王曉菲

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，河北石家莊050061）

中國現(xiàn)代糧食政策的歷史回顧及展望評析

王曉菲

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，河北石家莊050061）

糧食是具有基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性的物資。建國初期的自由統(tǒng)銷政策，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，改革開放后的雙軌制時(shí)期，以及現(xiàn)在的糧食補(bǔ)貼政策這一系列糧食政策，都是為了保證糧食安全，維護(hù)農(nóng)民的利益。展望未來，我們要完善耕地資源保護(hù)制度，完善我國糧食補(bǔ)貼政策和管理體制，推進(jìn)糧食政策法制化。

中國糧食政策；回顧；展望

民以食為天，食以糧為源。中國自古以來就是農(nóng)業(yè)大國，糧食問題關(guān)系到國計(jì)民生，糧食豐則國基穩(wěn)，糧食欠則民心慌?；仡櫄v史，展望未來，中國現(xiàn)代糧食政策需要不斷完善。

1 中國糧食政策歷史回顧

1.1 糧食自由統(tǒng)銷時(shí)期（1949—1952年）

受戰(zhàn)亂的影響，我國建國初期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平較低，糧食生產(chǎn)數(shù)量較少，一些糧商趁機(jī)哄抬糧價(jià)，糧食市場急劇波動。同時(shí)經(jīng)過土地改革運(yùn)動之后，我國實(shí)現(xiàn)了耕者有其田，調(diào)動了農(nóng)民種糧的積極性，糧食產(chǎn)量逐年升高。為了穩(wěn)定糧價(jià)，政府采取以經(jīng)濟(jì)手段為主、行政手段為輔的方法，采取征收公糧和市場收購2種方式，國家掌控糧食的主導(dǎo)地位開始形成。糧食收購比重從1950年的23%上升到1952年的73%，銷售比重也從20%上升到51%。1950年抗美援朝戰(zhàn)爭的爆發(fā)使糧食供求偏緊，但糧食市場大體處于自由流通與自由統(tǒng)銷時(shí)期[1]。

1.2 糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷時(shí)期（1953—1978年）

1953年，為保證國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，陳云同志提出實(shí)行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷，中共中央采納了陳云同志的建議，出臺《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購與計(jì)劃供應(yīng)的決議》政策。國家在農(nóng)村實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，糧食計(jì)劃收購和計(jì)劃供應(yīng)代替了自由貿(mào)易。26年間，糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策以封閉式的購銷與價(jià)格管理體制為主，在國民經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮了重要的積極作用，促進(jìn)了社會主義的改造，保證了社會主義建設(shè)從“一五”到“四五”計(jì)劃的良好運(yùn)行。由于長期低統(tǒng)購且管理過于死板，挫傷了農(nóng)民的積極性，市場處于供不應(yīng)求的狀態(tài)，實(shí)行“憑票供應(yīng)制度”[2]。

1.3 糧食購銷“雙軌制”時(shí)期（1979—1993年）

1978年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制代替人民公社制度，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性提高，糧食產(chǎn)量提高，促進(jìn)了糧食市場化的發(fā)展。我國對原有糧食流通領(lǐng)域的統(tǒng)購統(tǒng)銷體制作了一定的調(diào)整，對一部分糧食流通繼續(xù)實(shí)行計(jì)劃管理，另一部分糧食流通放開經(jīng)營，實(shí)行市場調(diào)節(jié)，也就是實(shí)行“雙軌制”。“雙軌制”對調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，促進(jìn)糧食市場化進(jìn)程發(fā)揮了積極的作用。1978年我國糧食產(chǎn)量僅為3億t，1998年達(dá)到5.1億t，糧食產(chǎn)量迅速增長，我國糧食的產(chǎn)量達(dá)到頂峰時(shí)期，長期以來的糧食供求緊張問題得到緩解。但由于谷賤傷農(nóng)，1985—1988年糧食產(chǎn)量降低，政府建立起國家專項(xiàng)糧食儲備制度，輔以批發(fā)市場的調(diào)節(jié)，緩解“賣糧難”的問題。總體來看，國家是通過價(jià)格控制對糧食生產(chǎn)進(jìn)行調(diào)控[3]。

1.4 糧食宏觀調(diào)控時(shí)期（1993—2003年）

1993年，糧食政策推行“保量放價(jià)”，取代了多年的糧食價(jià)格“雙軌制”。1994—1997年，糧食流通體制推行“米袋子”省長負(fù)責(zé)制。1998—2003年，在糧食流通方面實(shí)行“四分開一完善”的糧改原則，即實(shí)行政企分開、儲備與經(jīng)營分開、中央和地方責(zé)任分開、新老財(cái)務(wù)賬目分開，完善糧食價(jià)格機(jī)制，同時(shí)放開銷區(qū)、保護(hù)產(chǎn)區(qū)、省長負(fù)責(zé)、加強(qiáng)調(diào)控。在糧食購銷方面實(shí)行“三項(xiàng)政策、一項(xiàng)改革”，即堅(jiān)決按保護(hù)價(jià)敞開收購農(nóng)民余糧，國有糧食收儲企業(yè)實(shí)行順價(jià)銷售，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行收購資金封閉運(yùn)行，加快國有糧食企業(yè)自身改革。流通環(huán)節(jié)補(bǔ)貼是糧食政策的主要特點(diǎn)[4]。

1.5 糧食生產(chǎn)直補(bǔ)時(shí)期（2004年至今）

2004年，我國的糧食政策把流通環(huán)節(jié)中的間接補(bǔ)貼修改為對糧農(nóng)的直接補(bǔ)貼，政府在糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中安排大于100億元的資金，用于對主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民的補(bǔ)貼。2006年1月1日，我國全面取消農(nóng)業(yè)稅，提高農(nóng)民的積極性，糧食產(chǎn)量持續(xù)上漲。政府也啟動糧食最低收購價(jià)制度，提高種糧農(nóng)民的收入，推動了糧食生產(chǎn)。并逐步構(gòu)建了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的糧食流通體制，采取“放開收購市場，轉(zhuǎn)換企業(yè)機(jī)制，直接補(bǔ)貼糧農(nóng)，維護(hù)市場秩序，加強(qiáng)宏觀調(diào)控”[5]的方針。

2 現(xiàn)代糧食政策中的評析

我國的糧食政策包括糧價(jià)的價(jià)格保護(hù)機(jī)制、補(bǔ)貼制度、儲備政策、流通政策、貿(mào)易政策以及耕地保護(hù)政策等相關(guān)內(nèi)容。保障糧食安全是國家安全的重要戰(zhàn)略，糧食政策結(jié)合時(shí)代和國情的特點(diǎn)而演變，現(xiàn)代糧食政策既關(guān)注糧食安全和農(nóng)民增收，也在穩(wěn)定糧價(jià)方面發(fā)揮重要作用，為中國特色社會主義的建設(shè)提供了保障。但回顧歷史，也有不足之處。

第一，糧食政策的目標(biāo)模糊。政策目標(biāo)模糊影響政策的執(zhí)行效果，政策的落實(shí)也存在與目標(biāo)脫節(jié)現(xiàn)象，建國以來的糧食價(jià)格呈現(xiàn)波動性狀態(tài)，糧食政策的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)并不理想。

第二，糧食政策對農(nóng)民的保護(hù)力度不足。我國糧食政策的制定是為了維護(hù)廣大農(nóng)民的切身利益。但以往糧食政策保護(hù)的重心是在糧食生產(chǎn)的間接保護(hù)上，糧種補(bǔ)貼和涉農(nóng)物資的補(bǔ)貼是政策補(bǔ)貼的主要內(nèi)容。

第三，糧食政策的行政干預(yù)過多。政府過多干預(yù)會降低糧食市場的靈活性，壓抑糧食市場機(jī)制的發(fā)揮[6]。

3 未來糧食政策的展望

3.1 完善耕地資源保護(hù)制度

一是完善基本農(nóng)田保護(hù)制度，堅(jiān)守“18億畝”耕地紅線。我國的耕地資源現(xiàn)狀，是制定糧食政策的重要依據(jù)。我們可以從宏觀和微觀2個(gè)方面完善。宏觀上，政府要把握全國土地總體規(guī)劃，制定科學(xué)合理的土地政策。微觀上，各地區(qū)應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)制度和耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，提高土地利用率，合理用地，規(guī)范用地，籌規(guī)劃區(qū)域、城鄉(xiāng)等各類耕地的用途。

二是制定并完善耕地保護(hù)法體系?！陡乇Ｗo(hù)法》中要明確規(guī)定耕地保護(hù)的數(shù)量、質(zhì)量以及惡意破壞耕地、濫用耕地的懲罰措施。使保護(hù)耕地的各項(xiàng)方針政策有法可依、有法必依，提升耕地法的權(quán)威和影響力，明晰耕地產(chǎn)權(quán)。建立耕地保護(hù)責(zé)任制度和激勵機(jī)制，保證落實(shí)耕地保護(hù)的目標(biāo)任務(wù)[7]。

3.2 完善糧食補(bǔ)貼政策和管理體制

一是完善當(dāng)前的糧食補(bǔ)貼政策。糧食補(bǔ)貼政策關(guān)系農(nóng)民的切身利益。糧食補(bǔ)貼分為糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼3項(xiàng)內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)依據(jù)我國國情制定糧食補(bǔ)貼政策，完善以價(jià)格支持政策的糧食配套設(shè)施，推進(jìn)良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等，及時(shí)調(diào)整最低收購價(jià)糧食的競賣機(jī)制，構(gòu)建新型糧食保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策體系，豐富農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，擴(kuò)大保險(xiǎn)補(bǔ)貼的面積。

二是加強(qiáng)糧食補(bǔ)貼政策的監(jiān)督管理。良好的糧食補(bǔ)貼政策監(jiān)督管理制度是我國糧食補(bǔ)貼政策的強(qiáng)大保障。糧食補(bǔ)貼政策的實(shí)施關(guān)系到發(fā)改委、財(cái)政部、國家糧食局等各機(jī)關(guān)的責(zé)任與義務(wù)。應(yīng)完善糧食監(jiān)督管理體制，構(gòu)建統(tǒng)一共享的糧食補(bǔ)貼項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，縮短補(bǔ)貼環(huán)節(jié)，推動糧食補(bǔ)貼政策的貫徹實(shí)施。

3.3 推進(jìn)糧食政策法制化

一是我國建立起一套以糧食為主體的系統(tǒng)的、全面的、完善的法律法規(guī)，以國情為基礎(chǔ)，盡快建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的糧食法律法規(guī)體系，避免糧食政策的不穩(wěn)定和不連續(xù)。我國糧食政策的根本原則是依法治糧，這也是未來糧食行政管理的主要手段和方式，應(yīng)將糧食的行政管理手段與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合，發(fā)揮政府這只看不見的手和市場看得見的手的力量。

二是我們應(yīng)當(dāng)借鑒和學(xué)習(xí)一些國外優(yōu)秀的糧食政策，取其精華，棄其糟粕，堅(jiān)持為我所用，并依據(jù)我國的實(shí)際狀況進(jìn)行完善，使得經(jīng)濟(jì)各個(gè)主體的行為在法律的制約下得到有效的規(guī)范。

[1]盧良恕，王健.糧食安全[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2007，10.

[2]李玉琳，宋光軍.中國糧食價(jià)格改革：回顧與展望[J].中國物價(jià)，1991(09)：21-26.

[3]葛顏祥，接玉梅，徐光麗.改革開放30年我國糧食生產(chǎn)回顧及其政策解析[J].山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2008(03)：1-5，119.

[4]劉曉雪，李書友.中國糧食市場60年發(fā)展歷程與變遷特點(diǎn)[J].北京工商大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2010(02)：1-5.

[5]劉卉.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的糧食安全政策研究[D].長沙：湖南師范大學(xué)，2012.

[6]王玫.中國糧食安全政策演變與績效評價(jià)體系研究[D].廣東海洋大學(xué)，2016.

[7]盧榮發(fā).我國糧食政策取向與措施分析[J].中國集體經(jīng)濟(jì)，2012(07)：16-17.

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1005-2690（2017）06-0014-02

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2017-05-18）

王曉菲（1988-），女，漢族，河北沙河人，在讀研究生，專業(yè)為馬克思主義基本原理。