對氣候變化作出的整體性制度設計。

特朗普對“公平”的理解

特朗普宣布退出后，《巴黎協(xié)定》瞬間面臨早夭的威脅。特朗普之所以退出，是認為該協(xié)議對美國不公平，他不止一次宣稱“氣候變化是騙局”，《巴黎協(xié)定》是“一項懲罰美國的協(xié)定”，“使美國處于不利競爭地位”。

對于“公平”的不同理解，是造成這一分歧的根本癥結(jié)：國際社會和發(fā)展中國家從縱向的歷史角度和橫向的人均水平出發(fā)，認為全球氣候變暖主要是發(fā)達國家前期排放所致，因此發(fā)達國家應當承擔碳排放的歷史和現(xiàn)實責任。

特朗普則立足于縱向的發(fā)展角度和橫向的總量水平，認為發(fā)展中國家“高耗能、高污染”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構才是造成現(xiàn)階段氣候變化加劇的主要因素，中國、印度等國應該承擔更大責任。

生態(tài)環(huán)境屬于非排他性使用的公共資源，實施碳減排政策有可能削弱美國競爭力，損害經(jīng)濟利益，正如美國商務部部長羅斯所說，“《巴黎協(xié)定》讓美國經(jīng)濟付出諸多代價，包括出口削減損失的3萬億美元、600萬個工業(yè)崗位和300萬個制造業(yè)崗位?！?/p>

自宣布競選以來，特朗普就被貼上了短視、自私、粗暴、缺乏包容的標簽，但僅就美國退出《巴黎協(xié)定》這件事來看，特朗普實在是謀略深遠，一箭雙雕。

一是符合其競選承諾以及“美國優(yōu)先”的政治主張。特朗普宣布退出，不僅重申了共和黨對氣候變化的懷疑態(tài)度，也在一定程度上響應了美國普通民眾特別是保守階層的呼聲，并不是個人或其政府的一時興起或意氣用事。二是構筑在國家自主貢獻基礎上的《巴黎協(xié)定》并不具備法律約束力，也尚未獲得美國國會批準，退出也無需經(jīng)過國會批準。

即便如此，特朗普也是在上任四個多月后才正式宣布退出，從他的角度來說，應該是充分權衡利弊得失做出的“最有利于美國利益的選擇”。

歐盟中國都難扛大旗

2001年，時任美國總統(tǒng)小布什就以“減少溫室氣體排放將會影響經(jīng)濟發(fā)展”和“發(fā)展中國家也應該承擔碳減排和限排溫室氣體的義務”為借口，宣布退出《京都議定書》。作為當時全球溫室氣體排放量最大的國家，美國的退出對全球應對氣候變化是一個沉重的打擊。但在以歐盟為代表的發(fā)達國家以及發(fā)展中國家的共同努力下，特別是歐盟的推動下，《京都議定書》成功生效并實施，雖未完成既定碳減排目標，但也為全球應對氣候變化做出了巨大貢獻。如今這一幕再次上演，《巴黎協(xié)定》命運將會如何？

根據(jù)《巴黎協(xié)定》規(guī)則，從特朗普宣布退出到2020年11月4日，美國仍屬締約國，仍應當遵守相關義務。但可以預見，消極應對甚至日趨敵對全球氣候變化談判框架，將成為特朗普政府的主要立場。雖然美國20個州和50多個城市表態(tài)會遵守氣候變化的承諾和《巴黎協(xié)定》的指導方針，但特朗普政府才是締約國美國的唯一代表方，以及《巴黎協(xié)定》的法律責任方。

在特朗普宣布退出后，歐盟、中國、印度均紛紛表態(tài)，將選擇繼續(xù)遵守《巴黎協(xié)定》，歐盟更是要“挺身抗衡”。今年以來，歐盟經(jīng)濟持續(xù)復蘇，包括CPI、PMI在內(nèi)的主要經(jīng)濟指標走勢喜人。然而，強勁的經(jīng)濟數(shù)據(jù)并不能掩蓋尚不牢固的復蘇基礎，結(jié)構性改革進展緩慢、財政應對空間匱乏、貨幣政策困難重重，歐盟經(jīng)濟仍面臨較大的下行壓力，難以承擔更大幅度的減排義務。此外，歐盟還須正視英國脫歐帶來的沖擊，以及難民、恐怖襲擊導致的內(nèi)部割裂。內(nèi)部政治和經(jīng)濟形勢一旦出現(xiàn)變化，難保歐盟不會再次重蹈未完成《京都議定書》減排指標的覆轍。由此來看，歐盟不能也不會成為《巴黎協(xié)定》的主導者，強硬口氣背后更可能是“故作姿態(tài)”。

美國還是那個美國，自顧不暇的歐盟卻已不是那個雄心萬丈的歐盟，那么作為發(fā)展中國家的中國、印度、巴西等國又能承擔多大的責任呢？相對《京都議定書》時期，中國進一步強化了負責任大國形象，明確了到2030年的自主減排貢獻目標，在G20杭州峰會上向聯(lián)合國交存相關法律文書。在嚴格的環(huán)保制度推動下，綠色低碳轉(zhuǎn)型和能源結(jié)構調(diào)整的步伐也在不斷加快。近期以來，國際上要求世界第一碳排放國中國成為承擔更大責任的論調(diào)重又甚囂塵上。但根據(jù)目前的減排承諾，起碼在2030年之前，中國都不會成為全球碳減排的主導者，積極推動談判并全面履行承諾仍將是中國的基本立場。中國如此，印度、巴西等國也概莫能外。

創(chuàng)造并公平分配減排利益

特朗普在退出時提到“仍將通過談判協(xié)商重新加入《巴黎協(xié)定》”，條件是“必須有利于美國及其商業(yè)、勞工、人民、納稅人，可能將同現(xiàn)有協(xié)議大相徑庭”。但聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）秘書處已明確表示，《巴黎協(xié)定》不會為美國再啟談判。而且，即使聯(lián)合國為特朗普“破例”，在現(xiàn)有的談判框架下，回到談判桌前的雙方達成共識的可能性也不大。

《巴黎協(xié)定》的簽署國同意在本世紀末把全球平均氣溫升幅控制在比工業(yè)革命前水平低2攝氏度之內(nèi)，并爭取實現(xiàn)低1.5攝氏度之內(nèi)的目標。在全球經(jīng)濟復蘇乏力的大背景下，發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間仍存在經(jīng)濟利益、歷史責任、資金扶持與技術轉(zhuǎn)讓等方面的巨大分歧和激烈博弈，因此鑒于《京都議定書》的前車之鑒，《巴黎協(xié)定》明確了“國家自主貢獻”的自愿性碳減排指標，而非強制性的碳減排義務。

據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署統(tǒng)計，目前各締約國提交的自主貢獻目標并未體現(xiàn)出自身碳減排的最大能力，距離實現(xiàn)2攝氏度以下的既定目標仍有較大差距，更遑論1.5攝氏度之下的目標。按照協(xié)定，各締約國需要在2020年前根據(jù)情況通報新的國家資助貢獻，并且此后每五年通報一次。從這個意義上來說，無論美國退不退出，為了完成《巴黎協(xié)定》的既定目標，全球氣候博弈都將繼續(xù)。

應對氣候變化已成為關系人類命運和可持續(xù)發(fā)展的核心任務之一。如何有效提高世界各國碳減排的主動性和積極性，推動各國承擔更有“侵略性”的減排指標，是擺在聯(lián)合國及國際社會面前的一道難題。

特朗普以“不公平”為借口宣布退出《巴黎協(xié)定》，但確保公平確實是未來全球氣候談判的核心準則。美國心理學家約翰·斯塔西·亞當斯于1965年提出公平理論，認為“人的工作積極性不僅與個人實際報酬多少有關，而且與人們對報酬的分配是否感到公平更為密切”。對于碳減排這份工作，相對于各自獲得的利益，發(fā)達國家和發(fā)展中國家的積極性主要取決于對于利益分配是否感到公平。實現(xiàn)利益公平分配，是消除發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間的隔閡，實現(xiàn)世界各國廣泛參與、合作共贏的有效途徑。

因此，需要創(chuàng)造更多的碳減排利益。在環(huán)境利益之外，更重要的是經(jīng)濟利益。實現(xiàn)這個目的，一是可以借鑒《京都議定書》的模式，建立全球碳排放量交易和抵消機制，世界各國通過排放權交易、凈排放量、綠色機制以及“集團方式”等方式完成碳減排指標，實現(xiàn)碳減排效率的最優(yōu)化。二是健全技術轉(zhuǎn)移和推廣應用機制，推動發(fā)達國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移先進低碳減排技術，獲得技術標準的國際話語權和技術推廣應用的經(jīng)濟效益；而發(fā)展中國家也可以通過引入先進低碳減排技術，推動經(jīng)濟結(jié)構優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)碳減排收益的最大化。

實現(xiàn)利益公平分配，還要切實保障參與國家的碳減排權益。聯(lián)合國及相關國際組織應著力完善全球應對氣候變化的法律框架和制度體系，建立健全市場導向下的全球碳減排的激勵與懲處機制，以及利益分配制度，切實保障參與國家尤其是貢獻更多國家的碳減排權益。

（作者為中國科學院應用生態(tài)研究所客座研究員，編輯：馬克）