宋慧芳

2018-2020年3年棚改攻堅計劃，再改造各類棚戶區(qū)1500萬套，以此兌現(xiàn)改造1億人居住棚戶區(qū)的承諾。

棚戶區(qū)改造是體現(xiàn)以人民為中心發(fā)展思想的重大民生工程，是推動新型城鎮(zhèn)化的重要舉措。5月24日，李克強召開國務院常務會議提及未來3年棚改目標，《中國經(jīng)濟信息》記者對此進行梳理發(fā)現(xiàn)，此次會議共有三大看點：第一，定調了棚改有利于“有效投資消費”和去庫存，過去8年已經(jīng)完成8000萬人的棚改量；第二，今年務必完成600萬套棚改，并提出了2018-2020年的3年計劃，再改造1500萬套，相比于此前的650萬套和600萬套略有減少；第三，相比于1月份李克強提出的進一步提高棚改貨幣化安置比例，本次增加了“在商品住房庫存量大、市場房源充足的市縣”的提法。會議提到要兌現(xiàn)改造1億人居住棚戶區(qū)的承諾，按照當前的進度，將在2020年完成。

居者有其屋下的必經(jīng)之路

棚戶區(qū)是歷史形成的產物。大量棚戶區(qū)房屋建于我國工業(yè)化初期。這些簡易房屋建筑密集、結構簡單、使用功能不完善、基礎設施不配套，很多存在消防安全隱患。隨著時間的推移，這些房屋嚴重破損，多數(shù)已成為危房。并且棚戶區(qū)所在城市財政狀況普遍不佳，依靠當?shù)刎斄ν度敫脑斓哪芰τ邢?；棚戶區(qū)所在企業(yè)多數(shù)已破產、改制，企業(yè)無力承擔房屋改造責任；棚戶區(qū)居民很多是下崗職工，經(jīng)濟條件不允許對房屋進行翻新、改造。

2008年以來，作為提高城市化率的關鍵一環(huán)，棚戶區(qū)改造（簡稱“棚改”）成為重大民生工程和發(fā)展工程。在一系列棚改政策的推動下，棚改速度從2012年的300萬套/年上升到2016年的600萬套/年，基本超額完成當年目標，存量棚戶區(qū)下降至2200萬套。我國的棚戶區(qū)改造的補償模式由之前的實物安置為主轉為貨幣安置為主，疊加我國房地產市場在2014年之后存在庫存過剩問題，棚改貨幣化安置比例在隨后幾年大幅提升。

在長江證券分析師趙偉看來，棚戶區(qū)改造的初衷在于解決居民住房困難、推進城鎮(zhèn)化建設；近年來通過加大貨幣化安置力度，棚改逐漸成為化解商品房庫存的重要手段。

棚戶區(qū)改造是我國住房保障體系的重要組成部分，通過對“城中村”、城鎮(zhèn)危舊房等簡易房屋集中區(qū)域進行改造，不僅有助于解決居民住房困難、改善居民居住條件，也有利于推進城鎮(zhèn)化建設，2008年至今已幫助約950萬農民就地轉化為市民，提高全國城鎮(zhèn)化率約0.7個百分點。2015年，國務院頒布《關于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》，提出積極推進棚戶區(qū)改造貨幣化安置，即對棚戶區(qū)改造采用貨幣化補償而非實物安置，棚改居民可以直接獲得補償款，并在商品房市場自主購置住房。

成本和資金來源的創(chuàng)新模式

2013年，國務院印發(fā)針對棚戶區(qū)改造的25號文，將2013年的棚改目標由此前提出的304萬戶降低為232萬戶。其下調的主要原因，即是棚改巨大的資金壓力。資金來源是棚改繞不過的難題。一直以來，棚改依托中央、省、市（縣）三級財政統(tǒng)籌，資金壓力大，特別是市（縣）一級，本身財政收入非常有限，對棚改的投入捉襟見肘。待改造的棚戶區(qū)多數(shù)為位置偏遠、市場化運作難的“硬骨頭”。新預算法實施后，棚改融資機制亟待創(chuàng)新，也一定程度上加劇了“融資難”。

再加上，現(xiàn)實中被征收人的合法產權面積通常小于實際居住面積，如果選擇1：1的貨幣化安置，所得補償金額不足以購買相同居住面積的商品房，影響貨幣化安置的積極性，所以實際操作中，貨幣化安置成本要高于實物安置。據(jù)《中國經(jīng)濟信息》記者了解，單位產權面積的貨幣化補償一般相當于周邊市場價的1.3倍，從這個角度計算，貨幣化安置成本相當于實物安置成本的1.3倍。

國務院第95次常務會議上，對解決棚改融資問題，提出了相應的政策措施。一是創(chuàng)新融資體制機制，推動政府購買棚改服務方式，鼓勵多種所有制企業(yè)成為棚改實施主體，開發(fā)銀行等金融機構可依據(jù)政府購買棚改服務協(xié)議對棚改實施給予貸款。二是鼓勵農業(yè)發(fā)展銀行在其業(yè)務范圍內加大對符合條件的實施主體給予貸款支持。三是進一步加大中央預算內投資和中央財政支持力度。此外，還要鼓勵商業(yè)銀行、企業(yè)等社會主體積極參與。

趙偉表示，現(xiàn)行條件下，棚改貨幣化資金主要來自PSL、地方財政、PPP等渠道，其中，PSL對棚改支持力度較大。央行自2014年4月創(chuàng)設抵押補充貸款（PSL），主要是為開發(fā)性金融支持棚戶區(qū)改造提供長期穩(wěn)定、成本適當?shù)馁Y金額度，其模式是央行向國開行等政策性金融機構發(fā)放PSL，國開行再向地方政府提供專項貸款以支付棚改居民相關貨幣化安置費用，待土地拍賣后以土地收入進行償還。自2014年12月首次發(fā)放以來，通過PSL平均每月提供793億元貸款；截止今年4月，PSL期末余額已接近2.3萬億元，對棚改貨幣化形成較有力支撐。此外，地方財政資金和PPP模式對棚改貨幣化也有一定支持，2015年地方財政棚改支出達1287億元，同比增長47.9%，增速逐年提升；截止今年3月，全國保障性安居工程PPP入庫項目已達521個，總投資額8670億元，占PPP項目總投資額近6%。

對庫存、杠桿的影響

住建部和國開行都直接表示過將因城施策做好棚改與去庫存的銜接。要在三、四線城市也包括縣城進一步推進棚改貨幣化安置。棚改貨幣化安置到底能帶來多少商品房去庫存？

趙偉表示，棚改貨幣化對年內地產銷售（特別是三線及以下城市）將形成一定支撐；中性情境下，深化棚改貨幣化將拉動全國全年商品房住宅銷售增速近5個百分點。2016年棚改建設606萬套，貨幣化安置比例48.5%，消化商品房住宅庫存面積約2.5億平方米，可測算棚改貨幣化對應商品房住宅面積約為85平方米/套。比較近年棚改建設計劃及實際執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)棚改建設往往超額5%左右完成；考慮到今年前4個月已開工改造棚戶區(qū)219萬套，占年度目標任務600萬套的36%，較去年同期提高3個百分點，預計年內指標完成情況將較為樂觀，預計今年棚改將如期完成600萬套。

中性情境下，假設今年棚改貨幣化安置比例達60%（2015、2014年分別為48.5%和29.9%），對應消化商品房住宅庫存面積約30600萬平方米，對全年商品房住宅銷售增速的拉動為4.8個百分點；假設棚改貨幣化80%投向三線及三線以下城市，對三線及以下城市商品房住宅銷售增速的拉動將達5.6個百分點。

此外，考慮到2018-2020年棚改力度與近兩年相比并沒有顯著下滑（平均每年500萬套），而棚改貨幣化比例仍有較大提升空間，無論是今年還是未來3年，棚改貨幣化對地產銷售、進而對地產投資仍有較大支撐作用。

與此同時，在華泰證券分析師謝皓宇看來，當前棚改充當了政府部門加杠桿、企業(yè)部門降杠桿的工具。首先，由棚改來作為去庫存的工具，將不會帶來居民加杠桿，同時，由于棚改的資金來源最終依然為央行，因此，可以算做定向對樓市寬松，例如，我們以500萬套、套均100平方米、每平方米5000元計算，相當于往市場投放2.5萬億元資金，考慮貨幣乘數(shù)，最大可以放大到近10萬億元的M2。其次，在這一過程當中，由于貨幣投放帶來房價上漲，因此不會造成居民降杠桿，同時，庫存消化并不來自于居民出資，因此也不會導致居民加杠桿。最終，將體現(xiàn)為政府部門加杠桿、企業(yè)部門降杠桿。