安 柯，李 明，楊 鈞，鄭靜晨

我國航空應急醫(yī)學救援指揮體系的構建

安 柯1，李 明2，楊 鈞3，鄭靜晨4

由于我國地域廣闊、人口眾多、災害頻發(fā)、應急產業(yè)發(fā)展不成熟，在突發(fā)公共事件發(fā)生時，如何有效利用現有的航空力量，完成醫(yī)學救援的任務是我國應急體系發(fā)展的重要課題。筆者通過分析我國的航空應急醫(yī)學救援力量，并與美日德在政治、經濟、社會等因素上的優(yōu)勢與差異進行對比，提出構建我國航空應急醫(yī)學救援指揮體系的構想，旨在保障航空應急醫(yī)學救援行動的有序進行。

航空救援；應急醫(yī)學；指揮體系

航空應急醫(yī)學救援指揮體系的主要任務是當突發(fā)公共事件發(fā)生時，協(xié)調航空運力和醫(yī)療救援力量、軍地救援力量、上下各級力量等進行有序高效救援。航空應急醫(yī)學救援是借助航空器（主要是固定翼飛機和直升機），使救助對象得到醫(yī)療救護，擺脫災難或危險的困境。目前，我國逐漸認識到航空醫(yī)學救援的重要性，有研究表明該領域的專家均從航空運力、專業(yè)隊伍和航空應急產業(yè)等角度研究構建我國航空應急救援體系，但缺乏對指揮體系的研究[1-6]。因此，筆者通過分析我國的航空應急醫(yī)學救援力量，并對比與美日德在政治、經濟、社會等因素上的優(yōu)勢與差異，提出構建我國航空應急醫(yī)學救援指揮體系的構想，以保障航空應急醫(yī)學行動的有序進行。

1 我國現有航空應急醫(yī)學救援力量分析

1.1 專業(yè)的航空應急醫(yī)學救援力量 文獻[2]顯示，在我國現有的應急救援體系中，尚未包含航空應急醫(yī)學救援的內容，目前的主要救援手段以地面救援為主。在此之前，航空應急醫(yī)學救援任務主要由軍隊和政府職能部門的力量臨時承擔（表1）。從結構上看，我國現有可用于救援的直升機主要以軍用、進口直升機為主，機型也大多為輕型或中型，能夠搭載的醫(yī)療設備和醫(yī)護人員較少，呈現出軍強民弱的格局；從數量上看，專業(yè)救護直升機數量較少，以EC135直升機為例，目前在全球有超過500架EC135直升機用于專業(yè)緊急醫(yī)學救援工作，而我國僅北京999急救中心和河南宏力醫(yī)院等單位少量裝備；從研發(fā)裝備上看，我軍早在1994年便研制出第一代制式空運救護裝備，作為一個單獨的醫(yī)療單元可安裝在固定翼飛機或直升機上，并在2002年進一步改進為“SKWZ01-100”，雖然近年來也加快了對機載醫(yī)療設備進一步的研究，但上述設備均缺乏重癥監(jiān)護功能，且較少用于民用緊急醫(yī)療救助。雖然海軍基于直-8研制出了直-8救護型艦載直升機，但因其尚未獲得適航認證，故不能推廣使用。

1.2 其他航空應急救援力量 目前我國進行航空應急救援的國家隊（圖1），包括：（1）軍航，如陸軍航空兵、海軍航空兵、武警直升機大隊，據公開消息，僅陸航部隊就有1000多架直升機；交通運輸部救助打撈局下屬的四個救助飛行隊:北海第一救助隊、東海第一救助隊、東海第二救助隊、南海第一救助隊，負責北海、東海和南海的海上搜救任務；（2）國家林業(yè)局森林公安局（森林防火辦公室），其下屬的北方和南方兩個航空護林總站中相關的飛行器，主要負責航空護林任務；（3）公安部裝備財務局警用航空管理辦公室，其管轄各省市警務飛行隊，約有47架。

同時，民間能夠從事航空應急醫(yī)學救援的航空力量，包括通航公司、醫(yī)院、高等院校、民間救援組織和呼救中心等單位，這些單位均配備了專業(yè)的救護直升機，其中北京紅十字會999急救中心配備了兩架專業(yè)的救護直升機；河南宏力醫(yī)院已購進3架直升機，并計劃未來在河南及周邊地區(qū)打造15 min飛機可達救護圈。2016-08-25，中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會、中國應急管理學會、中國醫(yī)學救援協(xié)會和中國保險行業(yè)協(xié)會4個國家一級協(xié)會共同發(fā)起創(chuàng)建的非營利性、非獨立法人的全國性組織——中國民用航空應急救援聯(lián)盟在沈陽成立。該組織整合了通航公司、醫(yī)院、高等院校、民間救援組織、呼救中心和飛機廠家等的資源，意圖構建覆蓋全國的民用航空救援體系和呼叫聯(lián)動機構?？傮w上，我國的通用航空器、百萬人口擁有直升機架數，每平方千米擁有直升機架數，總體飛行員數等都遠遠低于西方發(fā)達國家[2]。

表1 我國現有用于救援的直升機簡況對比

圖1 我國航空應急救援力量構成

2 與美日德對比

2.1 政治 美國是聯(lián)邦制國家，各州享有較高的自治權。同時美國具有健全的法律體系，明確規(guī)定聯(lián)邦和州在突發(fā)公共事件發(fā)生時的責權。當突發(fā)公共事件發(fā)生時，首先由地方的指揮中心協(xié)調有關部門一起實施；當超出當地政府能力時，則由地方政府向州政府上報；當州政府無法解決時，則請求聯(lián)邦政府的協(xié)助。

日本是一個自然災害頻發(fā)的國家，極易突發(fā)如地震、火山噴發(fā)等災害。因此，該國長期以來形成了一套健全的災害應對體系。在日本，主要的應急救援任務由軍隊和消防部隊承擔，全國各級政府、機構分工明確，國民普遍具有強烈的危機意識和應急知識，強調居民自救和社區(qū)自救相結合。同時，據日本氣象廳資料統(tǒng)計，1955-2004年的59年里，日本共發(fā)生210次里氏6級以上的地震 ，約占世界地震總數的25.0%，但日本在地震中遇難人數卻僅占世界死亡人數的0.4%左右。

德國特別重視應急管理工作的社會化和專業(yè)化，其救援力量主要由社會力量構成。德國的國家災難管理系統(tǒng)由警方、消防部隊、緊急醫(yī)療救助中心、軍隊（包括55個空軍救援基地）、100多個民間志愿者組織等部門組成，具體承擔救援任務和工作任務的主要是超過德國人口2%的1 700 000志愿者[2]。目前，該國約有60 000人專門從事救援工作[7]。

通過對比發(fā)現，我國與美日德三國的共同特點：（1）均采用分級應急體制，除了德國外，均為三級應急體制；（2）應急體系的建設均由政府主導，發(fā)揮政府和民間力量共同完成應急救援的任務。而我國與美日德三國的區(qū)別在于：美日德均擁有完善的法律體系、應急體系、航空應急醫(yī)學救援體系，且應急體系的專業(yè)化和綜合性都較強，民間/地方力量也比較強；而我國目前關于應急管理，尤其航空應急管理的法律較少，規(guī)定不明確，救援力量分散在各個部門，當突發(fā)公共事件發(fā)生時由臨時的指揮機構負責協(xié)調，缺乏永久的綜合性指揮部門，當大型的自然災害發(fā)生時，臨時組建的航空救援隊也只能承擔轉運任務，不能承擔現場急救和醫(yī)學轉運看護任務，并且民間應急救援力量較弱（表2）。

2.2 航空保障體系 我國與其他國家相比，缺乏高性能、重型的直升機，以及飛行員、機場和起降點[2]，這表明我國通用航空產業(yè)發(fā)展遠遠落后于其他國家，嚴重制約了我國航空應急醫(yī)學救援的發(fā)展。航空應急醫(yī)學救援體系是一項長久的系統(tǒng)工程，需要完善的保障體系才能支撐。體系主要包括：（1）數量，根據國際通行的民航緊急救援標準，要求救援飛機必須實現30 min到達發(fā)達城市，45 min到達欠發(fā)達城市，因此，要完成此目標，我國至少要配備1200多架緊急救援直升機。（2）費用，運營一架直升機的費用高昂，例如某患者從烏魯木齊轉運到北京安貞醫(yī)院，用時約4 h，花費約500 000 元[3]，這高昂的費用如果由個人或國家承擔均難以接受的。因此，應建立適合自身國情的航空醫(yī)學救援模式（表3），通過國家、商業(yè)保險、基本醫(yī)保和個人共同承擔航空應急醫(yī)學救援費用。而在我國基本醫(yī)保的性質是低水平、廣覆蓋，且醫(yī)保資金并不寬裕，不能為航空醫(yī)學服務支付費用，且商業(yè)保險并未將這項業(yè)務納入現行醫(yī)保體系中，也無明確的支付標準，目前僅有中國人壽與北京999合作推出了相關的產品[4]。

2.3 民間救援力量 20世紀80年代以來，非營利組織在世界范圍內提供越來越多的公共服務，與政府形成緊密的協(xié)作關系。由于社會背景不同，非營利組織在不同的國家呈現著不同的表現形式，尤其是在應急救助這個領域。美日德的非營利組織在災難發(fā)生時，往往是與政府進行自主協(xié)作，主動幫助政府進行專業(yè)化的災害救援。以日本阪神大地震為例，日本的非營利組織與研究機構在1998年3月底，為政府提供了923項建議[2]。而在德國的航空應急醫(yī)學救援體系中有100多個民間組織。與之相對應的，政府也會為表現出色的非營利組織提供補償獎金、稅收優(yōu)惠和資金支持。如美國《斯坦福法案》規(guī)定，地方非營利性組織可因為參與災害救援活動而向聯(lián)邦應急管理局申請補償。從而形成政府和民間組織良性互動，共同進行災害救援。

表2 中美德日應急管理體制對比

表3 中美日德航空醫(yī)學救援模式對比

由于我國早期實行計劃經濟，并長期受集體主義和社會主義的影響，災害救援一般由政府主導，民間力量參與較少，有專業(yè)素養(yǎng)的志愿者數量較少。雖然在汶川大地震過程中，我國有大量的民間組織參與救援，但它們的主要工作是募捐、物資轉運、震后重建等，缺乏直接投入救援的力量。目前，除了藍天救援隊外，極少有民間組織是長期、專業(yè)從事災難救援的。這反映出在我國的文化背景下，民間力量薄弱，非營利組織僅作為政府補充。而我國非營利組織在近10年有了飛速的發(fā)展，民辦非企業(yè)單位從2007年的174 000個上升到2014年的292 000個[5]，上升近一倍。因此，我國民間的航空應急醫(yī)學救援力量也不容忽視，如前文所提到的中國民用航空應急救援聯(lián)盟就是非常重要的民間救助力量。

3 思 考

目前，我國要建立航空應急救援體系，必須發(fā)揮集中力量辦大事的體制優(yōu)勢，建立適合我國的航空應急醫(yī)學救援體系，借鑒國外航空應急救援安全標準和準入門檻，學習國外培養(yǎng)航空應急飛行人員和醫(yī)務人員的方法和技術，也要避免照搬國外的體系，不能完全依靠民間力量和基層力量完成航空應急醫(yī)學救援。

3.1 緊緊依靠現有的應急管理體系 目前，國外的航空應急醫(yī)學體系均由政府主導，緊緊依靠原有的應急救援體系建立的。我國在2003年“非典”疫情之后第一次提出“一案三制”的應急管理體系，開始重視突發(fā)公共事件的管理。經過逐年的完善，在2007年頒布《突發(fā)公共事件應對法》，可以說我國已建立完善的應急管理體系。但是，航空應急醫(yī)學救援是在汶川地震后才逐漸出現在人們的視野中，原有的應急救援體系中尚未有航空醫(yī)學救援的內容，航空應急醫(yī)學救援的工作涉及多個部門，因此，要建立航空應急醫(yī)學救援指揮體系，需要緊緊依靠現有成熟的應急管理體系。

3.2 充分發(fā)揮軍隊和民用的航空與醫(yī)療救援力量 目前我國主要的航空救援力量由軍隊掌握，且救援任務也由軍隊承擔。雖然我國近年來的民間航空應急救援力量有了一定發(fā)展，但是在相當長的一段時間內，民用航空力量都會聚集在大城市和高速公路的周邊，無能力構建覆蓋全國的醫(yī)療救援體系。因此，建立航空應急救援指揮中心應通盤考慮軍隊力量和民間力量的優(yōu)勢和不足，區(qū)別對待。具體而言，軍隊力量主要應對較大范圍和急、難、險、重任務，平時的應急救援主要由相應職能部門和社會力量來完成。

3.3 走軍民融合軍民一體的道路 軍民融合是影響國家命運的大事。德國、美國等國家用時15～20年才構建一個完善的航空救援網絡。中國地域廣闊、人口眾多，一個完善的航空醫(yī)學救援網所需時間必然更多，花費必然更大。因此，只有走軍民融合軍民一體的道路，才能充分利用我國的體制優(yōu)勢，以最小的成本獲得最大的收益。

4 設 想

4.1 大力推進我國航空應急產業(yè)的發(fā)展 航空應急醫(yī)學救援是一個整體體系，包括飛機研發(fā)、航空制造、通航運營、同行培訓、維修服務、航空保障、航空醫(yī)學培訓等各個方面。目前，我國航空應急產業(yè)的發(fā)展嚴重制約了航空應急醫(yī)學救援的發(fā)展，從表1可看出，目前嚴重缺乏國產民用專業(yè)救援直升機。隨著經濟發(fā)展，人們對航空應急醫(yī)學救援的需求會越來越大，有效的指揮體系也需建立在完善的航空應急體系上，尤其是《國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中明確推進直升機、通用飛機和無人機產業(yè)，加快建設通用機場，將會促進通用航空的不斷發(fā)展。2016-12-19，國務院印發(fā)的《“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中對航空產業(yè)提出了明確的要求。在國家政策的推動下，更應大力發(fā)展航空應急產業(yè)。

4.2 建立我國航空應急醫(yī)學救援的行業(yè)安全標準和準入門檻 航空應急醫(yī)學救援不是航空運力與應急醫(yī)學救援力量的簡單疊加，任何不良因素都會對專業(yè)的航空應急醫(yī)學救援產生影響。航空應急醫(yī)學體系也不是不加篩選地納入所有可用的直升機。在航空應急醫(yī)學轉運中，需評估患者的病情，判斷轉運的方式、需要的醫(yī)療設備和醫(yī)護人員，申請航線，確定轉運目的地，這都需要明確的標準來保證飛行及患者的安全。為了保證航空應急醫(yī)學救援指揮體系的運行，應由航空管理部門和行業(yè)協(xié)會盡快牽頭專業(yè)機構指定行業(yè)標準，使航空醫(yī)學救援產業(yè)的各個環(huán)節(jié)能夠規(guī)范運行。這方面可以效仿北美模式——由19家航空醫(yī)療相關領域的專業(yè)組織聯(lián)合組成委員會，共同制定標準并實施監(jiān)管。

4.3 扶持民間專業(yè)航空應急醫(yī)學救援隊 加強通用航空，建立民間的專業(yè)航空應急救援隊伍，從各國的情況來看，航空應急救援全部依賴部隊和政府并不現實，因此有必要建立相應的民間專業(yè)航空公司，裝備直升機等航空救援飛機，平時執(zhí)行相應的業(yè)務，如航空醫(yī)學救援、短途客運、航空探測、巡線、農業(yè)護林等任務，通過這樣的企業(yè)化經營來保證企業(yè)的運營和發(fā)展，必要時也可動員起來執(zhí)行相應的任務，從而做到寓力于民。

4.4 構建7×24 h的指揮協(xié)調平臺，協(xié)調各個平臺的力量 基于我國現階段直升機總體數量不足，軍強民弱，通用航空不斷發(fā)展的現狀，我國首先需要基于《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》和我國現有的三級應急體系構建由國家力量和民間力量等多部門組成的國家航空應急救援指揮中心，鼓勵有條件的省建立省級應急救援指揮中心。該指揮中心的任務從宏觀層面構建覆蓋全國的救援網絡，合理劃分救援區(qū)域和救援級別。在發(fā)生重大自然災害和突發(fā)事件時，建立國家力量與民間力量之間、航空運力和醫(yī)療力量之間的溝通聯(lián)系，協(xié)調國家力量和民間力量的行動，并根據我國各地的災害頻率、災害強度及各地航空救援資源制定優(yōu)先發(fā)展航空醫(yī)學救援的地區(qū)和領域，盡快建成覆蓋全國、合理布局、能夠保障大規(guī)模高強度的起降和救援活動的救援網絡（圖2）。

4.5 加強軍民融合，尤其是軍用研究成果的民用化航空產業(yè)是百年大業(yè)，必須依靠軍民融合，雙方共同研發(fā)共享成果，才能實現以最小的代價實現最大的收益。尤其是近年來我國軍用直升機直-18、直-20的研制成果，以及直-8及直-9民用版的出現大大推動了我國應急救援直升機的國產化。

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圖2 航空應急醫(yī)學救援指揮流程構想

（2017-02-13收稿2017-05-06修回）

（本文編輯 潘奕婷）

Construction of a command system for aviation emergency medical rescue in China

AN Ke1, LI Ming2, YANG Jun3, and ZHENG Jingchen4. 1. Institute for Hospital Management of Tsinghua University, Shenzhen 518055, China; 2. Department of Medical Administration, 3. Intensive Care Unit, 4. Institute of Disaster Medicine, General Hospital of Chinese People's Armed Police Force, Beijing 100039, China

ZHENG Jingchen, E-mail: zhengjingchen@126.com

The important issue of the development of China's emergency response system is how to make full use of the existing aviation force to save lives when an emergency occurs against the background of which a vast territory, a large population, frequent disasters, and imperfect emergency industry development. Based on an analysis of China's aviation emergency medical rescue forces and a comparison among America, Japan, Germany and China with regard to political, economic, social and other factors, the author proposed the idea about the command system of the national aviation emergency medical rescue to ensure the orderly conduct of aviation emergency medical rescue response.

aviation rescue; emergency medicine; command system

R129

10.13919/j.issn.2095-6274.2017.06.011

2015年國家科技支撐計劃項目（2015BAI11B01）

1. 518055 深圳，清華大學醫(yī)院管理研究院；100039 北京，武警總醫(yī)院：2. 醫(yī)務部，3. 重癥醫(yī)學科，4. 災害救援醫(yī)學研究所

鄭靜晨，E-mail: zhengjingchen@126.com