王瑛+鄧學(xué)峰+胡家睿+何昌+包新榮

摘要：本文以祁連山自然保護區(qū)重大生態(tài)破壞事件為例，對我國生態(tài)保護中存在的問題和漏洞進行了剖析，并就我國今后的生態(tài)保護戰(zhàn)略提出幾點建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)保護；問題； 漏洞；建議

中圖分類號：X81 文獻標識碼：A 文件編號：2095-672X（2017）03-0270-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2017.03.149

Abstract：This article analysed the problems and loopholes of the ecology protection in China，gave some suggestions on the future development strategies of the ecological protection，taking the Qilian Mountains Nature Reserve as an example.

Key words：Ecology protection ；Problems；Loopholes； Suggestions

人與自然的關(guān)系是人類始終面臨和解決的問題。現(xiàn)如今，我國的生態(tài)破壞已經(jīng)達到了前所未有的程度?！笆濉睍r期，各級環(huán)保部門積極貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)保護工作的一系列重大決策部署，加大生態(tài)保護力度，在示范引領(lǐng)、系統(tǒng)保護、綜合監(jiān)管等方面取得積極進展。但總體上，我國生態(tài)惡化趨勢尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，生態(tài)保護與開發(fā)建設(shè)活動的矛盾依然突出，生態(tài)安全形勢依然嚴峻。祁連山國家自然保護區(qū)是我國西北最重要的生態(tài)屏障。承擔(dān)著水源涵養(yǎng)、森林保護、調(diào)節(jié)氣候與供水、冰川保護與野生動物保護等重要的生態(tài)功能。然而，2016年12月中央第七環(huán)境保護督察組在對甘肅省進行督查后發(fā)現(xiàn)，近年來祁連山國家自然保護區(qū)生態(tài)破壞嚴重，存在很多管理漏洞和掠奪式開發(fā)等問題。本文以祁連山自然保護區(qū)生態(tài)破壞事件為例，對我國生態(tài)保護中存在的問題和漏洞作了剖析，并提出了幾點建議。

1 我國生態(tài)保護中存在的問題

1.1 缺乏切實有效的法律法規(guī)

我國生態(tài)保護相關(guān)的法律法規(guī)雖然很多，如《野生動物保護法》、《野生植物保護條例》、《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》、《中國濕地保護行動計劃》等[1]，為我國的生態(tài)保護工作提供了充足的法律依據(jù)，對生態(tài)保護工作的開展提供了有利的幫助。但在實際實施過程中，不同的法律之間卻存在著矛盾性，有些法律鼓勵合理開發(fā)資源，發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟，而有些法律要求嚴禁濫砍濫伐，嚴禁開采資源，相互矛盾。可以看出，我國的部分法律法規(guī)頒布時間較早，不能適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展形勢。同時，有些法律僅僅是方向性的文字，沒有具體的實施細則，存在假、大、空的現(xiàn)象。

1.2 各行政管理部門各自為政，缺乏有效的溝通和統(tǒng)一管理

生態(tài)保護是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、氣象、國土等多個部門。做好生態(tài)保護工作，需要各部門、各單位密切配合與團結(jié)協(xié)作。但由于目前的生態(tài)保護工作缺乏統(tǒng)一、有效的管理機制和專門的有話語權(quán)的管理部門，導(dǎo)致各管理部門間各自為政，缺乏有效的溝通和協(xié)作，審批和管理脫節(jié)、未批先建等問題時有存在，對生態(tài)保護工作極為不利。2016年12月祁連山國家級自然保護區(qū)掠奪式開發(fā)造成的重大生態(tài)破壞事件，就是因為各部門之間缺乏有效的溝通和統(tǒng)一管理，導(dǎo)致一些違規(guī)開采和違法建設(shè)的水電站在該自然保護區(qū)大量存在，對我國河西走廊的“生命通道”造成了嚴重的污染和破壞。

1.3 沒有明確的紅線界定

生態(tài)保護紅線的實質(zhì)是生態(tài)環(huán)境安全的底線，目的是建立最為嚴格的生態(tài)保護制度，對生態(tài)功能保障、環(huán)境質(zhì)量安全和自然資源利用等方面提出更高的監(jiān)管要求，從而促進人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一。生態(tài)保護紅線是我國環(huán)境保護的重要創(chuàng)新制度，目前已上升為國家生態(tài)保護的重要戰(zhàn)略，其劃定對維護中國生態(tài)安全、資源合理利用、經(jīng)濟良性循環(huán)具有十分重要的意義，是中國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基本保障。雖然，國家環(huán)境保護部在很多省份開展了生態(tài)保護紅線劃定試點工作，為在國家和省市層面的大尺度生態(tài)保護紅線劃定，提供了方法和案例[2][3]。然而，生態(tài)保護紅線劃定總體上仍處于起步階段，劃定方法和技術(shù)路線等仍在不斷探索中，生態(tài)保護紅線劃定過程中仍存在一些亟待解決的問[4]。

1.4 生態(tài)補償機制落后

生態(tài)補償制度是以防止生態(tài)環(huán)境破壞、增強和促進生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展為目的，以從事對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生或可能產(chǎn)生影響的生產(chǎn)、經(jīng)營、開發(fā)、利用者為對象，以生態(tài)環(huán)境整治及恢復(fù)為主要內(nèi)容，以經(jīng)濟調(diào)節(jié)為手段，以法律為保障的新型環(huán)境管理制度。生態(tài)補償制度的缺失是造成生態(tài)保護與經(jīng)濟開發(fā)矛盾加劇的重要因素。目前許多保護區(qū)管理不善的重要原因之一就是良好生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)效益所產(chǎn)生的利益沒有得到合理分配，如旅游、種養(yǎng)業(yè)、水力發(fā)電等，使保護區(qū)面臨保護經(jīng)費缺乏或當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)生計困難和生活水平降低，而大量的受益單位并沒有返還足夠的經(jīng)費來恢復(fù)其活動所造成的破壞和維護生物多樣性，從而造成保護區(qū)及其周邊地區(qū)的生態(tài)破壞[5]。

1.5 “吃面包”與“看風(fēng)景”之間的矛盾突出

吃面包（產(chǎn)業(yè)開發(fā)）與看風(fēng)景（生態(tài)保護）之間的矛盾依然是當(dāng)前我國生態(tài)保護中存在的最尖銳的問題。隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，當(dāng)?shù)卣ù笈?、交通和礦山開發(fā)等項目對自然保護區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成重大的破壞，而且每當(dāng)經(jīng)濟建設(shè)與自然保護區(qū)發(fā)生矛盾時，往往都是自然保護區(qū)讓步。保護區(qū)需要依賴開發(fā)區(qū)內(nèi)資源創(chuàng)收，擴大多種經(jīng)營途徑，草率地進行資源開發(fā)利用和旅游活動，對被保護對象造成嚴重破壞。如祁連山自然保護區(qū)內(nèi)大量水電項目和礦山開發(fā)項目對核心區(qū)生態(tài)造成了嚴重的破壞，新疆哈納斯自然保護區(qū)等開放核心區(qū)旅游，四川貢嘎山自然保護區(qū)在核心區(qū)內(nèi)進行水電開發(fā)等。

1.6 生態(tài)追責(zé)力度不大，違法成本太低

我國目前還缺乏一部對地方政府生態(tài)環(huán)境損害進行終身追責(zé)的法規(guī)。依據(jù)我國目前現(xiàn)行的法律規(guī)定，只有當(dāng)行政相對人受到實際損害才能追究地方政府損壞生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，這有悖于預(yù)防為主的基本思想，也非常不利于保護自然生態(tài)。祁連山自然保護區(qū)重大生態(tài)破壞事件的慘痛教訓(xùn)充分說明，立法機關(guān)應(yīng)加快完善地方政府生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制的法律體系，促進終身追責(zé)制的法律化和強制力。通過完善的終身追責(zé)制度督促地方政府更好地承擔(dān)起其在生態(tài)領(lǐng)域中的職責(zé)，抑制其原有的不受環(huán)境生態(tài)法律約束的“官本位”思想[6]。

1.7 生態(tài)監(jiān)測技術(shù)體系尚不完善，監(jiān)測信息反饋機制落后，時效性差

生態(tài)監(jiān)測既包括對環(huán)境本底、環(huán)境污染、環(huán)境破壞的監(jiān)測，也包括對生命系統(tǒng)的監(jiān)測，還包括人為干擾、自然干擾造成的生物與環(huán)境之間相互關(guān)系變化的監(jiān)測[7]。這要求不同時間、空間尺度的監(jiān)測信息必須具備可比性和連續(xù)性。然而，目前的生態(tài)監(jiān)測技術(shù)仍不規(guī)范，生態(tài)監(jiān)測指標和方法不統(tǒng)一，沒有形成統(tǒng)一的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系和評估指標體系，導(dǎo)致監(jiān)測數(shù)據(jù)缺乏可比性，對了解和掌握全國生態(tài)狀況及變化趨勢、提高生態(tài)監(jiān)測整體能力、加強統(tǒng)一監(jiān)測管理十分不利。

2 就我國今后的生態(tài)保護策略給出的幾點建議

2.1 建立健全生態(tài)保護法律法規(guī)和標準體系

首先，應(yīng)當(dāng)建立嚴格的審批制度，從開發(fā)建設(shè)項目的立項環(huán)節(jié)抓起，盡量避免涉及自然保護區(qū)，確因需要占用或穿越自然保護區(qū)的國家交通、水利、水電等重大基礎(chǔ)工程項目要嚴格履行相關(guān)報批手續(xù)，其他項目原則上不予批準立項。同時，制定有關(guān)生態(tài)保護、遺傳資源、生物安全、土壤污染等方面的法律細則，制定生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價、礦山生態(tài)恢復(fù)、生態(tài)脆弱區(qū)評估、自然保護區(qū)管理評估、生態(tài)旅游管理等法規(guī)和標準。把生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)納入國家法制化管理體系之中，加大對重點區(qū)域和流域的重大生態(tài)破壞案件的查處力度。

2.2 成立有話語權(quán)的部門進行統(tǒng)一管理

祁連山自然保護區(qū)重大生態(tài)破壞事件背后一個很深層次的原因就是當(dāng)?shù)刈匀槐Ｗo區(qū)的管理單位對本自然保護區(qū)內(nèi)的資源開發(fā)和管理沒有真正的話語權(quán)，導(dǎo)致該自然保護區(qū)的資源被肆意掠奪和開發(fā)。因此，急需成立有話語權(quán)的生態(tài)保護部門，對國家自然保護區(qū)和其他生態(tài)資源進行統(tǒng)一管理和保護，讓更多的珍貴資源免遭破壞。

2.3 制定和完善生態(tài)保護經(jīng)濟措施

制定更加完善的生態(tài)保護經(jīng)濟措施，首先要將生態(tài)破壞和環(huán)境污染損失納入國民經(jīng)濟核算體系，引導(dǎo)社會經(jīng)濟發(fā)展從單純追求經(jīng)濟增長到注重經(jīng)濟、社會、環(huán)境、資源協(xié)調(diào)發(fā)展上來，建立生態(tài)保護經(jīng)濟政策體系。其次，要根據(jù)社區(qū)居民發(fā)展的需要，通過促進參與和利益共享，發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟，提高社區(qū)居民的生活水平。

2.4 構(gòu)建生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)控體系，建立天地一體化的監(jiān)測體系

建立生態(tài)保護綜合監(jiān)控平臺，對生態(tài)保護紅線、自然保護區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域等的開發(fā)建設(shè)活動實施常態(tài)化和業(yè)務(wù)化監(jiān)控，實現(xiàn)由被動監(jiān)管轉(zhuǎn)為主動監(jiān)管、應(yīng)急監(jiān)管轉(zhuǎn)為日常監(jiān)管、分散監(jiān)管轉(zhuǎn)為系統(tǒng)監(jiān)管。生態(tài)監(jiān)測應(yīng)建立“天地一體化”的生態(tài)監(jiān)測體系，轉(zhuǎn)變過去單純地通過進行生態(tài)因子監(jiān)測而了解環(huán)境質(zhì)量的理念，增設(shè)地面站點，從宏觀和微觀角度來多層次，全方位地全面了解生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量狀況。同時建立并逐步完善生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加強對重點生態(tài)系統(tǒng)的科學(xué)研究，開展生態(tài)系統(tǒng)脆弱區(qū)和敏感區(qū)的監(jiān)測，建立生態(tài)監(jiān)測和預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，提高生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測能力，在此基礎(chǔ)上對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進行評價。優(yōu)先建立國家重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)狀況監(jiān)控體系，建立重大生態(tài)破壞事故應(yīng)急處理系統(tǒng)。

2.5 加大生態(tài)保護和建設(shè)的投入，加強能力建設(shè)

目前我國自然保護區(qū)的投入是多級多部門的，既有主管部門的， 也有地方政府的， 采取上面撥一點， 地方“配套”一點的方式。這種投入體制職責(zé)不清、權(quán)利不明， 地方配套很難到位。而且一些地方還“層層剝皮”，直接影響了保護區(qū)的建設(shè)和管理。在今后的發(fā)展中應(yīng)充分利用市場機制建立合理的、多元化的投入機制，不斷拓展生態(tài)保護和建設(shè)投融資渠道。在加大政府投入的同時，積極引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)、社會參與生態(tài)保護和建設(shè)。建立健全生態(tài)審計制度，對生態(tài)治理工程實行充分論證和后評估，確保投入與產(chǎn)出的合理性和生態(tài)效益、經(jīng)濟效益與社會效益的統(tǒng)一。

2.6 加強監(jiān)督管理，防患于未然

定期或不定期開展自然保護區(qū)的評估、考核，實施動態(tài)管理，推動自然保護區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。發(fā)揮戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評事前預(yù)防作用，減少開發(fā)建設(shè)活動對生態(tài)空間的擠占，合理避讓生態(tài)環(huán)境敏感和脆弱區(qū)域。強化礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)劃環(huán)評，優(yōu)化礦產(chǎn)資源開發(fā)布局，推動歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)。同時明確地方政府、保護區(qū)管理機構(gòu)、主管部門的責(zé)任，禁止隨意調(diào)整保護區(qū)范圍界線，嚴肅查處國家級自然保護區(qū)內(nèi)的違法資源開發(fā)活動，追究有關(guān)人員的法律責(zé)任。以“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單”為手段，強化空間、總量、準入環(huán)境管理。合理確定和布局大壩建設(shè)，加強調(diào)度監(jiān)管，有效保障最低生態(tài)需水量；加強生態(tài)設(shè)施建設(shè)，科學(xué)合理開展水生生物增殖放流。合理布局旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基于生態(tài)承載力確定游客數(shù)量。推動交通設(shè)施建設(shè)合理避讓生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)域，加強生物廊道建設(shè)，減少生態(tài)阻隔；加強交通設(shè)施建成后的生態(tài)恢復(fù)和運營期的管理，從而加強開發(fā)建設(shè)活動的生態(tài)保護監(jiān)管。

2.7 完善切實有效的生態(tài)補償機制

建立 規(guī)范化、標準化、動態(tài)化的自然保護區(qū)生態(tài)補償制度。首先，各地各部門積極探索生態(tài)補償制度建設(shè)，目前已初步建立了草原生態(tài)補償制度、水資源和水土保持生態(tài)補償機制、礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任制度等。今后，需在頂層制度層面明確生態(tài)補償責(zé)任和生態(tài)主體義務(wù)，為生態(tài)補償機制的規(guī)范運作提供法律依據(jù)，不斷推進生態(tài)補償?shù)闹贫然头ㄖ苹?。其次，要在建立科學(xué)的生態(tài)價值評價體系前提下，加快建立生態(tài)補償標準體系和生態(tài)補償效益評估機制，完善分類及測算方法，分別制定生態(tài)補償標準，逐步建立生態(tài)補償統(tǒng)計信息發(fā)布制度。最重要的是完善經(jīng)濟社會發(fā)展考核評價體系，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益

納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，使之成為建立生態(tài)補償制度、推進生態(tài)文明建設(shè)的重要導(dǎo)向。同時，科學(xué)的生態(tài)補償制度一定是動態(tài)化的，能夠

反映生態(tài)修復(fù)成本的不斷提高，反映生態(tài)環(huán)境損害疊加累積的效應(yīng)及逐漸惡化的趨勢，反映人們對生態(tài)文明建設(shè)成果的更高需求，以可持續(xù)的生態(tài)補償保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。

2.8 建立和完善生態(tài)保護終身追責(zé)制

立法機關(guān)應(yīng)加快完善地方政府生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制的專門法律體系，盡快對現(xiàn)行的法律、法規(guī)及規(guī)章制度進行梳理，刪除相互間有沖突的規(guī)定，進一步完善地方政府生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制的法律條款，從宏觀上健全和提高法律法規(guī)中地方政府生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)條款的比重，進一步增強法律法規(guī)的公信力、權(quán)威性，填補地方政府生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制的法律缺陷。

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收稿日期：2017-05-13

作者簡介：王瑛（1981-），女，在讀博士，工程師，現(xiàn)就職于甘肅省環(huán)境監(jiān)測中心站，研究方向為環(huán)境監(jiān)測及生態(tài)科學(xué)相關(guān)的研究。