高紹林 孫 元 康 華 張 瑾

在立良法立好法上邁出堅(jiān)實(shí)步伐
——天津充分發(fā)揮人民代表大會(huì)立法職能紀(jì)實(shí)

高紹林 孫 元 康 華 張 瑾

按：此文刊發(fā)于《中國(guó)人大》雜志2017年第7期，本刊予以轉(zhuǎn)載。

2017年1月20日，天津市第十六屆人民代表大會(huì)第六次會(huì)議高票通過(guò)了兩件地方性法規(guī)，即《關(guān)于農(nóng)作物秸稈綜合利用和露天禁燒的決定》和《天津市人民代表大會(huì)代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)工作條例》。這是天津市連續(xù)四年通過(guò)人民代表大會(huì)立法的又一重要成果。2014年1月，天津市第十六屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)《天津市綠化條例》。自此四年來(lái)，連續(xù)在市人民代表大會(huì)會(huì)議上審議了事關(guān)天津發(fā)展大局、涉及全市人民切身利益的《天津市大氣污染防治條例》《天津市水污染防治條例》和前面提到的兩件法規(guī)。這五部法規(guī)的制定，清晰地印證了天津有效發(fā)揮人民代表大會(huì)立法職能的思路和軌跡。

一、把人民代表大會(huì)立法擺上重要位置，更好發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用

自1980年以來(lái)，天津市人民代表大會(huì)總共通過(guò)了5部地方性法規(guī)，80%是關(guān)于人民代表大會(huì)行權(quán)程序方面的。那么，如何把大會(huì)立法向?qū)嶓w性延展，更好發(fā)揮代表大會(huì)立法職能，天津市十六屆人大常委會(huì)對(duì)此有充分的考慮。

在向代表大會(huì)作工作報(bào)告時(shí)，天津市人大常委會(huì)主任肖懷遠(yuǎn)指出：“人大代表是人民代表大會(huì)的主體，在立法工作中發(fā)揮代表作用，是發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用的必然要求?！薄巴舜蟪Ｎ瘯?huì)立法相比，人民代表大會(huì)立法的權(quán)威性更高，影響面更大，執(zhí)行力更強(qiáng)?！痹邳h組會(huì)議、主任會(huì)議、常委會(huì)會(huì)議、專題調(diào)研多種場(chǎng)合，都談到：“50多位常委會(huì)組成人員思考研究問(wèn)題，與700多位人大代表想事情、提建議，在立法工作中的作用大小是顯而易見(jiàn)的?！?/p>

制定地方性法規(guī)，是憲法法律賦予人民代表大會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。如何科學(xué)確定大會(huì)立法項(xiàng)目，有效行使這一職權(quán)，充分體現(xiàn)其權(quán)威性、影響力、執(zhí)行力，是本屆市人大常委會(huì)持續(xù)不懈研究、探索、實(shí)踐的一個(gè)重要課題。

二、明確立法取向，為發(fā)揮人民代表大會(huì)立法職能奠定重要基礎(chǔ)

對(duì)于全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法職權(quán)，憲法和立法法、地方組織法等法律明確規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律。而對(duì)地方人大及其常委會(huì)的立法職權(quán)則無(wú)此明確劃分。這就意味著，哪些法規(guī)提請(qǐng)代表大會(huì)審議，很大程度上取決于地方人大常委會(huì)的理解與把握。一方面，這成為地方人大需要研究實(shí)踐的一個(gè)重要課題；另一方面，也留出了很大的空間。

天津市十六屆人大常委會(huì)黨組在換屆之初，就從做好頂層設(shè)計(jì)、規(guī)劃實(shí)施大會(huì)立法上進(jìn)行了充分的研究論證。

立法法第七十六條指出，規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)通過(guò)。如何具體把握“規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)”這一標(biāo)準(zhǔn)？天津給出的答案是“群眾關(guān)注度高的、涉及面廣的、最需要?jiǎng)訂T全社會(huì)力量的”立法項(xiàng)目。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，把推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提升到更加重要的位置。習(xí)近平總書記親自謀劃、親自推動(dòng)實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略，指出要在交通一體化、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)對(duì)接三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域率先突破。天津作為毗鄰首都的直轄市，持續(xù)打造草木繁茂、天空湛藍(lán)、碧波環(huán)繞的美麗環(huán)境，既是城市發(fā)展的迫切需要，也是天津老百姓的殷切期盼。天津市人大常委會(huì)深入學(xué)習(xí)貫徹黨中央重大決策和市委工作部署，依照法律規(guī)定和天津發(fā)展的實(shí)際需要，經(jīng)過(guò)充分調(diào)研論證，將人民代表大會(huì)立法方向確定在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域。2014 年的《天津市綠化條例》、2015 年的《天津市大氣污染防治條例》、2016 年的《天津市水污染防治條例》、2017 年的《天津市人民代表大會(huì)關(guān)于農(nóng)作物秸稈綜合利用和露天禁燒的決定》，顯現(xiàn)著一條清晰的脈絡(luò)，就是圍繞重大國(guó)家戰(zhàn)略和天津發(fā)展大局，回應(yīng)廣大人民群眾期盼關(guān)切。

三、功夫在會(huì)前，為保證大會(huì)立法質(zhì)量創(chuàng)造良好條件

常委會(huì)立法和代表大會(huì)立法，審議的主體一個(gè)是常委會(huì)委員，一個(gè)是本級(jí)人大代表，后者在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于前者。市人民代表大會(huì)會(huì)期通常是五到六天，既要審議政府工作報(bào)告等六個(gè)報(bào)告，有時(shí)還要審議選舉事項(xiàng)，安排審議法規(guī)的時(shí)間就必然有限。而審議主體是天津市700 多名人大代表，來(lái)自各行各業(yè)，代表不同訴求。如何使代表們形成共識(shí)，審議通過(guò)？抓好起草、論證、常委會(huì)審議各個(gè)環(huán)節(jié)，確保提請(qǐng)大會(huì)審議法規(guī)案的成熟度，是關(guān)鍵所在。而人大常委會(huì)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮主導(dǎo)作用，則是基本保障。

在起草《天津市綠化條例》的過(guò)程中，面臨著城市綠化和造林綠化工作的主管部門、管理依據(jù)不同，鄉(xiāng)村綠化存在立法空白，亟待打破原有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)一體大綠化格局等諸多問(wèn)題。市人大常委會(huì)在立法工作機(jī)制上積極創(chuàng)新，不拘泥于以往由相關(guān)委局起草、政府提出議案、人大審議修改的模式，由市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同志牽頭，組成了由市人大和市政府有關(guān)部門、人大代表、專家學(xué)者參加的聯(lián)合起草組，集中時(shí)間、集中力量，共同調(diào)研論證，把需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、多方溝通的問(wèn)題解決在代表大會(huì)之前。此后提交大會(huì)立法的每部法規(guī)，都采用人大牽頭、聯(lián)合起草的方式，并擴(kuò)展到常委會(huì)立法工作之中。

進(jìn)入審議階段，法規(guī)草案經(jīng)過(guò)了大范圍的征求意見(jiàn)和反復(fù)打磨、錘煉。市水污染防治條例涉及的問(wèn)題十分復(fù)雜。天津市人大常委會(huì)通過(guò)五個(gè)渠道廣泛征求各方面意見(jiàn)：一是兩次征求全體市人大代表意見(jiàn)，400余名代表參加座談，有196名代表提出521條意見(jiàn)建議；二是通過(guò)本市主要媒體公示條例草案，公開(kāi)征求社會(huì)各方面意見(jiàn)；三是通過(guò)各區(qū)縣人大常委會(huì)組織基層單位和群眾進(jìn)行討論、征求意見(jiàn)；四是征求全體立法咨詢專家意見(jiàn)；五是市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)赴北京市、河北省征求相關(guān)方面意見(jiàn)。市人大常委會(huì)對(duì)征集到的一千多條修改意見(jiàn)條分縷析，逐一研究，多次推敲修改，使提交大會(huì)審議的條例草案廣泛匯聚民智，非常成熟。

召開(kāi)立法情況說(shuō)明會(huì)，是天津市十六屆人大常委會(huì)在健全科學(xué)立法民主立法機(jī)制、提高地方立法質(zhì)量方面創(chuàng)新實(shí)踐的制度做法。2013年，第一次立法說(shuō)明會(huì)的主題就是《天津市綠化條例（草案）》。起草單位介紹了法規(guī)案的起草背景、主要內(nèi)容、針對(duì)的主要問(wèn)題及實(shí)施準(zhǔn)備等情況，人大常委會(huì)組成人員和人大代表提問(wèn)，有關(guān)部門當(dāng)場(chǎng)解答，解疑釋惑，增進(jìn)了溝通交流。這個(gè)做法沿用至今。

由于會(huì)前工作扎實(shí)完備，焦點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題基本得到解決，為大會(huì)期間達(dá)成共識(shí)、順利審議通過(guò)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

四、積極拓展渠道，充分發(fā)揮人大代表在立法工作中的主體作用

人大代表是人民代表大會(huì)行使立法職權(quán)的主體，組織人大代表參與立法全過(guò)程，是發(fā)揮大會(huì)立法職能的基礎(chǔ)性工作。

2014年10月，天津市人大代表履職服務(wù)平臺(tái)正式開(kāi)通。2015年7月，制定了《天津市人大代表分專題參與地方立法工作試行辦法》，規(guī)定對(duì)所有的立法項(xiàng)目，人大代表都可以全程參與，直到法規(guī)通過(guò)。幾年來(lái)，人大代表1477人次參加了42個(gè)立法項(xiàng)目的立法工作。2016年，市人大常委會(huì)法工委開(kāi)通了立法工作微信平臺(tái)，及時(shí)向代表提供有關(guān)立法信息，大家隨時(shí)討論，更加深入、經(jīng)常、便捷地參與立法，提出意見(jiàn)。

提請(qǐng)代表大會(huì)審議的法規(guī)案往往要進(jìn)行兩輪甚至三輪的征求意見(jiàn)，市人大代表有半年左右的時(shí)間都在參與立法，大家對(duì)立法都有發(fā)言權(quán)，也都有機(jī)會(huì)和渠道發(fā)言。而這個(gè)過(guò)程本身又會(huì)促進(jìn)代表政治素質(zhì)、法律素質(zhì)的提高，許多代表感覺(jué)學(xué)到了很多東西，更加關(guān)注人大立法，更加關(guān)注天津法治建設(shè)。

2016年開(kāi)始，市人大常委會(huì)組織專家學(xué)者分專題參與立法。法工委將年度立法計(jì)劃發(fā)給大家，專家學(xué)者選題參與。專家學(xué)者也加入立法工作微信平臺(tái)，和人大代表一起討論研究。立法咨詢專家?guī)煲延墒畮兹藬U(kuò)大到了七十人。

在發(fā)揮人民代表大會(huì)立法職能方面，市人大常委會(huì)始終做到“五個(gè)堅(jiān)持”：一是堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)；二是堅(jiān)持發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用；三是堅(jiān)持改進(jìn)完善立法工作機(jī)制；四是堅(jiān)持把提高法規(guī)質(zhì)量作為關(guān)鍵；五是堅(jiān)持尊重人大代表主體地位，在立法工作中充分發(fā)揮作用。

法律是治國(guó)之重器，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。在統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的新形勢(shì)下，堅(jiān)持和提升人民代表大會(huì)立法職能，將會(huì)在立良法、立好法上步伐更加扎實(shí)，道路更加寬闊，立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用得到更加充分的發(fā)揮。（作者分別為市人大法制委員會(huì)主任委員、市人大常委會(huì)研究室主任、市人大常委會(huì)研究室期刊處處長(zhǎng)、市人大立法研究所助理研究員）