許 妍，梁 斌，洛 昊，于春艷，蘭冬東，馬明輝

（國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心，遼寧 大連 116023）

引 言

生態(tài)文明制度建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，是貫徹和落實生態(tài)文明建設(shè)的根本性保障。生態(tài)文明制度是否系統(tǒng)和完整，是否具有先進性，在一定程度上代表了生態(tài)文明水平的高低。黨的十八屆三中全會提出了要“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”“建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”的新思路和新部署。十八屆四中全會報告進一步明確指出“要用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，強化生產(chǎn)者環(huán)境保護的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本。建立健全完善相關(guān)法律法規(guī)制度，促進生態(tài)文明建設(shè)”。十九大又再次提出要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國，強調(diào)要改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，完善生態(tài)環(huán)境管理制度。這充分彰顯了國家對生態(tài)文明制度建設(shè)的高度重視，更表明了生態(tài)文明制度建設(shè)的現(xiàn)實緊迫性。當(dāng)前，生態(tài)文明建設(shè)從理論到制度，從倡導(dǎo)到落實已全面開展，構(gòu)建科學(xué)的制度體系已經(jīng)成為深入推進生態(tài)文明建設(shè)的首要任務(wù)。全國海洋工作會議上明確提出“著力推動海洋開發(fā)方式向循環(huán)利用型轉(zhuǎn)變，重點是加快海洋生態(tài)文明制度建設(shè)”；在海洋生態(tài)環(huán)境保護工作專題調(diào)研中，制度建設(shè)再次被明確要求并做出具體部署。由此可見，加強制度建設(shè)正成為推進海洋生態(tài)文明建設(shè)的重中之重。目前，雖然我國海洋生態(tài)文明建設(shè)實踐工作取得了顯著成效，但制度建設(shè)尚沒有相應(yīng)的完善起來。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展及沿海地區(qū)人口增長，必然導(dǎo)致對海域空間提出持續(xù)增長的數(shù)量需求和質(zhì)量安全需求[1]，為此，未來要繼續(xù)推進海洋生態(tài)文明建設(shè)，就必須以制度為突破口，不斷探索完善海洋生態(tài)文明建設(shè)的機制保障，積極構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的海洋生態(tài)文明制度體系，逐步形成適應(yīng)生態(tài)文明理念要求的“硬約束”，使海洋生態(tài)文明建設(shè)的各項工作都有章可循，有法可依。

1 我國現(xiàn)有生態(tài)文明制度的歸納與分析

生態(tài)文明制度是指在全社會制定或形成的一切有利于支持、推動和保障生態(tài)文明建設(shè)的各種引導(dǎo)性、規(guī)范性和約束性規(guī)定和準則的總和[2，3]。從國家層面看，生態(tài)文明制度建設(shè)主要反映在國家發(fā)展的重大部署中。通過對既有生態(tài)文明制度進行梳理與總結(jié)，可將生態(tài)文明制度大體概括為生態(tài)文明決策制度、生態(tài)文明評價制度、生態(tài)文明管理制度、生態(tài)文明考核制度。

1.1 生態(tài)文明決策制度

生態(tài)文明決策制度是那些以一種最具權(quán)威性和機構(gòu)實體化程度最高的形式規(guī)定與規(guī)范著人、社會與自然之間和諧共生目標(biāo)以及相應(yīng)的社會與個體行為要求的生態(tài)文明制度。尤其是指由國家中生態(tài)文明政策議題或領(lǐng)域主要立法、執(zhí)法和司法制度所組成的“生態(tài)文明國家”或“環(huán)境國家”體制，負責(zé)生態(tài)文明建設(shè)基本目標(biāo)、總體規(guī)劃、重要法規(guī)與重大政策的制定與貫徹落實。目前，我國與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)主要有《環(huán)境保護法》，與海洋生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)主要有《海洋環(huán)境保護法》《海域使用管理法》《海島保護法》《漁業(yè)法》《海上交通安全法》等及與之相配套的實施條例和標(biāo)準等。目前，資源環(huán)境問題已在我國許多法律法規(guī)和政策之中得到體現(xiàn)，但資源節(jié)約和環(huán)境保護，尤其是再生資源回收利用方面的法規(guī)建設(shè)仍然是薄弱環(huán)節(jié)，有利于資源環(huán)境保護的制度建設(shè)還存在大量空白，有關(guān)產(chǎn)業(yè)方面的立法偏少；同時現(xiàn)有法規(guī)還存在重復(fù)和矛盾的地方，導(dǎo)致法律的操作性差。在資源環(huán)境監(jiān)測，環(huán)境執(zhí)法職責(zé)、崗位、程序等方面，缺乏明確的法律規(guī)定。

1.2 生態(tài)文明管理制度

生態(tài)文明管理制度是生態(tài)文明決策制度的具體細化與分解，其實施關(guān)系著決策制度的成效與成敗。因該類制度種類繁多，形態(tài)各異，而且涉及從經(jīng)濟生產(chǎn)到大眾生活的方方面面，很難做出一種詳盡的列單式敘述，故將該類制度劃分為規(guī)劃類、環(huán)境類、資源類和管理類進行闡述。規(guī)劃類如全國主體功能區(qū)劃、海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、生態(tài)紅線等通過建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制。環(huán)境類包括排污收費制度、限期治理污染制度、排污申報登記制度、環(huán)境保護許可證制度、污染集中控制制度、重點海域污染物總量控制制度等，主要通過相關(guān)制度的實施，污染物監(jiān)管與控制，推進行業(yè)性和區(qū)域性特征污染物監(jiān)管與控制，使污染減排與行業(yè)優(yōu)化調(diào)整、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善緊密銜接。資源類包括耕地保護制度、水資源管理制度、圍填海計劃管理制度等。目前，正在健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)。管理類包括防止船舶污染海域管理條例、海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例、海洋傾費管理條例、防治海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例等。綜上，我國雖然形成了一批資源節(jié)約和環(huán)境保護的規(guī)章制度和管理條例，但綜合多、專門少、標(biāo)準低、要求寬，可操作性差，缺乏約束力和強制力，遠遠不適應(yīng)建設(shè)“兩型社會”的需要。因此，要加快轉(zhuǎn)變立法方向，調(diào)整立法重點，盡快建立起支撐“兩型社會”建設(shè)的資源環(huán)境管理制度體系。

1.3 生態(tài)文明評價制度

評價制度是指政府行政許可審批前，對待批項目可能造成的環(huán)境、生態(tài)影響進行分析、預(yù)測和評估，可為管理制度提供依據(jù)與支撐。如工業(yè)項目必須通過環(huán)境影響評價、安全評價等；采礦項目必須通過礦山地質(zhì)環(huán)境影響評價，礦山安全評價等。已有的評價制度主要包括環(huán)境影響評價制度及相關(guān)的政策環(huán)評、戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評等。海洋方面包括海洋工程與海岸工程環(huán)境影響評價制度、海域使用論證等。目前，規(guī)劃環(huán)境影響評價和建設(shè)項目環(huán)境影響評價的聯(lián)動機制尚未健全，指標(biāo)設(shè)置、評價標(biāo)準方面仍有待改進。生態(tài)文明建設(shè)要求把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系。把經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)文明制度、生態(tài)文化、生態(tài)人居等內(nèi)容作為重點納入到目標(biāo)體系中。因此，需要把自然生態(tài)環(huán)境價值及增減變化納入到國民經(jīng)濟核算體系中，真正將其作為國民財富的重要組成部分，經(jīng)濟社會發(fā)展綠色評價制度是我們大力推進生態(tài)文明建設(shè)過程中必須實現(xiàn)。

1.4 生態(tài)文明獎懲制度

生態(tài)文明獎懲制度是大力推進生態(tài)文明建設(shè)過程中需要創(chuàng)建與逐步完善的制度。它的重要性不僅在于使黨和政府的生態(tài)文明建設(shè)政策推動有一個可以操作的抓手，以便做到獎優(yōu)罰劣、有序推進，更為重要的是，它可以使生態(tài)文明建設(shè)的總體目標(biāo)與戰(zhàn)略部署制度化為一些明確而具體的剛性規(guī)范與約束，同時使政府機構(gòu)和民眾自身都更自覺地致力于生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)。目前，生態(tài)文明獎懲制度尚不完善，已有的環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制、生態(tài)補償制度、環(huán)境損害賠償制度等仍需進一步建立健全。十八大提出要將反映生態(tài)文明建設(shè)水平和環(huán)境保護成效的指標(biāo)納入地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系，大幅提高生態(tài)環(huán)境指標(biāo)考核權(quán)重。在限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，主要考核生態(tài)環(huán)保指標(biāo)。嚴格領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。建立自然生態(tài)環(huán)境保育的激勵約束機制，對造成自然生態(tài)環(huán)境增減變化的行為人進行獎懲。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任。

2 海洋生態(tài)文明建設(shè)體制機制的改革策略研究

海洋經(jīng)濟時代的到來和海洋生態(tài)文明建設(shè)的提出，對于傳統(tǒng)的海洋管理體制機制帶來了很大挑戰(zhàn)。目前，沿海地區(qū)已經(jīng)成為驅(qū)動國民經(jīng)濟發(fā)展的主體力量，海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展，對統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護海洋、維護修復(fù)海洋環(huán)境提出了更迫切的需求。而頂層設(shè)計、部門協(xié)調(diào)、保持工作成效的持續(xù)穩(wěn)定都需要制度和機制的建立與完善。改革現(xiàn)有體制，建立完善有效機制，有利于推動海洋環(huán)境保護工作實現(xiàn)從以行政手段為主向綜合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和行政手段的轉(zhuǎn)變，切實解決資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化等突出海洋環(huán)境問題[4]。

2.1 改革體制，形成推進海洋生態(tài)文明制度建設(shè)和實施的合力

走向海洋生態(tài)文明的新時代、建設(shè)美麗海洋，是實現(xiàn)“兩個百年”目標(biāo)的重要保障。然而，現(xiàn)行海洋生態(tài)文明制度難以對海洋生態(tài)文明建設(shè)進行科學(xué)合理的整體部署和設(shè)計，難以形成海洋生態(tài)文明的建設(shè)合力，迫切需要進行海洋生態(tài)文明體制改革試點，帶動和引領(lǐng)海洋生態(tài)文明建設(shè)[5]。海洋生態(tài)文明制度建設(shè)事關(guān)全社會方方面面，涉及政府、行業(yè)、企業(yè)及公眾，必須正確處理好中央和地方、全局和局部、當(dāng)前和長遠的關(guān)系，根據(jù)海洋生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、整體性特點，按照政府決策、部門聯(lián)動、企業(yè)主體、公眾參與、各方配合的思路，推進政府、企業(yè)、公眾不同層面的海洋生態(tài)環(huán)境管理體制改革，形成海洋生態(tài)文明制度建設(shè)和實施的合力。

明確相關(guān)部門任務(wù)分工和分級責(zé)任，建立高效有力的協(xié)調(diào)機制和工作機制。政府是生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)軍人和推動者，承擔(dān)著制定生態(tài)文明發(fā)展的戰(zhàn)略、決策的頂層設(shè)計[6]。因此，有必要成立海洋生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，明確行政主管部門和沿海地方政府在海洋生態(tài)文明建設(shè)中的任務(wù)分工和分級責(zé)任，加強組織領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，切實改變以往監(jiān)管分散、令出多門、執(zhí)法不統(tǒng)一的局面。構(gòu)建沿海地方政府的海洋生態(tài)環(huán)境管理綜合協(xié)調(diào)機制，做好海洋、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利等各涉海部門保護管理行動策略和工作布局的統(tǒng)籌銜接。

發(fā)揮企業(yè)科技創(chuàng)新的主體地位，建立和完善綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制。大力發(fā)展技術(shù)、資本密集型節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)。建立和完善海洋生態(tài)文明建設(shè)科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化機制，提高綜合集成創(chuàng)新能力。強化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位，發(fā)揮市場對低碳綠色環(huán)保發(fā)展方向和技術(shù)路線選擇的決定性作用。圍繞提高近海資源利用水平和深海戰(zhàn)略性資源的儲備需求，加快重大技術(shù)的研發(fā)和裝備制造，推進潮汐能、波浪能發(fā)電技術(shù)的應(yīng)用，提高創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)化水平。

鼓勵公眾積極參與。公眾是生態(tài)文明建設(shè)的踐行者、中流砥柱和力量源泉。規(guī)范和完善公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，及時準確披露環(huán)境等社會責(zé)任信息，企業(yè)的環(huán)境信息必須公開透明，保護公眾的海洋環(huán)境利益；深入開展海洋生態(tài)環(huán)境保護的基礎(chǔ)教育，提高公眾保護海洋生態(tài)環(huán)境的自覺性，鼓勵社會各界參與海洋生態(tài)保護與建設(shè)。在建設(shè)項目立項、實施、后評價等環(huán)節(jié)，有序增強公眾的參與程度，建立公眾否決建設(shè)項目的管理規(guī)定。培育和引導(dǎo)海洋生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的各類現(xiàn)代社會組織健康有序發(fā)展，發(fā)揮民間環(huán)保組織和志愿者的作用。

2.2 完善機制，激發(fā)推進海洋生態(tài)文明制度建設(shè)和實施的動力

機制能夠在制度框架內(nèi)鼓勵企業(yè)、社會非盈利組織和個人參與海洋生態(tài)建設(shè)和資源環(huán)境保護的積極性和有效性，要重視生態(tài)環(huán)境保護機制、監(jiān)管機制、考核機制、獎懲機制等實施機制的建設(shè)，通過實施機制的建設(shè)保障科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會觀、生態(tài)文明觀、正確政績觀等真正落到實處。

完善海洋生態(tài)、資源、環(huán)境監(jiān)管制度和總量控制制度。當(dāng)前海洋生態(tài)環(huán)境保護方面的制度有很多，但不系統(tǒng)，不完整，在源頭上，沒有建立起有效防范的制度；在過程中，沒有建立起嚴密監(jiān)管的制度，海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度和資源環(huán)境總量控制制度還很不健全。完善的海洋生態(tài)文明制度是推進海洋生態(tài)文明建設(shè)順利開展的動力機制，更是我國沿海經(jīng)濟社會發(fā)展與海洋生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)共贏的重要前提。

健全責(zé)任追究制度和績效考評機制。責(zé)任追究與績效考評機制是依靠制度引導(dǎo)政府施政導(dǎo)向的最有力手段。保護海洋生態(tài)環(huán)境必須依靠制度，必須建立和完善海洋生態(tài)文明考核評價制度。要將政府考核、公眾考核與專家考核相結(jié)合，改變政府績效考核主體單一化的局面，建立健全公眾參與及公開透明的協(xié)商對話機制，加大執(zhí)法檢查力度，做到有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究，徹底杜絕“守法成本高、違法成本低”的現(xiàn)象。

建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制。由上級政府牽頭成立跨區(qū)域的海洋生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)機構(gòu)，根據(jù)源—匯響應(yīng)關(guān)系劃定陸海污染防治區(qū)，制定和落實區(qū)域內(nèi)主要河口和海灣的排污總量控制制度，對導(dǎo)致區(qū)域海洋環(huán)境容量超載的主要入海河流試點推行流域限批和海域限批的聯(lián)動機制。

3 海洋生態(tài)文明建設(shè)的制度體系保障框架研究

海洋生態(tài)文明制度是指以保護和建設(shè)海洋生態(tài)環(huán)境為核心，調(diào)整人與海洋生態(tài)環(huán)境關(guān)系的規(guī)范，是關(guān)于推進海洋生態(tài)文化建設(shè)、海洋生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、海洋生態(tài)消費行為、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋生態(tài)資源開發(fā)、海洋生態(tài)科技創(chuàng)新等一系列制度的總稱。它能合理限制人類的開發(fā)行為，保持和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，完善環(huán)境法律體系，正式制度包括環(huán)境法律、環(huán)境規(guī)章、環(huán)境政策等；非正式制度包括環(huán)境意識、環(huán)境觀念、環(huán)境風(fēng)俗、環(huán)境習(xí)慣、環(huán)境倫理等[7，8]。

海洋生態(tài)文明制度建設(shè)是海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，是貫徹和落實海洋生態(tài)文明建設(shè)的根本性保障。在生態(tài)文明建設(shè)總體目標(biāo)的要求下，把源頭、過程、后果的全過程相結(jié)合，按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的思路[9]，構(gòu)建海洋生態(tài)文明制度體系框架，用制度推進建設(shè)、規(guī)范行為、落實目標(biāo)、懲罰問責(zé)，使制度成為保障海洋生態(tài)文明持續(xù)健康發(fā)展的重要條件。將海洋生態(tài)文明建設(shè)的制度體系總體分為源頭防范制度、過程監(jiān)管制度、后果嚴懲制度三大根本制度，又將其分為生態(tài)文明決策制度、生態(tài)文明管理制度、生態(tài)文明評價制度、生態(tài)文明獎懲制度等四大基本制度，具體包括健全產(chǎn)權(quán)制度、用途管理制度、海洋生態(tài)紅線制度、海洋資源環(huán)境監(jiān)測預(yù)警機制、海洋生態(tài)補償制度、政府責(zé)任績效考核制度等若干具體制度，最終由根本制度—基本制度—具體制度共同構(gòu)成了海洋生態(tài)文明制度的完整體系（圖1）。

圖1 海洋生態(tài)文明制度建設(shè)體系框架Fig.1 Framework of the system of marine ecological civilization

3.1 建立有效的源頭防范制度

在源頭上要健全產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度[10]，防止損害海洋生態(tài)環(huán)境的行為，提高海洋資源配置效率。

健全海域資源產(chǎn)權(quán)登記制度。健全產(chǎn)權(quán)制度，進行確權(quán)登記，對海洋生態(tài)空間包括海岸帶、養(yǎng)殖區(qū)、灘涂進行統(tǒng)一的確權(quán)登記。明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確國土空間自然資源資產(chǎn)的所有者、使用者、監(jiān)管者及其權(quán)責(zé)利關(guān)系，形成歸屬明晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管高效的海洋自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。完善海域權(quán)屬核查與海籍調(diào)查制度以及海域權(quán)屬登記管理體系。建立公共海域資源產(chǎn)權(quán)管理制度，制訂專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架海域構(gòu)筑物建設(shè)和保護管理制度。

建立海洋資源用途管制制度。對用途進行嚴格管制，編制的區(qū)域規(guī)劃、布局的重大項目必須符合海洋功能定位。明確各類海洋空間開發(fā)、利用及保護的邊界，對不同海洋功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)項目實行不同的環(huán)境準入制度和評價標(biāo)準。實現(xiàn)能源、生物資源及礦產(chǎn)資源按質(zhì)量進行分級，實現(xiàn)梯級利用。

建立海洋生態(tài)紅線制度。研究紅線區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量基準、污染排放標(biāo)準和總量控制限值的確定辦法，提出環(huán)境質(zhì)量、污染排放、總量控制、禁止開發(fā)區(qū)域等具有約束力的紅線管控體系劃分方法和管理技術(shù)要點。通過制定海洋生態(tài)紅線，嚴格準入制度，實行最嚴格的海洋用途管理、資源節(jié)約管理，強化規(guī)劃，嚴格審查，禁止不符合用途管制和節(jié)約標(biāo)準的開發(fā)活動，確保我國重要海洋生態(tài)功能區(qū)、海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、海洋脆弱區(qū)的主導(dǎo)功能得到有效保護。

建立入海污染物總量控制制度。從我國海洋發(fā)展實際情況出發(fā)，依據(jù)近岸海域環(huán)境功能區(qū)和海洋功能區(qū)的環(huán)境保護要求，以及海域自然環(huán)境容量特征，制定污染物排?？偭靠刂浦贫葘嵤┺k法，確定氮、磷、化學(xué)需氧量、石油類等重點污染物排?？偭靠刂浦笜?biāo)、分地區(qū)的主要污染物排放控制數(shù)量以及相應(yīng)的責(zé)任追究。建立實施陸海統(tǒng)籌的上下游、陸海間斷面考核機制，開展流域海域污染聯(lián)防聯(lián)控。加大入海排污口監(jiān)管和聯(lián)合執(zhí)法力度，限時取締非法或設(shè)置不合理的入海排污口。推進排污權(quán)交易，出臺排污權(quán)有償使用和交易試點工作指導(dǎo)意見。完善陸源排海許可制度和企事業(yè)單位污染物排海總量控制制度，成立海洋排污權(quán)交易中心。在進一步落實明確初始總量—分配制度的基礎(chǔ)上，明確污染負荷的分配，推動并規(guī)范跨區(qū)域、跨行業(yè)、多用戶間的排污權(quán)交易實踐。

實施自然岸線保有率控制制度。逐級細化分解自然岸線保護目標(biāo)至沿海各級政府，嚴格限制改變海岸自然屬性的開發(fā)利用活動，集中布局確需占用岸線的建設(shè)用海。編制海岸線開發(fā)利用與保護規(guī)劃，出臺自然岸線保有率控制管理文件及自然岸線統(tǒng)計調(diào)查相關(guān)標(biāo)準規(guī)范，建立基于遙感影像和海域動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)的自然岸線年度統(tǒng)計調(diào)查技術(shù)體系，實現(xiàn)對全國縣級以上行政區(qū)域自然岸線保有率的常態(tài)化統(tǒng)計。

海洋工程區(qū)域限批制度。依據(jù)海洋資源環(huán)境承載能力評估結(jié)果，實行對海洋資源環(huán)境超載區(qū)內(nèi)各類建設(shè)項目的分類限批制度，提高資源環(huán)境準入門檻：在海域空間資源衰竭嚴重的超載區(qū)，暫停審批區(qū)域內(nèi)新增圍填海、岸線利用項目；在海洋生態(tài)破壞嚴重的超載區(qū)，暫停審批該區(qū)域內(nèi)對受損海洋生態(tài)系統(tǒng)有影響的新建海洋工程、海岸工程項目；在海洋環(huán)境污染嚴重的超載區(qū)，暫停審批該區(qū)域內(nèi)除污染防治、循環(huán)經(jīng)濟及生態(tài)修復(fù)以外的新建海洋和海岸工程項目；禁止沿海地區(qū)節(jié)能減排控制產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)能嚴重過剩產(chǎn)業(yè)新上馬項目的審批，適度提高沿海地區(qū)鋼鐵、建材、船舶等產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)的能源消耗、污染物排放標(biāo)準，促進沿海港口建設(shè)布局的調(diào)整優(yōu)化。海洋資源環(huán)境超載區(qū)建設(shè)項目限批制度的實施，應(yīng)根據(jù)區(qū)域內(nèi)海洋資源環(huán)境承載能力動態(tài)評估結(jié)果進行年度動態(tài)調(diào)整，對于經(jīng)采取有效措施修復(fù)或恢復(fù)受損海洋資源環(huán)境系統(tǒng)的區(qū)域，予以解除限批決定。

3.2 建立嚴密的過程監(jiān)管制度

在發(fā)展和開發(fā)過程中健全海洋空間開發(fā)保護制度和海洋資源環(huán)境管理制度，約束地方與企業(yè)行為，保護和修復(fù)海洋生態(tài)系統(tǒng)。

建立海洋資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制。將海洋資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警工作納入國家和地方海洋環(huán)境保護規(guī)劃體系之中，加強統(tǒng)籌規(guī)劃和能力建設(shè)，逐步構(gòu)建部門協(xié)同、上下聯(lián)動的海洋資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警體系，并在重點海域建立海洋資源環(huán)境承載能力立體監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)，充分發(fā)揮海洋資源環(huán)境超載風(fēng)險預(yù)警效能，實施海洋生態(tài)環(huán)境損害和資源不當(dāng)利用的超載風(fēng)險信息警報或警告制度。同時，積極推進建立基于海洋資源環(huán)境承載能力的科學(xué)管理和決策機制，對海洋超載區(qū)實行嚴格的限制性措施。設(shè)立經(jīng)常性財政專項資金，用于區(qū)域內(nèi)海洋資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警體系的整合建設(shè)和業(yè)務(wù)運行。

嚴格實施圍填?？偭靠刂浦贫?。圍填海計劃指標(biāo)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃，實行指令性管理，建立圍填海計劃臺賬管理制度。加大閑置圍填海處置力度，制定存量使用管理辦法。

強化海域資源有償使用制度。建立海域使用金征收標(biāo)準的動態(tài)調(diào)整機制，細化海域使用金征收類型、方式，提高征收標(biāo)準。加強市場對海域資源配置的調(diào)控作用，逐步減少海域資源的行政配置，建立健全海域使用權(quán)招拍掛出讓制度，出臺海域使用權(quán)抵押貸款政策。

健全完善海洋生態(tài)補償制度。開展海洋生態(tài)環(huán)境補償機制的政策研究，加快建立海洋生態(tài)補償制度，明確補償標(biāo)準、資金來源、補償渠道，探索多樣化的生態(tài)補償模式。按照生態(tài)補償原則，建立流域?qū)Ｓ?、開發(fā)地區(qū)對保護地區(qū)、生態(tài)受益地區(qū)對生態(tài)保護地區(qū)等的跨區(qū)域生態(tài)補償機制，研究制定各類開發(fā)活動的補償性生態(tài)建設(shè)實施辦法；加強與現(xiàn)行財稅政策的銜接，逐步建立、完善生態(tài)環(huán)境補償機制，提高生態(tài)補償效果，促使海洋生態(tài)補償逐步走上制度化、規(guī)范化軌道。建立地區(qū)間橫向生態(tài)補償機制，通過資金補助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方式，引導(dǎo)生態(tài)受益地區(qū)對海洋保護地區(qū)、流域?qū)Ｑ蟮难a償。

加強海洋資源環(huán)境監(jiān)管機制。整合海洋資源及環(huán)境保護的監(jiān)管資源，加強法律監(jiān)督、行政監(jiān)察、公眾監(jiān)督，加大違法行為查處和懲罰力度；加強對浪費能源資源、違法排污、破壞海洋生態(tài)環(huán)境的執(zhí)法監(jiān)察，建立海洋資源環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)一且獨立開展行政執(zhí)法的機制，加強行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，加強海洋基層執(zhí)法隊伍建設(shè)，強化海洋工程全過程監(jiān)管，加強海洋工程建設(shè)項目的事中事后監(jiān)管。

建立公眾參與和社會監(jiān)督機制。積極調(diào)動公眾參與海洋生態(tài)文明建設(shè)的積極性，建立海洋生態(tài)文明建設(shè)決策與管理信息公布機制，鼓勵公民個人和社會團體積極參與到海洋生態(tài)文明建設(shè)整個過程來，對海洋生態(tài)文明建設(shè)決策管理提供建設(shè)性意見和監(jiān)督批評；開展各種形式的海洋生態(tài)文明建設(shè)主體實踐活動，形成全社會人人參與的機制；建立政府與民間環(huán)保組織定期的對話溝通機制，增進雙方的溝通和了解；鼓勵、引導(dǎo)現(xiàn)有的成熟的環(huán)保志愿者隊伍建立民間環(huán)保組織，為公眾的有序參與提供制度化、組織化保障；鼓勵與支持民間團體和社會公眾參與創(chuàng)建海洋生態(tài)文明建設(shè)的各項活動，對為環(huán)境整治和生態(tài)建設(shè)作出突出貢獻的單位和個人給予獎勵等。

3.3 建立明確的后果懲治制度

政府是社會的管理者，是推動社會和經(jīng)濟發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)力量。當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的矛盾日益激化，就必須強化政府的環(huán)境管理職能。在事后管控上，應(yīng)在把握海洋生態(tài)文明建設(shè)的正確方向基礎(chǔ)上，建立政府績效考核制度和責(zé)任追究制度，對造成海洋生態(tài)環(huán)境損害的地方領(lǐng)導(dǎo)要終身追究責(zé)任，對企業(yè)要嚴厲懲罰。

建立實施面向沿海各級政府的海洋生態(tài)文明建設(shè)績效考核制度。成立海洋生態(tài)文明建設(shè)考核評價機構(gòu)，建立海洋生態(tài)文明績效考核體系，健全完善考核辦法和獎懲制度，建立科學(xué)的評價指標(biāo)體系與評價標(biāo)準，設(shè)定海洋資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益方面的“約束性指標(biāo)”，分解落實各沿海?。ㄊ校┠繕?biāo)任務(wù)和分級責(zé)任，強化目標(biāo)責(zé)任考核。重點考核各級黨委、政府及主管領(lǐng)導(dǎo)在海洋資源管理和生態(tài)環(huán)境保護等方面的整體績效，作為干部選拔、評優(yōu)評獎、責(zé)任追究的重要依據(jù)。

建立海洋生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度。建立實施領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)機制，制定海洋生態(tài)環(huán)境保護紀律處分條例，修訂完善海域使用管理紀律處分條例，對行政不作為、亂作為，以及違法違規(guī)、不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策并造成嚴重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部，實行倒查問責(zé)和懲處機制。建立實施海洋資源環(huán)境審批咨詢單位和專家論證評審意見終身負責(zé)制，對違背職業(yè)操守并造成嚴重后果的，依法依規(guī)追究相關(guān)人員責(zé)任。

實行最嚴格的海洋環(huán)境損害賠償制度。貫徹《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》，對于破壞海洋生態(tài)環(huán)境的單位、企業(yè)或個人，依法追究責(zé)任并處以巨額的生態(tài)環(huán)境損害賠償罰款，讓違法者付出沉痛的代價，使其不能為、不敢為，完善“海洋環(huán)境公益訴訟”制度，解決海洋環(huán)保責(zé)任不落實、守法成本高、違法成本低等問題，把間接財產(chǎn)損害和環(huán)境健康損害等因素考慮進去，具有可操作性和威懾力。

綜上，生態(tài)文明建設(shè)要求有與其相適應(yīng)的的制度、體制和機制。只有建立完備有效的管理體系、政策體系、考核激勵體系、法律法規(guī)體系，才能夠從制度、體制和機制上保障生態(tài)文明建設(shè)。因此，海洋生態(tài)文明制度建設(shè)和實施要強化法制保障和政策支持，要將海洋生態(tài)文明制度建設(shè)納入法治軌道，特別是構(gòu)建符合海洋生態(tài)文明建設(shè)要求的法律體系，引進環(huán)境與資源保護新的理念和新的立法手段，加強國家海洋政策和海洋制度在法律方面的頂層設(shè)計，加快海洋生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)；加大政府政策扶持力度，切實落實責(zé)任，為海洋生態(tài)文明建設(shè)和實施提供強有力保障。因此，針對我國海洋發(fā)展中暴露出的問題，本著適用性和前瞻性原則，應(yīng)加快立法的步伐，著手制定適合我國國情的海洋法律法規(guī)，形成較為完整的海洋法律體系及法律法規(guī)配套制度。

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