■馬云家 孔凡宏 高 巖

崇明區(qū)水產(chǎn)品質量監(jiān)管現(xiàn)狀、問題與對策研究

■馬云家 孔凡宏 高 巖

水產(chǎn)品質量安全是食品安全和農產(chǎn)品質量安全的重要組成部分。水產(chǎn)品質量安全問題在我國日益凸顯。這不僅嚴重影響了廣大人民群眾的身體健康，而且造成了極大的社會恐慌，另外還對我國水產(chǎn)品海外競爭力產(chǎn)生了負面影響，逐漸成為整個社會關注的焦點與熱點。崇明區(qū)是上海的漁業(yè)產(chǎn)業(yè)重點區(qū)之一，漁業(yè)作為崇明區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)，關系到農業(yè)收入增長和漁業(yè)建設發(fā)展。加強崇明區(qū)水產(chǎn)品質量安全監(jiān)管，建立、健全水產(chǎn)品質量安全監(jiān)管體系，提高水產(chǎn)品質量安全水平，已經(jīng)成為促進全區(qū)漁業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

一、崇明區(qū)水產(chǎn)品質量監(jiān)管的現(xiàn)狀

為深入貫徹落實《農產(chǎn)品質量安全法》，保障地產(chǎn)水產(chǎn)品質量安全、維護公眾健康，崇明區(qū)農委每年度制定并下發(fā)地產(chǎn)水產(chǎn)品質量安全監(jiān)管實施方案，采取了一系列措施和辦法，從源頭上把好水產(chǎn)品質量安全關，提升水產(chǎn)品質量安全監(jiān)管水平，確保不發(fā)生重大地產(chǎn)水產(chǎn)品質量安全事故，促進全區(qū)現(xiàn)代水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

（一）落實檔案漁業(yè)制度，全程監(jiān)督養(yǎng)殖行為

崇明區(qū)農委通過制訂年度檔案漁業(yè)實施計劃，全面落實養(yǎng)殖生產(chǎn)日志、用藥記錄及產(chǎn)品銷售記錄等制度，加強日常監(jiān)控和例行抽查，將標準化水產(chǎn)養(yǎng)殖場納入檔案漁業(yè)管理。2016年向18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)河蟹養(yǎng)殖戶發(fā)放了《上海市水產(chǎn)養(yǎng)殖生產(chǎn)日志》和《上海市水產(chǎn)養(yǎng)殖生產(chǎn)及用藥記錄》4000本，落實檔案漁業(yè)面積7萬畝。水產(chǎn)技術人員巡回指導養(yǎng)殖戶正確填寫生產(chǎn)日志，落實“兩項登記”、“五項制度”，入戶指導健康養(yǎng)殖知識，使養(yǎng)殖戶的養(yǎng)殖方式符合水產(chǎn)品健康養(yǎng)殖要求。

（二）認真組織漁民培訓，提高從業(yè)者素質

崇明區(qū)農委通過漁業(yè)科技入戶、專業(yè)農民培訓等多種途徑，利用舉辦專題講座、科普宣傳、新聞媒體等多種形式，為養(yǎng)殖從業(yè)人員積極、廣泛地開展各種宣傳、培訓、指導活動，不斷提高水產(chǎn)養(yǎng)殖從業(yè)人員的整體養(yǎng)殖技術水平，逐步改變養(yǎng)殖從業(yè)人員的養(yǎng)殖生產(chǎn)質量安全意識，為構建現(xiàn)代水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、促進水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的健康發(fā)展提供有力的保障。2016年崇明區(qū)農委組織編印《漁業(yè)簡訊》12期，并編印各類技術手冊，下發(fā)至各養(yǎng)殖場，推廣漁業(yè)科技，指導全縣養(yǎng)殖業(yè)科學發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，崇明區(qū)農委全年完成了140名水產(chǎn)從業(yè)人員培訓5次面授、5次現(xiàn)場指導，完成引導性培訓805人次及422名學員的水產(chǎn)行業(yè)培訓任務，培育了80名新型職業(yè)農民，印發(fā)技術資料2.8萬多份。

（三）健全日常監(jiān)管制度，促進水產(chǎn)健康養(yǎng)殖

根據(jù)上海市水產(chǎn)辦統(tǒng)一部署，崇明區(qū)農委結合本區(qū)實際情況，積極開展養(yǎng)殖水產(chǎn)品質量安全監(jiān)管工作，做到有計劃、有落實、有總結。主要開展兩個方面的工作：一是大力宣傳，落實工作方案。2016年崇明區(qū)農委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農技中心簽訂工作責任書18份，與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農技中心與養(yǎng)殖單位簽訂責任書350余份。全年共開展知識宣傳14次，發(fā)放宣傳資料2900余份。二是積極開展日常監(jiān)管工作，強化現(xiàn)場檢查。崇明區(qū)農委組織專門力量對全區(qū)重點水產(chǎn)品養(yǎng)殖單位開展調研工作。2016年共出動檢查人員200人次，檢查水產(chǎn)養(yǎng)殖場122個。現(xiàn)場檢查養(yǎng)殖戶對苗種購買，漁藥、飼料及飼料添加劑的使用臺賬，是否藏有違禁藥物，并指導養(yǎng)殖戶規(guī)范記錄生產(chǎn)日志，共日常抽檢養(yǎng)殖戶共187家次。

（四）規(guī)范地產(chǎn)水產(chǎn)品抽樣程序，確保抽樣質量

崇明區(qū)農委組織開展水產(chǎn)苗種專項整治，對全區(qū)水產(chǎn)苗種生產(chǎn)情況進行檢查，爭取杜絕無證生產(chǎn)苗種的行為。2016年完成農業(yè)部地產(chǎn)水產(chǎn)品質量抽檢2次，共抽檢養(yǎng)殖場9家，樣品18只；完成農業(yè)部水生動物疫病監(jiān)測2次，樣品8只。根據(jù)上海市農委農產(chǎn)品安全監(jiān)管實施方案，在本區(qū)組織開展了12次水產(chǎn)品現(xiàn)場抽檢，共抽檢養(yǎng)殖單位70場次，送檢樣品87個。經(jīng)檢測，全年合格率100%。在全面實施地產(chǎn)水產(chǎn)品產(chǎn)地證明制度的基礎上，繼續(xù)推進食用養(yǎng)殖水產(chǎn)品“準出”制度，26個水產(chǎn)養(yǎng)殖場通過了上海市食用養(yǎng)殖水產(chǎn)品“準出”的審核。

二、崇明區(qū)水產(chǎn)品質量監(jiān)管存在的問題

隨著崇明區(qū)水產(chǎn)養(yǎng)殖、加工技術的不斷進步，質量安全監(jiān)管工作的不斷深入開展，水產(chǎn)品質量安全有了很大提高，重大水產(chǎn)品質量安全事件得到了有效遏制。但由于水產(chǎn)品質量安全監(jiān)管是一項動態(tài)、復雜且系統(tǒng)的工作，水產(chǎn)品從“養(yǎng)殖到餐桌”的薄弱環(huán)節(jié)眾多，一些老的問題沒有徹底根治，新情況、新問題又會不斷出現(xiàn)，使得水產(chǎn)品質量安全監(jiān)管面臨更加復雜的形勢。

（一）監(jiān)管組織體系建設問題

為進一步加強對水產(chǎn)品質量安全監(jiān)管工作的領導，確保水產(chǎn)品質量安全監(jiān)管工作的順利開展，崇明區(qū)每年都成立水產(chǎn)品質量安全專項整治行動領導小組和工作小組。區(qū)農委負責全縣水產(chǎn)品質量安全監(jiān)管協(xié)調工作，區(qū)農業(yè)執(zhí)法大隊負責具體執(zhí)法事項，區(qū)水產(chǎn)技術推廣部門負責技術支撐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)管理部門負責本區(qū)域水產(chǎn)品質量安全監(jiān)管具體工作，明確各自分工，切實擔負起監(jiān)管履行職責。監(jiān)管領導小組和工作小組雖然在工作范圍上能夠縱向到底、橫向到邊，各小組也能夠做到職能分工明確，但由于領導小組對于監(jiān)管的統(tǒng)籌規(guī)劃力度不夠，各小組之間缺少重大事務共商機制和信息交流機制，導致有效溝通與合作乏力，監(jiān)管工作仍有薄弱環(huán)節(jié)。

（二）監(jiān)管制度體系建設問題

在監(jiān)管制度體系建設方面，崇明區(qū)建立了檔案漁業(yè)制度。每年制定檔案漁業(yè)實施計劃，落實養(yǎng)殖生產(chǎn)日志、用藥記錄及產(chǎn)品銷售記錄等制度。2016年崇明區(qū)農委向16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)河蟹養(yǎng)殖戶發(fā)放了《養(yǎng)殖生產(chǎn)日志》和《用藥記錄》3164本，落實檔案漁業(yè)面積5.85萬畝。檔案漁業(yè)制度實行屬地管理原則，所有的大型養(yǎng)殖場、合作社都納入了制度管理范圍，但對一些分散的個體漁戶并沒有做到全覆蓋。另外，檔案漁業(yè)制度依賴于可追溯電子信息檔案建設。各水產(chǎn)養(yǎng)殖場、合作社將檔案漁業(yè)信息上傳到崇明區(qū)農產(chǎn)品質量安全監(jiān)控平臺。崇明區(qū)同時設立了平臺追溯數(shù)據(jù)錄入獎補資金，根據(jù)各水產(chǎn)養(yǎng)殖合作社（場）數(shù)據(jù)錄入情況設定獎勵等級。但數(shù)據(jù)錄入并沒有設定時限、準確性、完整性等制度規(guī)范及激勵措施，以致申報數(shù)據(jù)與實際情況仍存在一定的偏差。

崇明區(qū)還建立養(yǎng)殖水環(huán)境監(jiān)測制度，以及水產(chǎn)品質量抽檢制度。2016年崇明區(qū)對20個漁業(yè)水質監(jiān)測點進行了3次水質檢測，共檢測水樣130個，獲檢測數(shù)據(jù)1170個，并根據(jù)檢測結果，及時發(fā)布數(shù)據(jù)信息。但水環(huán)境監(jiān)測制度在實施機制方面還存在一定的隨意性，檢測周期、檢測頻次、檢測點選擇等并沒有一套制度性規(guī)范，缺乏一定的科學性、合理性。2016年崇明區(qū)完成農業(yè)部地產(chǎn)水產(chǎn)品質量抽檢2次，共抽檢養(yǎng)殖場9家，樣品18只；完成農業(yè)部水生動物疫病監(jiān)測2次，樣品8只。根據(jù)市農委農產(chǎn)品安全監(jiān)管實施方案，組織開展了12次水產(chǎn)品現(xiàn)場抽檢，共抽檢養(yǎng)殖單位70場次，送檢樣品87只。不過崇明區(qū)實行的水產(chǎn)品質量抽檢制度，只是被動對接上級職能部門的水產(chǎn)品質量檢查，并沒有形成水產(chǎn)品科學抽樣、定期抽檢的制度規(guī)范，主動研判本區(qū)水產(chǎn)品質量狀況。

為保障市民食用水產(chǎn)品質量安全，實現(xiàn)食用水產(chǎn)品產(chǎn)地管理和市場準入有機對接，崇明區(qū)還建立了食用水產(chǎn)品準出制度，奠定水產(chǎn)品市場準入基礎。崇明區(qū)農委組織水產(chǎn)技術推廣部門和漁政部門對全區(qū)申請水產(chǎn)品產(chǎn)地“準出”單位進行實地審核，主要查看養(yǎng)殖生產(chǎn)日志是否規(guī)范填寫，苗種、飼料、藥物是否有憑證，是否有獨立的飼料倉庫和藥物倉庫等。準出實行志愿申報的方式，申報的準出單位都是標準化改造的養(yǎng)殖場，沒有做到養(yǎng)殖點全覆蓋。另外，區(qū)農委對申報并確認的準出單位與非準出單位的優(yōu)惠政策差異如何體現(xiàn)，如何引導養(yǎng)殖單位形成自我規(guī)范激勵機制，并設有一套固化且行之有效的配套措施。

（三）監(jiān)管執(zhí)法隊伍建設問題

崇明區(qū)通過強化現(xiàn)場執(zhí)法檢查，形成威懾力量，具有一定的執(zhí)法成效。執(zhí)法檢查的重點領域為養(yǎng)殖過程中的用藥、投放飼料，以及制度規(guī)范狀況。前者主要對苗種生產(chǎn)、水產(chǎn)品養(yǎng)殖過程是否存儲、使用氯霉素、硝基呋喃、孔雀石綠、甲基睪丸酮等國家規(guī)定禁止使用漁藥或其他化合物，進行開倉檢查和生產(chǎn)日志檢查。后者主要檢查內容是各養(yǎng)殖單位是否依法取得養(yǎng)殖證，檢查、督促養(yǎng)殖戶建立“兩項登記”，規(guī)范“五項制度”。要求養(yǎng)殖戶對苗種購買，漁藥、飼料及飼料添加劑等投入品的使用情況和其他飼養(yǎng)銷售等情況應及時完整詳細記錄；對發(fā)現(xiàn)的生產(chǎn)日志記錄不全等現(xiàn)象及時指出，并指導其怎樣改正完善。監(jiān)督執(zhí)法既需要大量的人力、物力、財力投入，也需要執(zhí)法人員具備一定的專業(yè)技能和工作責任心。但在崇明區(qū)水產(chǎn)品質量執(zhí)法檢查過程中發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法隊伍存在執(zhí)法任務繁重、執(zhí)法人員不足、執(zhí)法經(jīng)費不夠、執(zhí)法設備落后的現(xiàn)象。另外，在執(zhí)法工作中，部分執(zhí)法人員對執(zhí)法規(guī)程不重視，存在執(zhí)法記錄不完整、不完善等情況。一些執(zhí)法單位對水產(chǎn)品監(jiān)管工作總結不深入、不完整、不及時，缺乏提高崇明區(qū)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)監(jiān)管效能的主動創(chuàng)新意識。部分監(jiān)管員、協(xié)管員知識儲備、執(zhí)法技能薄弱，不能有效應對新形勢下的執(zhí)法挑戰(zhàn)。

三、加強崇明區(qū)水產(chǎn)品質量監(jiān)管的對策建議

（一）理順監(jiān)管組織體系

由于現(xiàn)代社會事務異常復雜，要想提高監(jiān)管效能，需要在“分”與“合”上下功夫。所謂“分”是指監(jiān)管機構的職能分工。所謂“合”是指監(jiān)管機構之間的協(xié)同配合。崇明區(qū)水產(chǎn)品監(jiān)管機構主要有區(qū)農委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)管理部門、區(qū)漁政執(zhí)法部門、區(qū)水產(chǎn)技術推廣部門。這四個部門需要在職能分工上進一步明晰：區(qū)農委既是領導機構，也是協(xié)調機構，履行全區(qū)水產(chǎn)品質量監(jiān)管的指揮職能和協(xié)調職能；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)管理部門是本轄區(qū)內的綜合監(jiān)管部門，配合區(qū)漁政執(zhí)法部門、區(qū)水產(chǎn)技術推廣部門做好各項水產(chǎn)品監(jiān)管工作；區(qū)漁政執(zhí)法部門負責全區(qū)的現(xiàn)場執(zhí)法，包括養(yǎng)殖過程中的投入品監(jiān)管，以及制度規(guī)范狀況監(jiān)管，以及落實上級下達的抽樣檢測指令等；區(qū)水產(chǎn)技術推廣部門主要提供監(jiān)管技術服務、信息服務、教育培訓服務等工作。在注重“分”的同時，也不能忽略“合”。區(qū)農委作為領導機構和綜合協(xié)調機構，必須抓好統(tǒng)籌工作，建立起其他三個部門之間的協(xié)同工作機制。通過定期的會商、現(xiàn)場協(xié)同辦公等方式，加強三個部門之間的聯(lián)絡和配合，做到信息共享、責任共擔。

（二）建立健全監(jiān)管制度規(guī)范

制度管理的優(yōu)勢在于其穩(wěn)定性、可預期性，現(xiàn)代社會的管理都講究依制度管理。制度必須配套行之有效的實施機制才能最大程度地發(fā)揮功用。在水產(chǎn)品質量監(jiān)管的制度體系建設方面，崇明區(qū)建立了檔案漁業(yè)制度、養(yǎng)殖水環(huán)境監(jiān)測制度、水產(chǎn)品質量抽檢制度以及食用水產(chǎn)品準出制度等。這些制度在保障崇明區(qū)水產(chǎn)品質量安全方面發(fā)揮了重要作用。不過這些制度的一些配套的實施機制并沒有建立健全，影響了這些制度對于水產(chǎn)品質量監(jiān)管效能的進一步發(fā)揮。鑒于此，需要對這些制度的實施機制作進一步完善。

在檔案漁業(yè)制度建設方面,制度覆蓋面除了大型養(yǎng)殖場、合作社以外，要把分散的個體漁戶也納入其中，完成全覆蓋。作為檔案漁業(yè)制度支撐的可追溯電子信息檔案建設，需要制定相關的數(shù)據(jù)錄入時限、準確性、完整性等制度規(guī)范，及其數(shù)據(jù)核查機制、獎懲機制，提高數(shù)據(jù)的真實性。在養(yǎng)殖水環(huán)境監(jiān)測制度以及水產(chǎn)品質量抽檢制度建設方面，建立檢測和抽檢的常態(tài)化、主動性機制，科學合理地確定檢查和檢測周期、檢測頻次、檢測位點，由被動檢測轉為主動檢測，由隨意檢測轉為科學檢測，準確把握崇明區(qū)水環(huán)境和水產(chǎn)品的質量狀態(tài)。在食用水產(chǎn)品準出制度方面，由于實行的是志愿申報的方式，申報的準出單位沒有做到全覆蓋?！皽食觥辟Y格的申請、認定、公布過程，既是一種品牌效應，也是對養(yǎng)殖單位的一種自我約束機制，準出覆蓋面越廣，越能夠促進水產(chǎn)品質量的提升。這需要區(qū)農委建立一整套激勵機制，把準出制度與一些優(yōu)惠農業(yè)政策掛起鉤來，引導所有養(yǎng)殖單位納入準出制度體系，兌現(xiàn)水產(chǎn)品質量安全承諾。

在上述三種水產(chǎn)品制度中，崇明區(qū)可以嘗試HACCP體系的全方位嵌入。HACCP是Hazard Analysisand Critical Control Point的縮寫，即危害分析和關鍵控制點。它原是生產(chǎn)(加工)安全食品的一種控制體系，通過對原料、關鍵生產(chǎn)工序及影響產(chǎn)品安全的人為因素進行分析，確定加工過程中的關鍵環(huán)節(jié)，建立、完善監(jiān)控程序和監(jiān)控標準，采取規(guī)范的糾正措施。歐美一些國家已經(jīng)開始在水產(chǎn)養(yǎng)殖方面應用HACCP體系。通過分析養(yǎng)殖過程中危及水產(chǎn)品質量安全的因素，確定規(guī)避這些危害因素的關鍵點，再采取相應的控制措施保障水產(chǎn)品質量安全。崇明區(qū)農委可以通過與上海高校合作，在各項制度中嵌入HACCP體系，達成水產(chǎn)品質量安全管控的目標。

（三）提升監(jiān)管執(zhí)法水平

崇明區(qū)已經(jīng)建立了檔案漁業(yè)制度、養(yǎng)殖水環(huán)境監(jiān)測制度、水產(chǎn)品質量抽檢制度以及食用水產(chǎn)品準出等制度規(guī)范，但這些制度規(guī)范本身并不會自動運行，需要人財物的投入予以貫徹實施。目前崇明區(qū)在水產(chǎn)品質量安全執(zhí)法方面投入不足。這就需要對區(qū)農委執(zhí)法大隊和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)管理部門加大執(zhí)法、監(jiān)管經(jīng)費投入，做到?？顚Ｓ?；擴充更新執(zhí)法設備（如檢測設備等），提升執(zhí)法水平；增加執(zhí)法人員編制和協(xié)管名額，擴充執(zhí)法監(jiān)管隊伍。

崇明區(qū)建立的一系列制度規(guī)范，對于養(yǎng)殖戶來說，既是保障自己合法權益、提升水產(chǎn)品市場競爭力的有效屏障，也是約束自己生產(chǎn)行為的約束性條件。他們也是自我利益最大化的經(jīng)濟人。在沒有公共部門執(zhí)法檢查等核查督促的情況下，他們也傾向于針對這些制度的逆向選擇和規(guī)避制度的投機行為。這些都增加了執(zhí)法檢查工作的復雜性，給水產(chǎn)品安全執(zhí)法帶來了挑戰(zhàn)。崇明區(qū)農委需要創(chuàng)新培訓機制，在培訓理念、培訓內容、培訓方式方面，進行一系列改革和創(chuàng)新。通過在區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個層面的執(zhí)法機關創(chuàng)設學習型組織，端正執(zhí)法理念、理順執(zhí)法規(guī)程、創(chuàng)新工作方法，提高執(zhí)法人員和監(jiān)管員的責任意識、創(chuàng)新意識、專業(yè)技能和執(zhí)法水平，才能有效應對新形勢下的執(zhí)法挑戰(zhàn)?！?/p>

（作者單位：崇明區(qū)農業(yè)委員會、上海海洋大學海洋文化與法律學院）