李啟智

摘 要：中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)入轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，利益博弈在經(jīng)濟(jì)環(huán)境政策實(shí)施中更趨突出。中國(guó)《反壟斷法》的制定與實(shí)施，其重點(diǎn)在于協(xié)同各產(chǎn)業(yè)政策之間的關(guān)系，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)政策、產(chǎn)業(yè)政策良性互動(dòng)。事實(shí)上，競(jìng)爭(zhēng)政策、產(chǎn)業(yè)政策在具體目標(biāo)、作用機(jī)制、實(shí)現(xiàn)方式上存在一定沖突，但從經(jīng)濟(jì)理論及經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)層面來(lái)看，兩者所追求的最終目標(biāo)具有協(xié)同可能性。所以，應(yīng)基于《反壟斷法》，著重從豁免制度、執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)整兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行完善，以促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康、可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：反壟斷法；競(jìng)爭(zhēng)政策；產(chǎn)業(yè)政策；協(xié)同發(fā)展

中圖分類號(hào)：D922.294 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）14-0191-02

進(jìn)入“十三五”，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型步入深水區(qū)，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的緊要關(guān)頭，要從經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)政策制度完善上，來(lái)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，唯有從合理有效的競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)政策措施保障中來(lái)實(shí)現(xiàn)。

一、當(dāng)下經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策界定

從一國(guó)經(jīng)濟(jì)環(huán)境來(lái)看，無(wú)論是競(jìng)爭(zhēng)政策還是產(chǎn)業(yè)政策，兩者都是重要內(nèi)容。但對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)，在促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，必然孕育著壟斷，國(guó)家在維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境過(guò)程中，必然需要從競(jìng)爭(zhēng)政策的調(diào)控上來(lái)維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。廣義上的競(jìng)爭(zhēng)政策包含較多內(nèi)容，如各類維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的措施、部門文件等，旨在規(guī)范市場(chǎng)秩序，并與國(guó)家的立法、規(guī)章、規(guī)范性文件具有直接關(guān)聯(lián)性。狹義的競(jìng)爭(zhēng)政策，主要表現(xiàn)為與競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)的立法，如美國(guó)、歐盟地區(qū)多將《反壟斷法》作為與競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)的政策[1]。我國(guó)法學(xué)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界雖對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策存在分歧，但在內(nèi)容上多以狹義說(shuō)法為主，本文也將之限定為反壟斷法所體現(xiàn)的與競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)的政策。產(chǎn)業(yè)政策多與經(jīng)濟(jì)部門相關(guān)聯(lián)，在政策內(nèi)容上具有多樣性。不同國(guó)家對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的歷史、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的定義也存在差異。比如，中川淳司等人將產(chǎn)業(yè)政策認(rèn)定為實(shí)現(xiàn)某種經(jīng)濟(jì)目的，對(duì)全產(chǎn)業(yè)所實(shí)施的保護(hù)、扶植、調(diào)整、完善等政策的總和；王先林等人將產(chǎn)業(yè)政策解釋為政府為實(shí)現(xiàn)某一社會(huì)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而對(duì)產(chǎn)業(yè)所干預(yù)的各種政策總和[2]。本文為了論述的客觀性，將與特定企業(yè)、特定行業(yè)相關(guān)的政策作為產(chǎn)業(yè)政策研究對(duì)象。

二、競(jìng)爭(zhēng)政策、產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同的必要性

競(jìng)爭(zhēng)政策的產(chǎn)生，其根源在于實(shí)現(xiàn)公平、自由的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，而產(chǎn)業(yè)政策最初是為了推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換、升級(jí)，可見(jiàn)，產(chǎn)業(yè)政策作為后進(jìn)國(guó)家所選擇的積極政策，主要是通過(guò)國(guó)家干預(yù)來(lái)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的提升。競(jìng)爭(zhēng)政策涵蓋所有行業(yè)，《反壟斷法》在適用范圍上也提出了，部分行業(yè)除外，如農(nóng)業(yè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)，對(duì)于其他行業(yè)，只要存在限制競(jìng)爭(zhēng)行為都要受到競(jìng)爭(zhēng)政策的規(guī)制。從實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式來(lái)看，競(jìng)爭(zhēng)政策通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，而對(duì)于不符合市場(chǎng)規(guī)律的行為予以規(guī)制。對(duì)于企業(yè)，競(jìng)爭(zhēng)政策并非反對(duì)做大做強(qiáng)，而是當(dāng)企業(yè)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響阻礙競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，其行為實(shí)質(zhì)性損害競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境而應(yīng)受到競(jìng)爭(zhēng)政策的反對(duì)。產(chǎn)業(yè)政策是基于政府決策部門，針對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率來(lái)明確重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)稅收、金融等手段來(lái)扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同樣，對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策本身，并非限制企業(yè)做大做強(qiáng)，而是在規(guī)避“無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)”。因此，加強(qiáng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和價(jià)值。一是競(jìng)爭(zhēng)政策、產(chǎn)業(yè)政策都是政府干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的“看得見(jiàn)的手”，重在彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足。但對(duì)于市場(chǎng)本身，因社會(huì)化進(jìn)程的加快，市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)必然面臨諸多難題，如環(huán)境污染、公共物質(zhì)短缺等這些必須由政府施以干預(yù)，來(lái)消除市場(chǎng)配置資源低下問(wèn)題。二是競(jìng)爭(zhēng)政策、產(chǎn)業(yè)政策的最終目標(biāo)都是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)施中難免存在沖突，而兩者的協(xié)同發(fā)展，從宏觀上表現(xiàn)為公權(quán)對(duì)私權(quán)的介入，從學(xué)理上是將兩者納入統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域，維護(hù)市場(chǎng)秩序穩(wěn)定，并不排斥競(jìng)爭(zhēng)者的利益。三是競(jìng)爭(zhēng)政策側(cè)重于對(duì)市場(chǎng)的規(guī)制，而產(chǎn)業(yè)政策側(cè)重于對(duì)政府的約束，兩者是互為補(bǔ)充、相互支持的關(guān)系。《反壟斷法》對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議的豁免中有“為提高中小經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)效率，增強(qiáng)中小經(jīng)營(yíng)者競(jìng)爭(zhēng)力的壟斷協(xié)議不適用反壟斷法的相關(guān)規(guī)定”；而《中小企業(yè)促進(jìn)法》在明確產(chǎn)業(yè)政策上，也將中小企業(yè)作為重要經(jīng)濟(jì)主體之一，來(lái)鼓勵(lì)中小企業(yè)做大做強(qiáng)[3]?！斗磯艛喾ā芬?guī)定“為改進(jìn)技術(shù)、研究開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品的限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議可以得到反壟斷法的豁免”，而產(chǎn)業(yè)政策從保證經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展上對(duì)改進(jìn)技術(shù)進(jìn)行財(cái)稅補(bǔ)貼、對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)，也是維護(hù)市場(chǎng)公平交易的重要體現(xiàn)。

三、從《反壟斷法》豁免制度的完善來(lái)協(xié)同

從我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境來(lái)探析競(jìng)爭(zhēng)政策、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是針對(duì)產(chǎn)業(yè)政策本身所維護(hù)的利益；比競(jìng)爭(zhēng)政策所關(guān)注的利益更加重要時(shí)，出于緩和產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的沖突，《反壟斷法》需要做出妥協(xié)。當(dāng)然，對(duì)于《反壟斷法》本身在競(jìng)爭(zhēng)政策、產(chǎn)業(yè)政策中的地位并未變化，而是體現(xiàn)了《反壟斷法》在制度機(jī)制中的靈活性。豁免制度是《反壟斷法》的基本內(nèi)容，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)重要產(chǎn)業(yè)所制定的限制競(jìng)爭(zhēng)行為的一種豁免，以更好的保護(hù)和促進(jìn)特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。當(dāng)然，對(duì)于豁免制度本身是基于緩和競(jìng)爭(zhēng)政策、產(chǎn)業(yè)政策之間沖突，以發(fā)揮兩者的協(xié)同一致性，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)然，從豁免制度框架來(lái)看，仍存在一些缺陷，如在限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議豁免制度上缺乏對(duì)豁免程序的細(xì)化、在經(jīng)營(yíng)者集中控制領(lǐng)域還存在立法上的漏洞等。因此，從《反壟斷法》視角下來(lái)完善豁免制度，需要從以下三點(diǎn)著手。

1.進(jìn)一步細(xì)化豁免程序規(guī)則

從制度內(nèi)容及適用范圍來(lái)看，豁免制度本身并非適用《反壟斷法》，僅適合《反壟斷法》之后的結(jié)果，即對(duì)違反《反壟斷法》的結(jié)果即處罰進(jìn)行豁免。根據(jù)《反壟斷法》第15條對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議豁免制度的規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者所達(dá)成的限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議若屬于技術(shù)化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、公共利益、不景氣、進(jìn)出口等范圍，則其可以得到反壟斷法關(guān)于限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議的豁免[1]。從上可知，該豁免規(guī)定所列舉的范圍，包括技術(shù)化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、公共利益、不景氣、進(jìn)出口等情形。這些內(nèi)容與產(chǎn)業(yè)政策存在直接關(guān)聯(lián)。另外還規(guī)定：經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)證明所達(dá)成的協(xié)議不會(huì)嚴(yán)重限制相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，并且能夠使消費(fèi)者分享由此而產(chǎn)生的利益。從中可見(jiàn)，無(wú)法明確限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議豁免制度的適用范圍，應(yīng)該是事前審查還是事后審查，以及審查程序等都未明確。因此，從完善《反壟斷法》與豁免制度的協(xié)同關(guān)系上，有必要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，從具體的豁免范圍及程序規(guī)則的明確上來(lái)實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策間的平衡。國(guó)際上很多國(guó)家在《反壟斷法》對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議豁免進(jìn)行了關(guān)系明確，也制定了豁免程序規(guī)則，如事前審查、事后審查，并對(duì)兩者的適用范圍進(jìn)行了說(shuō)明，以滿足不同限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議情況下兩者的合理選擇。針對(duì)我國(guó)《反壟斷法》中對(duì)公共利益、不景氣、進(jìn)出口情形的規(guī)定，建議從競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)上，開(kāi)展事前審查模式，并納入全面監(jiān)督，以降低對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的破壞；針對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化、合理化、專業(yè)化等情形的規(guī)定，考慮到其本身對(duì)競(jìng)爭(zhēng)秩序的威脅較小，建議采用事后審查模式，以降低反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)成本。

2.進(jìn)一步明確經(jīng)營(yíng)者集中行為

針對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中所對(duì)應(yīng)的豁免情形規(guī)定，也需要給予合理的限定。比如，《反壟斷法》第27條中規(guī)定“經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額及其對(duì)市場(chǎng)的控制力”、“經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入的影響”等內(nèi)容，在進(jìn)行豁免情形認(rèn)定上，需要從經(jīng)營(yíng)者在市場(chǎng)中的支配地位，以及限制競(jìng)爭(zhēng)的后果是否對(duì)“國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“技術(shù)進(jìn)步”、“消費(fèi)者利益”等帶來(lái)影響這些方面進(jìn)行考察。當(dāng)經(jīng)營(yíng)者的集中行為符合《反壟斷法》的豁免條件，還要兼顧《反壟斷法》第28條規(guī)定的“經(jīng)營(yíng)者能夠證明該集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的有利影響明顯大于不利影響，或者符合社會(huì)公共利益的”，兩者都符合才能給予豁免。

3.對(duì)《反壟斷法》執(zhí)法合理性進(jìn)行規(guī)定

盡管《反壟斷法》對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中的合理性進(jìn)行豁免規(guī)定，但從執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法行為上還存在問(wèn)題，與立法制度不科學(xué)有關(guān)。事實(shí)上，經(jīng)營(yíng)者集中控制本身在邏輯上具有兩個(gè)階段。第一階段，可以從經(jīng)營(yíng)者集中所帶來(lái)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的變化進(jìn)行考察，依據(jù)《反壟斷法》第27條規(guī)定，考察經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)市場(chǎng)的支配地位，以及可能的后果。第二階段，可以從經(jīng)營(yíng)者集中所帶來(lái)的影響來(lái)分析，當(dāng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益大于不利影響時(shí)，予以豁免；反之，則予以規(guī)制。可見(jiàn)，從《反壟斷法》第27條、第28條相關(guān)規(guī)定來(lái)看，對(duì)于這兩個(gè)階段并未給予明確，使得執(zhí)法機(jī)構(gòu)無(wú)法做出準(zhǔn)確判斷，從而產(chǎn)生更多疑問(wèn)[4]。因此，需要從立法技術(shù)上，對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中案件中的影響因素、影響后果進(jìn)行考察，并依據(jù)利弊權(quán)衡來(lái)界定是否獲得豁免，以營(yíng)造良好的競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)業(yè)環(huán)境。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革實(shí)踐中已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，從《反壟斷法》視角來(lái)探討《反壟斷法》與產(chǎn)業(yè)政策、競(jìng)爭(zhēng)政策的關(guān)系，一方面，需要從發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)上來(lái)借鑒，以完善我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生沖突中實(shí)現(xiàn)公平、有序競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，還需要發(fā)揮反壟斷委員會(huì)的積極協(xié)同作用，在處理產(chǎn)業(yè)協(xié)同與反壟斷監(jiān)管矛盾中引入公眾參與，來(lái)破解協(xié)同難題，來(lái)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)良性升級(jí)。

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[責(zé)任編輯 杜 娟]