許寶君，陳偉東

（華中師范大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院、湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心，湖北 武漢 430079）

自主治理與政府嵌入統(tǒng)合：公共事務(wù)治理之道

許寶君1，陳偉東2

（華中師范大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院、湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心，湖北 武漢 430079）

公共事務(wù)治理是自主治理和政府嵌入的有機統(tǒng)一，無論是學(xué)理研究還是經(jīng)驗研究，都印證了這種統(tǒng)合。自主治理能在激發(fā)居民主體性中有效解決公共問題，但政府作為外部權(quán)威對自治組織內(nèi)部規(guī)則的支持和認(rèn)可是自主治理得以持久有效運轉(zhuǎn)的重要保障。自主治理的要素和政府嵌入的方式是相輔相成的，兩者相互建構(gòu)、相互影響，構(gòu)成了自主治理和政府嵌入統(tǒng)合的一般分析框架?，F(xiàn)代社會治理是一個綜合的生態(tài)系統(tǒng)，是內(nèi)部功能性要素和外部條件性要素共同作用的結(jié)果。公共事務(wù)治理的關(guān)鍵和難點在于尋求“自治”與“嵌入”兩者間的動態(tài)平衡。

公共事務(wù)；自主治理；政府嵌入；有機統(tǒng)一；分析框架

一、問題的提出

從古至今，無論是亞里士多德關(guān)于人們不愿關(guān)心公共事務(wù)的經(jīng)典論述①、哈丁的“公地悲劇”，還是管理學(xué)視域中的“囚徒困境”以及奧爾森的“集體行動的邏輯”，都深刻揭示了公共事務(wù)治理的悲劇，歸結(jié)到一點，即個體理性會導(dǎo)致集體非理性。正因為如此，很多學(xué)者認(rèn)為，霍布斯式的國家控制或斯密式的市場治理是解決問題的唯一辦法。奧斯特羅姆摒棄了國家與市場的二元對立，提出了自主治理理論（self-governance theory），被視為集體行動理論的重大突破。他認(rèn)為，人們完全可以通過“自籌資金的合約實施博弈”②，自主組織起來，自我解決問題，從而避免徹底的國有化或私有化，為公共事務(wù)治理另辟蹊徑。20世紀(jì)末，自主治理理論傳到中國，很多本土學(xué)者用其來解釋我國城鄉(xiāng)基層群眾自治制度。但是，任何理論既有它的解釋力度，也有它的解釋限度，尤其是西方理論移植到中國需要考慮“水土不服”的問題。換句話說，自主治理是否適合中國土壤，完全的自主治理在我國是否可能？筆者認(rèn)為，毋庸置疑，自主治理為我國解決公共問題提供了諸多有益的嘗試，但是它難以單獨存在，需要外部力量尤其是政府的嵌入。因為，奧斯特羅姆的自主治理理論首先是建立在美國地方自治制度基礎(chǔ)上的，國家為其提供了廣闊的自治空間，而我國仍舊是一個行政主導(dǎo)的國家，自治傳統(tǒng)和自治基礎(chǔ)薄弱，自治力量不足，需要政府給予一定的自治空間，并主動嵌入自治中去。其實，后來制度經(jīng)濟學(xué)家諾斯批判說，奧斯特羅姆的假設(shè)不一定就能成立，因為我們很難改變給定的環(huán)境和規(guī)則，制度變遷需要國家供給。實際上，我國當(dāng)前實施的城鄉(xiāng)基層自治制度是政府主導(dǎo)下的村（居）民自治，這種制度帶有很強的“規(guī)劃變遷”③的意味。一言以蔽之，結(jié)合我國實際，自主治理與政府嵌入統(tǒng)合才能有效解決公共問題，這才是我國基層社會治理的可行路徑。不過，這種統(tǒng)合如何在理論和實踐上加以解讀？本文將以實際案例為支撐，深入剖析居民是如何通過自主治理與政府嵌入相結(jié)合的方式解決公共問題的，自主治理與政府嵌入又需要哪些要素和條件，進而在案例分析的基礎(chǔ)上，嘗試性地構(gòu)建一個自主治理與政府嵌入統(tǒng)合的分析框架，以期對公共事務(wù)治理有所貢獻。

本文案例主要關(guān)注的是ZYHY④社區(qū)是如何通過自主治理與政府嵌入的方式解決物業(yè)糾紛的。ZYHY社區(qū)是WH市NH街的一個有著15年歷史的老舊“新社區(qū)”，業(yè)主與物業(yè)公司的矛盾一直是困擾該社區(qū)的難題。問題聚焦于一點，即居民認(rèn)為物業(yè)公司不負責(zé)，服務(wù)質(zhì)量太差；物業(yè)公司認(rèn)為物業(yè)費太低（物業(yè)費一直在初始價位，每平方米0.5元），需要提高物業(yè)費才能提供更好的服務(wù)⑤。就這樣出現(xiàn)了物業(yè)經(jīng)營難維持，物業(yè)服務(wù)質(zhì)量難保證的“兩難”窘?jīng)r。矛盾越來越尖銳，居民不滿意、物業(yè)有怨氣，雙方一直僵持。最后，街道、社區(qū)居委會參與到雙方的調(diào)解中，三方（社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司）通過溝通協(xié)商，推出了“三方聯(lián)動”制度，創(chuàng)新了物業(yè)服務(wù)監(jiān)管、激勵機制，確保了物業(yè)費漲價（每平方米提高了0.2元）和物業(yè)服務(wù)質(zhì)量提高（物業(yè)服務(wù)十項承諾）“雙贏”，確保了居民群眾根本利益和物業(yè)企業(yè)收益“雙贏”，很好地解決了困擾社區(qū)已久的矛盾，提升了居民的認(rèn)同感、歸宿感和幸福感。

二、自主治理與政府嵌入統(tǒng)合的理論分析

公共事務(wù)治理的困境內(nèi)源于其天然的非競爭性和非排他性，廣泛存在“搭便車”“機會主義”和“逃避責(zé)任”的問題⑥，因而很多人認(rèn)為，除了徹底的國有化或私有化，無法可循。奧斯特羅姆獨辟蹊徑，提出了自主治理理論，為公共事務(wù)治理找到了第三條道路。所謂自主治理，就是指利益相關(guān)的群體在面對共同問題時，通過內(nèi)部成員自主協(xié)調(diào)、自主組織而不依靠外在強制干預(yù)和委托代理尋找解決辦法的一種集體行動。當(dāng)人們處在有效的溝通環(huán)境中，有了共同的行為準(zhǔn)則和互惠模式時，是可以自我解決公共問題以及集體行動中的問題的。進一步講，一群相互依賴的委托人是可以在社群和信任的觀念基礎(chǔ)之上構(gòu)建有效的自主治理制度去解決集體行動的三大問題（制度供給問題、可信承諾問題、相互監(jiān)督問題），擺脫集體行動悲劇性的夢魘的。尤其是在處理規(guī)模較小的公共事務(wù)時，自主治理更有效。自主治理理論憑借其有利于解決公共問題、激發(fā)公民自主意識以及發(fā)展社會民主政治的獨特優(yōu)勢被廣大學(xué)者認(rèn)可。

隨著毛壽龍、余遜達、陳旭東等人把自主治理理論引進中國，許多學(xué)者找到了理論的興奮點，并用其分析了許多本土問題。如村（居）民自治、生態(tài)環(huán)境治理、小區(qū)業(yè)主自治，商會自主運轉(zhuǎn)等。其中，對溫州商會等非營利性自組織的分析尤為典型。曹現(xiàn)強、侯春飛指出，非營利組織順利實現(xiàn)自身公益性目標(biāo)的前提條件以及自身整體良性成長的關(guān)鍵要素就是自主治理⑦；陳剩勇等人以溫州服裝商會為例，分析了溫州商會自主治理機制的演進以及自我解決行業(yè)糾紛、確立行業(yè)規(guī)范的過程⑧；馬斌等人則分析了民間商會自主治理的組織機制、結(jié)構(gòu)要素以及功能特征，指出商會具有倡導(dǎo)集體行動、自主解決問題的能力⑨。這些研究在一定層面上也印證了自主治理理論的有效性和適用性。但是，在理論廣泛解讀事實的背后，我們也得思考一些問題：是否自主治理就是解決公共問題的靈丹妙藥？尤其是從西方移植的自主治理理論能否完全解讀中國實際？在我國仍是行政主導(dǎo)的背景下，自主治理是否需要外部力量，尤其是政府的嵌入？

“嵌入”（embeddedness）一詞來源于波蘭尼的《大轉(zhuǎn)型》，其原意是指經(jīng)濟行為嵌入到社會行為中⑩，經(jīng)濟活動離不開社會系統(tǒng)的支持。后來格蘭諾維特和祖金擴展了其含義，使其超出了經(jīng)濟社會學(xué)的范疇，成為一個具有分析性的概念?；\統(tǒng)地講，“嵌入”泛指一種力量、體系或結(jié)構(gòu)植入另一種力量、體系或結(jié)構(gòu)之中。何艷玲教授通過分析國家權(quán)力與地方自治的關(guān)系，把“嵌入”引入政治學(xué)領(lǐng)域，指出國家權(quán)力是嵌入地方自治中去的，地方自治是一種“嵌入式自治”?。邢華認(rèn)為，縱向嵌入式治理機制是破解區(qū)域合作治理困境以及地方政府制度性集體行動困境的藥方?。陳家喜、黃衛(wèi)平直接指出，把現(xiàn)行體制內(nèi)的組織資源嵌入基層社區(qū)，能夠促進基層社會治理結(jié)構(gòu)升級?。本質(zhì)上，國家和社會是互滲中的動態(tài)邊界?，政府嵌入社會是一種必然，也是一種需要。嵌入是現(xiàn)代政府治理能力建構(gòu)的有效特征之一。

顯然，自主治理過程需要政府嵌入。奧斯特羅姆的自主治理理論是建立在西方傳統(tǒng)的地方自治制度之上的，他本人也認(rèn)為，“政治統(tǒng)治制度的導(dǎo)向?qū)ψ越M織能否不依賴外部政府、獨立解決問題具有實質(zhì)性的影響”?。后來一些敏銳的學(xué)者也注意到，自主治理理論具有適用政體體制的有限性，它是建立在資本主義民主制度和美國地方自治路徑之上的?。但是，我國自治制度并不發(fā)達，自治空間也相對狹小，政府擁有諸多決定性的資源，參與并推動自治成為必然。再說，公共問題往往比較復(fù)雜和棘手，僅僅憑借社會自主治理系統(tǒng)很難解決，需要外部政府嵌入。實際上，陳剩勇、馬斌等人在分析溫州商會自主解決行業(yè)糾紛的時候也指出，政府的制度供給、資源輸入以及兩者關(guān)系的理性化是自主治理能夠運轉(zhuǎn)的基本條件。汪火根則明確指出，溫州行業(yè)自主治理是一種“嵌入性”自主治理?。

故而，公共事務(wù)治理需要一種統(tǒng)合的視角。自主組織和自主治理是現(xiàn)代基層社會治理的重點，能夠有效激發(fā)居民參與熱情、發(fā)展基層民主政治，也為公共事務(wù)治理找到了可行的路徑。但是，政府作為外部權(quán)威對自治組織內(nèi)部規(guī)則的支持和認(rèn)可是自主治理得以持久有效運轉(zhuǎn)的重要保障。自主治理與政府嵌入統(tǒng)合才是公共問題和集體行動困境的破解之道，正如埃文斯所言，“只有自主性而缺乏嵌入，或者只有嵌入而沒有自主性，不足以形成強大的國家能力”?。

三、自主治理與政府嵌入統(tǒng)合的實證分析

僅僅停留在理論層面分析而不做經(jīng)驗研究是很難有效解讀事實的。下面將以ZYHY社區(qū)物業(yè)糾紛處理為例，探究居民是如何自主治理的，政府又是怎樣嵌入的，兩者統(tǒng)合又將產(chǎn)生怎樣的治理效果。

（一）自主治理要素分析

奧斯特羅姆在分析了一些長期存在自主組織治理案例的基礎(chǔ)上，總結(jié)出了自主治理的八項原則，也可以說是自主治理的必備要素，分別是：（1）清晰界定邊界；（2）占用和供應(yīng)規(guī)則與當(dāng)?shù)貤l件一致；（3）集體選擇的安排；（4）監(jiān)督；（5）分級制裁；（6）沖突解決機制；（7）對組織權(quán)的最低限度的認(rèn)可；（8）分權(quán)制企業(yè)。ZYHY社區(qū)通過把居民以及相關(guān)社區(qū)組織組織起來自主解決物業(yè)糾紛的事件，在某種程度上也契合了上述要素。但是本文討論的公共事務(wù)是一種社會事務(wù)，畢竟不同于奧斯特羅姆分析的經(jīng)濟事務(wù)（資源的使用），因而并沒有完全符合八項規(guī)則，同時也有自身獨特的要素。

1.邊界清晰

明確邊界是組織集體行動的第一步，解決問題也要首先明確問題的邊界和范圍。在處理公共事務(wù)的時候，一方面要精準(zhǔn)定位所要處理的公共事項；另一方面也要明確不同主體的處置權(quán)限，即事務(wù)界限和權(quán)力界限。ZYHY社區(qū)明確了物業(yè)糾紛的處置事項和處置權(quán)限。首先明確了需要解決的物業(yè)問題的范圍，包括在保修期間，業(yè)主物業(yè)維修與開發(fā)商間的矛盾；在保修期外，動用專項維修資金時，受損害的業(yè)主和其他業(yè)主間的矛盾；鄰里間因施工、滲漏、噪聲等引發(fā)的矛盾等八大類問題。其次對所有問題處理權(quán)限進行了界定和分類，明確了物業(yè)公司、業(yè)主、業(yè)主委員會以及社區(qū)居委會單獨或者合作可以處理的問題；超出四者處置權(quán)限，需要街道、房管局或者其他相關(guān)部門協(xié)助處理的問題。

2.集體選擇的安排

集體選擇的安排是指絕大多數(shù)個人能夠參與規(guī)則的制定和修改，也就是說，有關(guān)自主治理的制度都是組織成員協(xié)商討論的結(jié)果，這是自主治理的核心要義。自主治理本身就強調(diào)行動者的參與和協(xié)商，主張在參與協(xié)商中彰顯個人的主體性、能動性和創(chuàng)造性。這是因為，廣泛的參與協(xié)商一方面可以聚集治理智慧，最大限度達成集體共識，提高制度和規(guī)則的遵守率；另一方面也可以實現(xiàn)民主價值，保障成員的權(quán)利，維護和增強自組織的合法性。ZYHY社區(qū)業(yè)主代表、業(yè)主委員會成員、物業(yè)公司成員、居委會成員以及其他利益相關(guān)者，通過常態(tài)化的“三方聯(lián)動”聯(lián)席會議，共同商討議事規(guī)則、范圍、周期等相關(guān)內(nèi)容，共同參與《物業(yè)糾紛調(diào)解實施辦法》《典型事項處理流程》《小區(qū)公共收益使用管理辦法》等相關(guān)制度的制定和修改。特別是在物業(yè)費漲價和物業(yè)質(zhì)量提升的專題座談會上，每位成員積極發(fā)言，說問題、談對策，理性表達、積極溝通，最終達成了集體共識。

3.監(jiān)管機制

監(jiān)管機制主要應(yīng)對自主治理中的“搭便車”和“機會主義”行為。為了防止個體理性絕對主導(dǎo)下的越軌行為，自組織必須構(gòu)建一套有效的監(jiān)管機制予以約束，其目的都是為了在尊重個體利益的基礎(chǔ)上維護集體利益。但是，自組織中的監(jiān)督不同于權(quán)力監(jiān)督，它不是憑借外界的強制力，而是依靠內(nèi)部成員的承諾和信任。ZYHY社區(qū)采取了“一定雙評”的監(jiān)督制度?！耙欢ā奔础岸ǔ兄Z”，組織召開專題懇談會，指導(dǎo)督促物業(yè)公司制定了物業(yè)服務(wù)十大承諾，業(yè)主委員會制定了廉潔服務(wù)七項承諾。物業(yè)公司每月要向業(yè)主委員會遞交一份月度服務(wù)報告，年末遞交公共收益使用報告；業(yè)主委員會每月也要向業(yè)主公開自身履職情況并接受物業(yè)公司的監(jiān)督。這種雙向監(jiān)督和雙向承諾構(gòu)建了良好的“軟約束”機制?！半p評”即組織評、群眾評，自組織和群眾年終對物業(yè)服務(wù)承諾，廉潔服務(wù)承諾進行考評，整體評價過程要受社區(qū)紀(jì)檢小組的監(jiān)督。這一舉措促成了短期內(nèi)住戶對物業(yè)費漲價全部簽字表態(tài)，并對提高物業(yè)服務(wù)質(zhì)量充滿了期待。

4.獎懲機制

奧爾森認(rèn)為，激勵可以在潛在集團中導(dǎo)致集團導(dǎo)向的行動?，自主治理的目的就是要達成一種集團行動，因而構(gòu)建有效的激勵機制是必然的選擇。激勵就是激發(fā)人的行為動機，調(diào)動人的積極性的過程。它是一個具有雙重含義的概念，包括鼓勵良好行為的正激勵和遏制不良行為的負激勵。簡單地說，可分為獎勵和懲罰兩種類型。ZYHY社區(qū)經(jīng)過多次協(xié)商建立了“雙金雙贏”（質(zhì)保金、獎金；質(zhì)價雙贏、利益雙贏）的獎懲制度。建立質(zhì)保金、獎金制度，即物業(yè)企業(yè)將漲價部分的10%（5萬元）作為質(zhì)保金，由業(yè)委會掌管；業(yè)委會拿出公共收益所得的4%（9000元）作為獎金，物業(yè)企業(yè)“一定雙評”滿意率達到80%以上可拿回質(zhì)保金，達到85%以上可得到業(yè)委會獎金。在這種制度激勵下，近兩年物業(yè)公司的服務(wù)質(zhì)量大大提升，每年的滿意度都達到90%以上，不但全部拿回了質(zhì)保金，還獲得了業(yè)委會的獎勵。當(dāng)然，業(yè)主也享受到了更好的服務(wù)，兩者權(quán)益都得到了尊重。

5.沖突解決機制

沖突廣泛存在于利益調(diào)整和變革的社會轉(zhuǎn)型之中，自主治理需要解決圍繞公共利益問題而產(chǎn)生的沖突，需要解決自組織與他組織以及自組織內(nèi)部成員之間的矛盾，本質(zhì)上講，自主治理的過程就是化解沖突矛盾的過程。這是自主治理制度得以延續(xù)的基礎(chǔ)，也是其價值所在。當(dāng)前社會矛盾日益聚集在社區(qū)，在城市社區(qū)中，業(yè)主與物業(yè)公司之間的矛盾尤為突出。按照奧斯特羅姆的理解，需要一種成本低廉的地方公共論壇對沖突快速做出反應(yīng)。ZYHY社區(qū)建立了常態(tài)化的公共論壇即“三方聯(lián)動”聯(lián)席會議。通過每月召開“三方聯(lián)動”聯(lián)席會議（根據(jù)需要也可以臨時召開），重點解決物業(yè)管理和服務(wù)中的矛盾和問題，同時對問題進行分類、分段處理，明確解決問題的層次。一般的困難或問題，責(zé)成責(zé)任方解決落實；重大疑難問題，責(zé)任方為主體，其他各方配合協(xié)調(diào)解決落實；特別重大、可能激化矛盾的問題，請街道物業(yè)糾紛調(diào)解委員會參與調(diào)處，必要時請區(qū)房管局、區(qū)民政局和其他行政主管部門、街道派出所、街道司法所代表參加。

6.組織獨立

對組織權(quán)的最低限度的認(rèn)可，也就是自治組織規(guī)定的制度和做出的決定不受外部政府權(quán)威的挑戰(zhàn)，簡而言之，就是組織獨立，這是自主治理的應(yīng)有之義。組織獨立是組織成員通過反復(fù)博弈和反復(fù)試錯而形成的自我約束和自我管理的結(jié)果。WH市基層政府給予了ZYHY社區(qū)較大的自主空間，尤其是在物業(yè)糾紛的處理上，給予了較大的自主權(quán)。只要不違背現(xiàn)有的政策法律法規(guī)，凡是通過“三方聯(lián)動”制定的規(guī)章制度、政策決定，基層政府都予以認(rèn)可。街道、社區(qū)居委會不直接干預(yù)糾紛處理，只是注重搭建糾紛處理平臺，引導(dǎo)雙方理性參與，尊重雙方共同意愿。

7.組織精英

廣泛地講，精英就是指具有某些突出才干和能力的人，并有一定的影響力和號召力。奧斯特羅姆提供的自主治理要素中，沒有明確指出“組織精英”這一要素，但是從他分析的諸多案例中，能夠看到組織精英的作用。杜贊其在分析中國民間社會自主治理的時候明確指出，自組織能否發(fā)生的關(guān)鍵不僅在于自身是否擁有基本的社會資本存量，也在于是否存在一個或若干個民間領(lǐng)袖或精英?。張靜則進一步指出，民間精英與財富、權(quán)威和公共身份有關(guān)，并對基層社會整合具有實質(zhì)性作用?。羅家德等人通過分析自組織從無序到有序的過程，也闡明了自組織運作過程中的能人現(xiàn)象?。歸根到社區(qū)，組織精英實際上就是草根領(lǐng)袖，在公共事務(wù)治理中起著帶頭作用。如ZYHY社區(qū)居委會主任ZHJ原來是某地方宣傳部副部長，退休后到社區(qū)工作，具有較強的組織動員能力和處理問題的能力，在組織業(yè)主委員會和物業(yè)公司雙方協(xié)商中起著“潤滑劑”作用。業(yè)主委員會主任原來是WH市某制藥廠支部書記，退休后熱心社區(qū)公益事業(yè)，具有較強的溝通協(xié)商能力，能夠較好地集聚和表達業(yè)主意愿，積極主動與物業(yè)公司展開協(xié)商。

8.社會資本

按照林南的理解，社會資本就是存在于社會關(guān)系中的網(wǎng)絡(luò)資源?，燕繼榮將其細化為個人關(guān)系、成員身份和社會網(wǎng)絡(luò)，并認(rèn)為核心要素是信任關(guān)系?。自主治理在無法依靠外部法律、行政權(quán)威的強制力的情況下，更多依靠的是內(nèi)部相互信任的承諾和人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。其實，奧斯特羅姆在分析公共池塘資源自主治理的時候，很多自主治理規(guī)則都是建立在當(dāng)?shù)貪O民相互嵌套的信任和合作關(guān)系之上的。黃榮貴、桂勇通過定量研究也表明，社區(qū)社會資本存量（如社區(qū)內(nèi)社會網(wǎng)絡(luò)密度、平均信任水平、平均志愿主義水平）越高，居民參與解決社區(qū)公共問題的可能性就越大?。ZYHY社區(qū)之所以能夠較好地解決物業(yè)糾紛，很大程度上得益于社區(qū)社會資本的基本存量。ZYHY社區(qū)很重視精神文化建設(shè)，頻繁開展文化娛樂活動，居民參與積極性很高。長此以往，居民在參與中逐漸建立了一種信任、合作關(guān)系，增強了相互間的理解和溝通，同時也共同獲得了很多榮譽?。他們特別珍惜和愛護這些來之不易的榮譽，并逐漸樹立了一種“家丑不可外揚”“內(nèi)部問題內(nèi)部解決”的意識，社區(qū)榮譽感和歸屬感較強，因而他們能夠較為理性地站在不同立場去思考和解決問題，業(yè)主與物業(yè)公司之間的“維權(quán)抗?fàn)帯毙袆右仓鸩窖葑優(yōu)橐粓觥袄硇詼贤ā毙袆印?/p>

（二）政府嵌入方式分析

格蘭諾維特把嵌入宏觀上分為“結(jié)構(gòu)性嵌入”和“關(guān)系性嵌入”，祖金與迪馬喬細化為政治嵌入、結(jié)構(gòu)嵌入、文化嵌入和認(rèn)知嵌入?。本文案例中政府的嵌入，既有上述特點，也有自身獨特的方式。

1.理念嵌入

理念嵌入是指政府宏觀上的治理理念嵌入基層社區(qū)治理。政府在社會建設(shè)中處于主導(dǎo)者和推動者的地位?，其治理理念必然影響到基層社會治理的制度設(shè)計。不同歷史時期政府的治理理念形塑了不同類型的基層治理模式。在當(dāng)前我國政府治理理念總體上由“社會管理”向“社會治理”轉(zhuǎn)變的宏觀背景下，ZYHY社區(qū)所在的區(qū)政府和街道倡導(dǎo)參與式治理理念，強調(diào)政府不再是唯一的治理中心，主張多元主體的協(xié)同參與。這給予了ZYHY社區(qū)一定的自治空間，也是其自主治理得以產(chǎn)生的基礎(chǔ)。在參與式治理過程中，當(dāng)?shù)卣绕鋸娬{(diào)社區(qū)信息公開下的多元協(xié)商和公眾參與能力的培育，許多解決措施也都是在公眾廣泛參與和多元協(xié)商博弈中形成的，這為ZYHY社區(qū)“三方聯(lián)動”解決物業(yè)糾紛奠定了良好的基礎(chǔ)。

2.權(quán)力嵌入

權(quán)力嵌入是指政府權(quán)力或權(quán)力關(guān)系嵌入基層社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)。從傳統(tǒng)意義上講，權(quán)力嵌入是政府為了保持在基層的權(quán)威和基本的動員能力，往往將一些權(quán)力滲透到基層，構(gòu)建一種“縱向到底”的管理體制。然而，本文案例中的政府權(quán)力嵌入雖然也有些傳統(tǒng)意蘊，但其更多的是通過政府權(quán)威去協(xié)助自主治理。一方面，政府將一些社區(qū)普適性的自主治理規(guī)則上升到街道，甚至區(qū)政府層面，運用政府權(quán)威進一步增強自主治理制度的合法性。如ZYHY社區(qū)所在街道規(guī)定每個社區(qū)都要嚴(yán)格實施“三方聯(lián)動”會議制度，年底還要進行“三方聯(lián)動”述職述評，這就增強了自主治理制度的執(zhí)行力。另一方面，政府把相關(guān)執(zhí)法權(quán)嵌入自主治理不能完全解決的領(lǐng)域，掃除自主治理障礙。ZYHY社區(qū)所在街道明確城管中隊、綜治辦、派出所、司法所、工商所、食藥監(jiān)所在小區(qū)的突出問題和綜合治理中的職責(zé)，建立每周三聯(lián)合巡查制度，解決了“三方聯(lián)動”中由于自治主體缺乏執(zhí)法權(quán)而無法解決的物業(yè)糾紛。如ZYHY社區(qū)在相關(guān)部門的協(xié)助下，集中整治了小區(qū)攤棚占道經(jīng)營、車位地鎖泛濫和小區(qū)“僵尸車”等問題。

3.組織嵌入

組織嵌入是指政府組織機構(gòu)或組織關(guān)系嵌入基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。從傳統(tǒng)意義上講，政府組織嵌入是為了監(jiān)控或整合基層權(quán)力。但組織嵌入除了有特定的政治功能，還有一定的服務(wù)功能，有的學(xué)者把其納入服務(wù)嵌入的范疇?。本文案例中的組織嵌入更大程度上也是為了推動和延續(xù)自主治理。一方面，政府在ZYHY社區(qū)所在的街道設(shè)立了“三方聯(lián)動”工作辦公室，與街、社服務(wù)中心合署辦公，切實加強黨工委在“三方聯(lián)動”總體設(shè)計和資源調(diào)配方面的主體作用；同時，明確了黨工委班子成員擔(dān)任各社區(qū)黨組織第一書記，實行部門包社區(qū)、干部包小區(qū)制度，確保每個小區(qū)都有一名干部對口協(xié)調(diào)“三方聯(lián)動”工作。另一方面，政府通過其代理人——社區(qū)居委會——將組織關(guān)系嵌入社區(qū)，建立了“三方交叉任職”制度，即推薦符合條件的社區(qū)“兩委”成員、網(wǎng)格員、網(wǎng)格黨支部書記、“三長三員”等，通過法定程序兼任業(yè)主委員會主任或委員，提倡業(yè)委會黨組織書記和業(yè)委會主任“一肩挑”；聘請業(yè)主委員會主任、物業(yè)服務(wù)企業(yè)負責(zé)人擔(dān)任社區(qū)居委會兼職副主任；推薦熟悉物業(yè)相關(guān)法律法規(guī)的社區(qū)“兩委”成員兼任物業(yè)服務(wù)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量總監(jiān)。同時，大力推進業(yè)委會和物業(yè)服務(wù)企業(yè)黨組織建設(shè)。如ZYHY社區(qū)物業(yè)公司組建了非公黨組織，已把2名優(yōu)秀的物業(yè)經(jīng)理培養(yǎng)發(fā)展成黨員。

4.資源嵌入

資源嵌入是指政府直接把自身內(nèi)部行政資源或引入外部社會資源嵌入社區(qū)治理過程。資源是治理的基礎(chǔ)，摩爾根指出，“人類進步的一切偉大時代，是跟生存資源擴充的各個時代多少直接符合的”?。任何治理模式都離不開資源的支持，自主治理也不例外。由于公共問題的復(fù)雜性和自治主體能力的有限性，自組織很難完全籌集到相關(guān)治理資源，因此政府嵌入就成為必要。政府除了給予ZYHY社區(qū)“三方聯(lián)動”專項資金，還著重引入以下資源。一是培訓(xùn)資源。街道層面上加強對物業(yè)公司安全標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)，穩(wěn)步提升物業(yè)安全指數(shù)；同時，積極培育社區(qū)治理領(lǐng)軍人物和自主治理草根領(lǐng)袖，挖掘了一批群眾信賴、影響廣泛的先進個人，如“最美小巷總理”ZSJ、“感動南湖人物”SYY等。此外，還通過對開放空間會議技術(shù)的培訓(xùn)，增強居民的參與能力。二是專業(yè)律師。政府引進社區(qū)律師，組建公共法律服務(wù)中心，保證每天有律師在崗，面向居民提供法律咨詢、矛盾糾紛受理、法律援助與宣傳、辯護、代理、咨詢等法律服務(wù)，引導(dǎo)業(yè)主理性維權(quán)，促進“三方聯(lián)動”規(guī)范運行。

5.文化嵌入

文化嵌入是指政府把包容、理解、合作、互惠等文化價值嵌入社區(qū)治理。文化具有政治、經(jīng)濟和社會三張面孔，其根本目的都是透過文化和以文化為場域達致治理的目的?。文化治理已經(jīng)成為現(xiàn)代社會治理的一個重要面向。自主治理更需要文化價值的規(guī)約，因為它更多要依靠文化所包含的信任、理解、合作等價值內(nèi)涵，這也正是自主治理所需要的社會資本的來源。ZYHY社區(qū)所在街道倡導(dǎo)“以文化人”的柔性治理方式，連續(xù)舉辦了十三屆鄰里文化節(jié)、八屆感動南湖人物評選、開展四大板塊常規(guī)文體活動，將居民的視線從小家庭轉(zhuǎn)入大家園，讓居民在活動中先認(rèn)識、后結(jié)交、再關(guān)心，逐漸樹立了參與、合作、理解、信任的意識。鄰里文化帶來的人際友善在居委會、物業(yè)公司、業(yè)主委員會的“聯(lián)動”機制中，成為消除矛盾的潤滑劑、凝聚人心的黏合劑，激發(fā)了居民參與社區(qū)事務(wù)的熱情。也正是由于文化的熏陶，ZYHY社區(qū)居民逐漸理性地對待物業(yè)糾紛，沒有再出現(xiàn)以前的靜坐、上訪、拉橫幅、堵馬路⑥等非制度化政治參與行為。

四、自主治理與政府嵌入統(tǒng)合的一般分析框架

通過上述實證分析，我們可以從中凝練出自主治理與政府嵌入統(tǒng)合的一般分析框架。公共事務(wù)治理是一個綜合性的生態(tài)系統(tǒng)，是外部政府行政系統(tǒng)和內(nèi)部社會自治系統(tǒng)的有機統(tǒng)一，是政府嵌入和自主治理兩種方式的統(tǒng)一。本質(zhì)上，這個分析框架就是自主治理要素和政府嵌入要素的關(guān)系分析和邏輯建構(gòu)。（見圖1）政府認(rèn)可自主治理制度，并推進自主治理進程；自主治理推進政府治理現(xiàn)代化，增強基層合法性。

圖1 自主治理與政府嵌入統(tǒng)合一般分析框架

理念嵌入是自主治理的前提。什么樣的治理理念決定了什么樣的治理類型。在原來“總體性”社會框架下，政府持管控理念，社會被強制納入行政體系，自主性極弱，基層自主治理難以產(chǎn)生。隨著政府理念的轉(zhuǎn)變，參與式治理、多中心治理、協(xié)同合作治理理念逐漸被政府接受，這就給自主治理提供了運作的制度空間。政府與社會的邊界逐漸明晰，自組織自主權(quán)得到尊重，群眾參與成為常態(tài)，集體協(xié)商解決公共問題也才有了可能。同時，基層自主空間的確立也為政府治理理念的改變和治理方式的轉(zhuǎn)變提供了試驗場域，為政府角色的轉(zhuǎn)變和治理能力的提升提供了檢驗空間。

權(quán)力嵌入是自主治理的關(guān)鍵。權(quán)力在一定程度上意味著權(quán)威，自主治理制度如監(jiān)管制度、獎懲制度、沖突解決制度要能持久運轉(zhuǎn)，必須具有一定的權(quán)威和公信力，而通過政府權(quán)力加以確認(rèn)無疑是一種可靠且成本低廉的辦法；并且，制度的創(chuàng)新也必須在國家的保護下才有可能成功。再者，權(quán)力嵌入還能進一步明晰自主治理邊界和政府權(quán)力邊界，政府權(quán)力不干預(yù)屬于居民自治的事務(wù)，但一些交叉重疊的公共事務(wù)需要政府權(quán)力的強制執(zhí)行。這在一定程度上可以彌補自治主體權(quán)力缺失的不足，增強持久自治的動力。同時，權(quán)力嵌入實際上也是政府整合基層、維持秩序的需要，在一定程度上也滿足了政府的自身偏好，符合政府的治理邏輯。

組織嵌入自主治理的條件。權(quán)力嵌入往往伴隨著組織嵌入，把組織關(guān)系和組織結(jié)構(gòu)嵌入基層社會是確保權(quán)力效用的有效手段，從而也才能更有效地維護自主治理制度。但是，基層公共事務(wù)自主治理過程中的組織嵌入不同于大規(guī)模的跨區(qū)域、跨層級中的組織嵌入，它往往更多依靠的是代理人嵌入，設(shè)置的是協(xié)調(diào)機構(gòu)。如涉及社區(qū)公共事務(wù)的時候，政府一般都是通過社區(qū)居委會去完成嵌入角色。政府體制內(nèi)相互監(jiān)督、相互制約的組織架構(gòu)和組織關(guān)系嵌入自主治理中，也能為其提供制度設(shè)計樣本，減少制度設(shè)計成本。同時，嵌入性組織也是政府了解社情民意的重要窗口，便于其快速收集信息和反饋，迅速調(diào)整政策和行為，提升政權(quán)社會回應(yīng)力。

資源嵌入是自主治理的動力。自主治理必須建立在資源的可選擇和可使用上，“離開資源談治理，只能是無本之木，無源之水”?。誠然，自組織可以籌集到一些社會資源，但是行政資源只能由政府注入，自主治理不可能不需要行政資源的支持，更何況當(dāng)前我國自組織力量薄弱，自身資本有限，籌集到的資源有限，難以滿足治理的需要，因而政府資源的嵌入無疑是雪中送炭。再說，通過行政資源去撬動社會資源是一條有效開發(fā)社會資源的路徑，提升了自組織開發(fā)資源的效率。如政府通過行政制度設(shè)計（如政府購買社會服務(wù)）把律師引入社區(qū)，為自主治理提供了法治支持；政府大規(guī)模、常態(tài)化的培訓(xùn)，為自主治理培養(yǎng)了諸多組織精英。同時，政府資源嵌入也有效避免了“行政資源使用效率低，社會資源開發(fā)難度大”的困境，促進了資源的整體優(yōu)化配置，提升了政府宏觀調(diào)控能力。

文化嵌入是自主治理的保障。自主治理制度是協(xié)商溝通而不是外部強制的產(chǎn)物，因而制度供給的關(guān)鍵在于信任和社群觀念的塑造。信任和社群觀念實際上是一種社會資本，而文化營造則是積累社會資本的重要方式。政府開展文化活動既是一種娛樂消遣，更是一種價值建構(gòu)。居民在參與文化活動中逐漸形成的協(xié)商、合作、理解、信任、互惠等價值觀念是社會資本的重要來源，也是自主治理的內(nèi)在需要。同時，民眾在自主治理過程中構(gòu)建的文化價值，在維系基層社會穩(wěn)定、激發(fā)基層社會活力方面具有重要的作用。社會秩序不再需要政府剛性的維持，“以文化人”在一定程度上稀釋了政府責(zé)任，減少了治理成本。

五、結(jié)論

公共事務(wù)治理是自主治理和政府嵌入的有機統(tǒng)一，無論是學(xué)理研究還是經(jīng)驗研究，都印證了這種統(tǒng)合。自主治理理論突破了公共事務(wù)治理傳統(tǒng)集體行動理論的困境，憑借其獨特的優(yōu)勢和幽邃的洞見，在學(xué)術(shù)領(lǐng)域占有一席之地。但是，在我國特有的政治結(jié)構(gòu)下，自主治理難以獨立存在，需要政府給予一定的自治空間、自治資源和自治能力。自主治理的要素和政府嵌入的方式是相輔相成的，兩者相互建構(gòu)、相互影響，構(gòu)成了自主治理和政府嵌入統(tǒng)合的一般分析框架。這無論是對公共事務(wù)治理的學(xué)理分析還是對現(xiàn)實問題的處理，都具有一定的指導(dǎo)作用。

任何治理方式的核心都是要恰當(dāng)處理好政府與社會的關(guān)系。自主治理過程中，關(guān)鍵是要處理好“自治”和“嵌入”的關(guān)系，公共問題治理的難點在于尋求兩者間的動態(tài)平衡。一方面，自治是基層治理的根本，它能在激發(fā)居民主體性中有效解決公共問題；另一方面，自主治理的困境需要政府嵌入，嵌入是政府治理能力的現(xiàn)代特征。但要注意的是，政府嵌入不能自治干預(yù)，更不能替代自治。從輔助原則來看，政府只是助推自治進程或解決自治無法解決的難題，促進自助與輔助間治理層次的轉(zhuǎn)換。因而，在實際問題處理中要避免過于片面化和絕對化的觀點，過度強調(diào)“自治”或過度強調(diào)“嵌入”都不利于解決問題。公共事務(wù)治理不是單獨的個人或者組織行為，而是一個綜合的治理生態(tài)系統(tǒng)，是內(nèi)部功能性要素和外部條件性要素共同作用的結(jié)果。

注釋：

①“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)是最少受人照顧的事務(wù)，人們懷著自己的所有而忽視公共事務(wù)，對于公共的一切，他至多留心其中對他個人多少有些相關(guān)的事務(wù)?！眳⒁姡簛喞锸慷嗟拢骸墩螌W(xué)》，吳壽彭譯。商務(wù)印書館1983年版，第48頁。

②?[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事務(wù)的治理之道——集體行動制度的演進》，余遜達、陳旭東譯，上海三聯(lián)書店2000年版，第34、18（中文版序）頁。

③徐勇：《論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治》，《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2001年第3期，第5—13頁。

④出于對受訪對象的尊重，本文中所有的地點和人名都是用代碼表示，由每個地點和人名的首字母組成。

⑤物業(yè)費漲價是一件很困難的事情，物業(yè)公司也不敢輕易漲價，否則居民會大范圍地罷繳物業(yè)費，很多社區(qū)都無法解決這個問題，更何況是像ZYHY社區(qū)，15年都沒有漲價，突然要漲價，居民很難接受。

⑥據(jù)ZYHY社區(qū)書記介紹，2003年、2004年的時候，ZYHY社區(qū)業(yè)主委員會與開發(fā)商矛盾尖銳，當(dāng)時社區(qū)還沒有實施“三方聯(lián)動”制度，業(yè)主們經(jīng)常上訪，到法院或政府門前靜坐、拉橫幅、堵馬路等，尤其是組織40多人的車隊到省政府門前上訪，自此，ZYHY社區(qū)“一舉成名”。

⑦曹現(xiàn)強、侯春飛：《中國非營利組織成長機制分析——自主治理的視角》，《中國行政管理》2004年第4期，第25—28頁。

⑧陳剩勇、馬斌：《溫州民間商會：自主治理的制度分析——溫州服裝商會的典型研究》，《管理世界》2004年第12期，第31—49頁。

⑨馬斌、徐越倩：《民間商會的治理結(jié)構(gòu)與運行機制——以溫州民間商會自主治理為個案的研究》，《理論與改革》2006年第1期，第153—158頁。

⑩[英]卡爾·波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源》，馮鋼、劉陽譯，浙江人民出版社，2007年版，第50頁。

?何艷玲：《“嵌入式自治”：國家—地方互嵌關(guān)系下的地方治理》，《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2009年第4期，第495—501頁。

?邢華：《我國區(qū)域合作治理困境與縱向嵌入式治理機制選擇》，《政治學(xué)研究》2014年第5期，第37—50頁。

?陳家喜、黃衛(wèi)平：《把組織嵌入社會：對深圳市南山區(qū)社區(qū)黨建的考察》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2007年第6期，第84—90頁。

?張昱、焦志勇：《統(tǒng)治治理自治：國家與社會關(guān)系視角》，《社會建設(shè)》2015年第2期，第3—9頁。

?許多學(xué)者對奧斯特羅姆的自主治理理論進行了重新審思，認(rèn)為其具有人性假設(shè)偏移、外部條件虛幻、制度內(nèi)生模糊、社會制度局限等弊端。類似觀點可參見：朱廣忠：《埃莉諾·奧斯特羅姆自主治理理論的重新解讀》，《當(dāng)代世界與社會主義》2014年第6期，第132—136頁；高軒、朱滿良：《埃麗諾·奧斯特羅姆的自主治理理論述評》，《行政論壇》2010第2期，第21—24頁。

?汪火根：《“嵌入性”自主治理：溫州行業(yè)自主治理的典型研究》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2016年第3期，第88—97頁。

? Evans，Peter B：Embedded Autonomy:States and IndustrialTransformation Princeton：Princeton University Press，1995.

?[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁、郭宇峰、李崇新譯，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1995年版，第72頁。

?[美]杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家——1990—1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，江蘇人民出版社1996年版，第5頁。

?張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，上海人民出版社2006年版，第18頁。

?羅家德、孫瑜等：《自組織運作過程中的能人現(xiàn)象》，《中國社會科學(xué)》2013年第1期，第86—101頁。

?[美]林南：《社會資本——關(guān)于社會結(jié)構(gòu)與行動的理論》，張磊譯，世紀(jì)出版社、上海人民出版社2005年版，第28頁。

?燕繼榮：《投資社會資本：政治發(fā)展的一種新維度》，北京大學(xué)出版社2006年版，第187頁。

?黃榮貴、桂勇：《集體性社會資本對社區(qū)參與的影響——基于多層次數(shù)據(jù)的分析》，《社會》2011年第6期，第1—21頁。

?ZYHY社區(qū)獲得的全國性榮譽就有14項。

?劉鵬：《從分類控制走向嵌入型監(jiān)管：地方政府社會組織管理政策創(chuàng)新》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2011年第5期，第97—105頁。

?方世南、曾德賢：《社會建設(shè)視域內(nèi)的政府地位、價值追求與有效作為》，《學(xué)習(xí)論壇》2011年第3期，第53—55頁。

?蔣永甫、寧琳映：《中央政府嵌入地方：基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)路徑——中央與地方關(guān)系研究之二》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報》2016年第2期，第38—45頁。

?馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯選集（第4卷）》，人民出版社1972年版，第17頁。

?吳理財：《文化治理的三張面孔》，《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2014年第1期，第64—74頁。

?黃家亮、鄭杭生：《社會資源配置模式變遷與社區(qū)服務(wù)發(fā)展新趨勢——基于北京市社區(qū)服務(wù)實踐探索的分析》，《社會主義研究》2012年第3期，第73—77頁。

編輯 王秀芳

Integration of Self-governance and Government Embeddedness:Public Affairs Governance

Xu Baojun，Chen Weidong

Public affairs governance is an organic unity of self-governance and government embeddedness.Both theoretical research and empirical research have confirmed this integration.Self-governance can effectively solve public problems in stimulating subjectivity of residents.However,as an external authority,the government's support and recognition of the internal rules of autonomous organization is an important guarantee for the sustainable and effective operation of self-governance.The elements of self-governance and the way of government embeddedness are mutually reinforcing,and they are mutually constructed and influence each other,which establishes a general analytical framework for the integration of self-governance and government embeddedness.Modern society is a comprehensive ecological system,and is the result of interaction of internal functional elements and external conditional factors.The key and difficulty of public affairs governance is to seek the dynamic balance between“autonomy”and“ embeddedness”.

Public Affairs；Self-Governance；Government Embeddedness；Organic Unity；Analytical Framework

D69-3

A

1007-905X（2017）05-0104-08

2017-03-01

2015年國家社會科學(xué)基金重點項目（15AZD021）；2016年重慶市教育委員會人文社會科學(xué)研究項目（16SKGH176）；2015年教育部人文社會科學(xué)研究一般項目（15YJC840027）

1.許寶君，男，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院博士研究生，湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心助理研究員，主要從事當(dāng)代中國社會發(fā)展與城鄉(xiāng)基層治理研究；2.陳偉東，男，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院博士生導(dǎo)師，教授，湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心主任，主要從事當(dāng)代中國社會發(fā)展與城鄉(xiāng)基層治理研究。