鄭金龍

(福州軌道交通設(shè)計(jì)院有限公司 福建福州 350009)

從“TOD”走向“TOR”軌道交通引導(dǎo)城市更新

鄭金龍

(福州軌道交通設(shè)計(jì)院有限公司 福建福州 350009)

中國(guó)的大中城市正在迎來軌道交通的建設(shè)高潮期，與此同時(shí)，城市也進(jìn)入存量規(guī)劃的階段。為了從戰(zhàn)略層面更好地建設(shè)城市，文章結(jié)合城市存量規(guī)劃，對(duì)當(dāng)前城市軌道交通建設(shè)進(jìn)行探討，提出將軌道交通作為城市更新規(guī)劃的執(zhí)行工具，即通過引入軌道交通從而為城市老舊、衰敗地區(qū)帶來土地資本溢價(jià)，再由資本溢價(jià)實(shí)現(xiàn)城市更新、軌道建設(shè)、居民住房改善多方共贏的經(jīng)濟(jì)模式。同時(shí)，文章認(rèn)為軌道交通并不只是單方向改變城市規(guī)劃的空間分布，城市存量規(guī)劃也反向影響軌道交通規(guī)劃，如線路選線、選站、城市再開發(fā)等。以雙向思維思考城市建設(shè)可以提高規(guī)劃的集約化效率，減少建設(shè)過程中的遺憾。

軌道交通規(guī)劃；城市更新；存量規(guī)劃；土地資本溢價(jià)

0 引言

近年來，隨著國(guó)家發(fā)改委批復(fù)了數(shù)十個(gè)城市的軌道交通線路，并進(jìn)一步把審批權(quán)限下放給省級(jí)發(fā)改委，軌道交通在全國(guó)大中城市迎來建設(shè)高潮期。城市軌道交通建設(shè)由于資金投入巨大，牽涉范圍廣，通?？梢员欢ㄐ詾檫@個(gè)城市建國(guó)以來最大規(guī)模系統(tǒng)性市政建設(shè)工程。如何利用好這個(gè)系統(tǒng)性市政工程的建設(shè)機(jī)會(huì)，提升城市品質(zhì)，改善城市風(fēng)貌是相關(guān)建設(shè)者需要思考的問題。尤其是我國(guó)經(jīng)過近30年的房地產(chǎn)市場(chǎng)高速發(fā)展，城市中的“白地”(white site)越來越少。城市中留存下來一些20世紀(jì)70年代～80年代建設(shè)質(zhì)量不高的建筑， 也進(jìn)入了其建筑生命的后期，亟待改造?；耍疚难芯刻剿魅绾谓Y(jié)合當(dāng)前軌道交通市政建設(shè)，推動(dòng)城市規(guī)劃更新。通過協(xié)同操作，提高效率，以減少城市建設(shè)中的遺憾。同時(shí)，重點(diǎn)對(duì)“TOD”在新形勢(shì)、新情況，延伸出“TOR”概念，結(jié)合軌道交通建設(shè)實(shí)施策略探討。

1 TOD源流和國(guó)內(nèi)實(shí)施現(xiàn)狀

TOD(Transit-Oriented-Development)即是指：“以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展模式”[1]。這個(gè)概念由彼得·考爾索普(Peter Calthorpe 新城市主義代表人物)在1992年提出，其所著的《下一代美國(guó)大都市地區(qū)：生態(tài)、社區(qū)和美國(guó)之夢(mèng)》()一書中旗幟鮮明地提出了以TOD替代郊區(qū)蔓延的發(fā)展模式，并為基于TOD策略的各種城市土地利用制訂了一套具體的準(zhǔn)則。以房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)為先導(dǎo)，伴隨國(guó)內(nèi)城市化的快速推進(jìn)，城市建設(shè)區(qū)范圍得到極大的擴(kuò)張，“TOD”(公共交通引導(dǎo)發(fā)展)這個(gè)概念也得到廣泛的關(guān)注?！癟OD”不僅被城市規(guī)劃師、建筑師在項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)作為設(shè)計(jì)指導(dǎo)思想，地方各級(jí)政府也紛紛主動(dòng)接受這一思想，用于城市新區(qū)建設(shè)開發(fā)。業(yè)主甲方和咨詢?cè)O(shè)計(jì)一拍即合，各種以“TOD”名義的新城開發(fā)遍地開花。但國(guó)內(nèi)目前的建設(shè)實(shí)踐中，“TOD”往往被簡(jiǎn)單化為兩種模式：

(1)公共設(shè)施引導(dǎo)開發(fā)，即將一些政府辦公樓和公共服務(wù)設(shè)施如市級(jí)劇院、圖書館、科技館等落地于新城，從老城區(qū)延伸若干條市政道路，并設(shè)幾條長(zhǎng)距離的公交線路進(jìn)行接駁。這些公共設(shè)施最終往往成為項(xiàng)目周邊房地產(chǎn)銷售的噱頭。多數(shù)市民只能舟車勞頓地往返于新修的公共建筑和居住地。

(2)交通樞紐引導(dǎo)開發(fā)，即將城市乃至于區(qū)域重要交通樞紐如火車站、高鐵站、汽車總站、機(jī)場(chǎng)航站樓等交通設(shè)施遷到城市外圍，通過修建快速環(huán)線和老城區(qū)聯(lián)系，通常也會(huì)增設(shè)多條長(zhǎng)距離公交線路接駁。然而市民有時(shí)發(fā)現(xiàn)到達(dá)站場(chǎng)時(shí)間往往超過到達(dá)目的城市的時(shí)間。

國(guó)內(nèi)這類已經(jīng)建設(shè)完工的新城實(shí)踐證明，上述兩種模式雖然給城市開拓了新的建設(shè)空間，并修建了數(shù)量巨大的房子，但人口并沒有得到有效疏解。相反的由于歷史上老城區(qū)配套資源非一朝一夕形成，新城導(dǎo)入的人口依然和老城之間有大量的往返交通問題。解決這一問題嚴(yán)重地依賴于私人汽車和公交車，反而加劇了城市交通擁堵。與此同時(shí)，大樓盤、大公建形成的超大尺度城市空間，對(duì)居民生活出行并不友好。上述兩種模式都是基于“交通/公共設(shè)施+土地利用”相互關(guān)系的土地開發(fā)模式，其實(shí)是把“TOD”片面理解為一種城市土地開發(fā)的獲利工具?！肮步煌ㄒ龑?dǎo)開發(fā)”與“公共設(shè)施+土地利用開發(fā)”的含義不盡相同?！肮步煌ㄒ龑?dǎo)開發(fā)”體現(xiàn)了公共交通優(yōu)先的政策，需要在新城建設(shè)的同時(shí)規(guī)劃建設(shè)大運(yùn)量的交通，解決城市交通是其出發(fā)點(diǎn)，針對(duì)解決措施是主動(dòng)的；而“公共設(shè)施+土地利用開發(fā)”則沒有反映這一根本內(nèi)涵，往往新城建好后，發(fā)現(xiàn)交通堵、出行難，針對(duì)解決的措施往往是被動(dòng)的。

2 從“TOD”走向“TOR”

國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐證明，軌道交通是解決上述矛盾的一種可行方法，是實(shí)現(xiàn)“TOD”模式的最佳工具，軌道交通是城市內(nèi)部中長(zhǎng)距離運(yùn)輸?shù)淖罴压步煌üぞ?。依靠于軌道交通的新城開發(fā)可以較好地體現(xiàn)公共交通優(yōu)先的原則，改善城市的交通問題，而又不造成地面交通擁堵，為新城導(dǎo)入就業(yè)和居住人口，從而疏解老城交通。遺憾的是，國(guó)內(nèi)開發(fā)建設(shè)時(shí)序，絕大多數(shù)城市其新城開發(fā)在先，軌道交通建設(shè)在后。錯(cuò)過整合土地和城市空間的最佳時(shí)機(jī)。隨著當(dāng)代城市已經(jīng)悄然從“增量規(guī)劃”(increment planning)轉(zhuǎn)變?yōu)椤按媪恳?guī)劃”(stock planning)，我國(guó)的軌道交通建設(shè)事業(yè)迅猛開展，所以當(dāng)代城市呈現(xiàn)出“城市更新”和“軌道建設(shè)”二者在空間、時(shí)間上交織一起的狀態(tài)。因此，筆者提出基于“TOD”模式出發(fā)，延伸“公共交通引導(dǎo)更新”——“TOR”(Transit-Oriented-Renewal)的概念，其中公共交通特指軌道交通，更新是指“城市更新”(urban renewal)。

隨著城市不斷發(fā)展，一些修建于20世紀(jì)的老舊住區(qū)、棚戶區(qū)、城中村的建筑也隨時(shí)代的變遷，逐步到了其生命晚期。而且其景觀質(zhì)量差，與現(xiàn)代都市格格不入，從城市發(fā)展角度看也亟待改善。但城市更新是城市的“存量規(guī)劃”，不同以往的“增量規(guī)劃”。在“增量規(guī)劃”階段的建設(shè)用地往往由非建設(shè)用地轉(zhuǎn)化而來，土地上建設(shè)的建筑物是少量的，土地的權(quán)屬簡(jiǎn)單而清晰，政府通過土地一級(jí)開放，掌控了土地處置權(quán)，基本壟斷土地收益和支配。“增量規(guī)劃”成本低，開發(fā)速度快，可以充分體現(xiàn)執(zhí)政者的意志，所以全國(guó)從南到北，大量的新城拔地而起；而到了“存量規(guī)劃”階段，由于建設(shè)用地使用權(quán)是分散在零散個(gè)體手中，而且通常土地上建筑密度大，容積率高，涉及到房屋建筑產(chǎn)權(quán)，其權(quán)益分配更加分散、復(fù)雜，土地再開發(fā)的收益需要兼顧各方。在多方利益角力背景下，如何做到存量資本收益具有額外溢價(jià)往往是項(xiàng)目能否具備可行性的關(guān)鍵所在。

著名城市規(guī)劃學(xué)者趙燕菁認(rèn)為“城市更新的目標(biāo)說到底，就是存量資本收益最大化”[2]，從經(jīng)濟(jì)行為活動(dòng)上定義了城市更新。循著這個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的思路切入，“城市更新”背景下的土地再開放，其經(jīng)濟(jì)模式可以簡(jiǎn)化為以下公式：

存量土地溢價(jià)(A)=存量土地市場(chǎng)價(jià)(B) - 拆遷補(bǔ)償成本(C) - 市政基礎(chǔ)設(shè)施成本(D) 。

其中“市政基礎(chǔ)設(shè)施成本(D)”相對(duì)穩(wěn)定，“存量土地市場(chǎng)價(jià)(B)”和“拆遷補(bǔ)償成本(C)”互為正相關(guān)。近年來隨著國(guó)內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格上漲，“B”項(xiàng)、“C”項(xiàng)也隨之快速上漲(以福州市為例，表1反映了“C”變動(dòng)情況)。存量土地市場(chǎng)價(jià)(B)、拆遷補(bǔ)償成本(C)其變動(dòng)主要受宏觀經(jīng)濟(jì)和政策影響，二者價(jià)差即存量土地溢價(jià)(A)越大，進(jìn)行老舊地塊再開發(fā)的經(jīng)濟(jì)賬越劃算，進(jìn)行城市更新再開發(fā)工作的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)越強(qiáng)烈。當(dāng)老舊地塊原有的建筑密度和容積率低的時(shí)候，“拆遷補(bǔ)償成本(C)”相對(duì)少，所以價(jià)差就大，這也正是舊城改造往往先從低矮的“棚戶區(qū)”開始的原因。但是畢竟一個(gè)城市密度和容積率雙低的老舊土地并不太多，還有相當(dāng)大面積的密度和容積率比較高的、又迫切需要改造的地段，傳統(tǒng)拆低建高、拆舊建新在經(jīng)濟(jì)賬上已經(jīng)難以平衡，“存量土地溢價(jià)(A)”趨向于零，乃至負(fù)數(shù)?！俺鞘懈隆边M(jìn)入僵化局面，只有引入新的變量，才能形成新的動(dòng)態(tài)平衡。結(jié)合軌道交通進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整是一條可行的思路，軌道交通可以通過線路走向和設(shè)站調(diào)整，給需要進(jìn)行“城市更新”的目標(biāo)地塊帶來額外的資本溢價(jià)。有了額外的資本溢價(jià)，城市更新的土地再開發(fā)便具備了經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)。軌道交通對(duì)沿線房?jī)r(jià)有積極影響，如圖1所示。

表1 2010-2014年福州拆遷改造項(xiàng)目私房貨幣補(bǔ)償基準(zhǔn)價(jià)

圖1 軌道交通對(duì)沿線房?jī)r(jià)影響

圖1中,P為房產(chǎn)價(jià)格,Q為某區(qū)域房產(chǎn)數(shù)量,S為區(qū)域住宅供給曲線,D1為軌道交通建設(shè)后居民對(duì)住宅的需求曲線,D0為軌道交通建設(shè)前居民對(duì)住宅的需求曲線。由圖1可以看出,隨著某一區(qū)域軌道交通的建設(shè),交通可達(dá)性得到提高,越來越多的人愿意到該區(qū)域居住,房產(chǎn)的需求量從Q0增加到Q1。這樣,需求曲線就從D0移動(dòng)到D1,相應(yīng)地,房產(chǎn)的價(jià)格也從P0上升到P1[3]。

3 軌道交通是執(zhí)行“城市更新”的最佳工具

軌道交通的站點(diǎn)是人流活動(dòng)的熱點(diǎn)，也是商貿(mào)、居住等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集中區(qū)域，其站點(diǎn)串聯(lián)起來的線路，不僅是人員交通流，也是經(jīng)濟(jì)資金流。因此可以通過事前的線路規(guī)劃、站點(diǎn)設(shè)置，來影響其周邊一定范圍區(qū)域的土地資本價(jià)值，從而提高目標(biāo)地塊存量土地市場(chǎng)價(jià)(B)，從而提高存量土地溢價(jià)(A)；而這項(xiàng)溢價(jià)又可以反哺軌道交通建設(shè)；與此同時(shí)，城市更新目標(biāo)區(qū)域的再開發(fā)目標(biāo)得以達(dá)成，如圖2所示。

圖2 軌道交通與城市更新的關(guān)系

案例一：深圳地鐵一直以港鐵為榜樣，在國(guó)內(nèi)較早研究實(shí)踐地鐵建設(shè)和城市再開發(fā)相結(jié)合，深圳地鐵1號(hào)線高新園設(shè)置地鐵站點(diǎn)，深圳政府即同時(shí)將地鐵站周邊大沖村進(jìn)行重新規(guī)劃，將商業(yè)、住宅、綠地等功能結(jié)合入改造地塊，極大地釋放了原有城中村土地的資本價(jià)值。如圖3所示，深圳市依靠規(guī)劃地鐵5號(hào)線，結(jié)合5號(hào)線將沿線經(jīng)過的龍崗區(qū)、木棉灣片區(qū)150萬m2納入舊區(qū)改造，實(shí)現(xiàn)軌道交通規(guī)劃和城市舊區(qū)改造統(tǒng)籌考慮，顯示了城市運(yùn)營(yíng)的精明之道。

圖3 深圳地鐵5號(hào)線結(jié)合舊改

案例二： 福州晉安區(qū)東片，化工路、福馬路附近，歷史上規(guī)劃定位為福州的工業(yè)片區(qū)，聚集了許多輕工業(yè)、化工業(yè)等廠區(qū)。隨著城市發(fā)展，原有產(chǎn)業(yè)外遷，現(xiàn)狀土地利用效率低，存在大量的低矮的臨建性質(zhì)房屋，景觀質(zhì)量差，極大影響片區(qū)城市形象風(fēng)貌；而且，長(zhǎng)期以來該片區(qū)由于公共交通配套差,僅僅依靠有限的公交線路聯(lián)系城區(qū),土地價(jià)值得不到充分釋放，城市更新工作難以開展。地鐵二號(hào)線規(guī)劃從該片區(qū)經(jīng)過后，打開了這一僵局，重新規(guī)劃了該片區(qū)，軌道交通帶動(dòng)了城市更新，如圖4～圖5所示。

圖4 原工業(yè)區(qū)衰敗雜亂的形象(district)

圖5 引入軌道交通，地塊更新意向(intention)

案例三：福州地鐵4號(hào)線：福州的金山片區(qū)在21世紀(jì)初城市總體規(guī)劃定位為工業(yè)區(qū)，片區(qū)內(nèi)逐步建設(shè)了大大小小的廠房、廠區(qū)，隨著福州的城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市受限于自然地理的三面環(huán)山，建設(shè)用地資源緊張。金山工業(yè)片區(qū)由于歷史上形成高密度，低層數(shù)、低容積率的使用率較低效的土地模式，在福州人地矛盾突出、房?jī)r(jià)高漲的背景下，顯得格格不入，亟待提升改造，釋放土地應(yīng)有的效益，但每個(gè)地塊的更新改造，往往受到多方利益的牽絆，難以推進(jìn)。結(jié)合4號(hào)線地鐵規(guī)劃，將車站和洪塘停車站設(shè)置與其中一處廠區(qū)，并對(duì)周邊控制性規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，改變土地規(guī)劃用途，全面提升該片區(qū)土地利用率，城市更新升級(jí)得以有序開展，如圖6～圖7所示。

圖6 橘園站周邊現(xiàn)狀

圖7 福州地鐵4號(hào)線橘園站及周邊規(guī)劃(planning)

圖8 “TOR”模式下的軌道交通選線和選站簡(jiǎn)示圖

4 “TOR”的模式，反向影響軌道線路設(shè)計(jì)和選站

常規(guī)軌道交通線路規(guī)劃、選站的主要決定因素包括：出行需求及人口密度，周邊交通，政府發(fā)展規(guī)劃，技術(shù)自然條件等[4]，思考決策的出發(fā)點(diǎn)主要是基于歷史形成的現(xiàn)狀條件。而基于“TOR”的模式思考決策，軌道交通線路規(guī)劃和選站則帶來新思路。這個(gè)思路，既考慮現(xiàn)狀的出行需求和人口密度，也面向未來，引導(dǎo)規(guī)劃修正、城市更新。

如圖8所示，實(shí)線表示傳統(tǒng)常規(guī)思路下，軌道交通線路走向及選站A方案，明確地考慮周邊開發(fā)成熟地塊的出行需求，人口密度。但A方案軌道交通經(jīng)過帶來了附近物業(yè)升值，實(shí)際上被每個(gè)已經(jīng)成熟物業(yè)的個(gè)體業(yè)主吸納，升值幾乎沒有歸集于政府進(jìn)而反哺軌道建設(shè)和推動(dòng)城市風(fēng)貌更新。虛線表示在基于“TOR”模式，軌道交通線路走向及選站B方案，該方案兼顧了已開發(fā)地塊和未來可開發(fā)地塊對(duì)公共交通出行的需求，通過軌道線路設(shè)計(jì)和選站，提升城中棚戶區(qū)的土地價(jià)值差即存量土地溢價(jià)(A)，使得城市更新在該地塊的經(jīng)濟(jì)測(cè)算上是種可行的選擇，在經(jīng)濟(jì)成

本上具有可行性，給政府改造更新工作帶來強(qiáng)大的動(dòng)力。先行進(jìn)行征遷，其土地溢價(jià)歸集國(guó)有，溢價(jià)資金投入相應(yīng)的軌道交通建設(shè)，帶動(dòng)該區(qū)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了軌道建設(shè)、城市更新、棚戶區(qū)改造多贏的局面。

5 結(jié)語

伴隨國(guó)內(nèi)軌道交通大建設(shè)的大背景，“TOR”是基于對(duì)“TOD”模式基礎(chǔ)上的延伸和調(diào)整。它充分考慮了國(guó)內(nèi)多數(shù)城市的城市化建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入新的階段(即存量規(guī)劃的階段)?！癟OR”是從土地財(cái)政有效性，投資經(jīng)濟(jì)合理性出發(fā)，以打造更為宜居的城市環(huán)境為目標(biāo)，以軌道交通規(guī)劃建設(shè)為手段，以城市改造更新為落腳點(diǎn)的新的城市經(jīng)營(yíng)模式。而提升“軌道交通”在城市規(guī)劃建設(shè)中的角色定位，是用好這一“工具”的前提。應(yīng)當(dāng)從城市經(jīng)營(yíng)、城市宏觀發(fā)展的層面理解和運(yùn)用這一工具，而非簡(jiǎn)單地修條地鐵，僅僅定位于解決交通擁堵，哪里發(fā)展成熟、人流大就從哪里通過。

“軌道交通”是城市規(guī)劃工具，資源開發(fā)工具，它同時(shí)具備“政策”和“經(jīng)濟(jì)”雙重屬性。充分理解“TOR”的理念，運(yùn)用軌道交通的工具，不但可以讓城市軌道交通建設(shè)形成一定規(guī)模的自身造血循環(huán)，而且可以此為契機(jī)改造、更新城市。當(dāng)然實(shí)施中仍然需要理順很多關(guān)系，如對(duì)目標(biāo)地塊的征遷介入時(shí)間應(yīng)與軌道線路前期規(guī)劃同步，不能滯后；理順城市地鐵公司在土地開發(fā)中的角色等。

一座城市的軌道交通建設(shè)是該城市前所未有的市政超級(jí)工程，今后也很難出現(xiàn)這樣大規(guī)模改造城市的機(jī)遇，地方政府應(yīng)牢牢把握住歷史機(jī)遇，完成城市升級(jí)換代。

[1] 彼得·卡爾索普，楊保軍，張泉.TOD在中國(guó)——面向低碳城市的土地使用與交通規(guī)劃設(shè)計(jì)指南[M].北京:中國(guó)建筑工業(yè)出版社,2013.

[2] 趙燕菁.關(guān)于城市規(guī)劃的對(duì)話[J].北京規(guī)劃建設(shè),2015(3):159-163.

[3] 馬超群，楊富社，王富萍，等.軌道交通對(duì)沿線住宅房產(chǎn)增值的影響[J].交通運(yùn)輸工程學(xué)報(bào),2010,10(4):91.

[4] GB50157-2013 北京城建設(shè)計(jì)研究總院等——地鐵設(shè)計(jì)規(guī)范[S].北京:中國(guó)建筑工業(yè)出版社,2013.

From “TOD” to “TOR” rail transit oriented urban renewal

ZHENGJinlong

(Fuzhou Rail Transit Design Instritute Co.,Ltd,Fuzhou 350009)

China's large and medium-sized cities are enjoying a high tide in the construction of rail transit. At the same time, cities have entered the stage of inventory planning. To better shape our cities from a strategic perspective, based on the urban inventory planning, this paper discusses the current urban rail transit construction, and puts forward the implementing tool of urban renewal planning. To by introducing rail transit, the land capital premium is brought to the old and failing regions of the city. We will also implement the economic model of improving the win-win economic model of urban renewal, track construction and housing improvement by the capital premium. At the same time, the article argues that orbital traffic is not only a unilateral change in the spatial distribution of urban planning, to think about urban construction in two ways can improve the efficiency of planning and reduce the regret. Rail transit brings economic and policy feasibility to urban renewal. The combination of this model with the Chinese government system shows a strong vitality.

Rail transit planning; Urban renewal; Stock planning; Urban redevelopment; Land capital premium

鄭金龍(1983.2- )，男，工程師。

E-mail:215111311@qq.com

2017-01-19

TU984.11*9

B

1004-6135(2017)06-0015-05