傅小青

摘 要：黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的關(guān)系是全面依法治國進(jìn)程中的難點和關(guān)鍵，澄清這個問題，對于建設(shè)社會主義法治國家意義重大。黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國二者盡管在組織方式和管理方式以及管轄范圍上有所區(qū)別，但在本質(zhì)、價值、目標(biāo)、程序、實現(xiàn)條件等方面，具有高度嚴(yán)密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，都以維護人民根本利益為己任，其本質(zhì)具有一致性。二者相輔相成：依法治國離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠法治。

關(guān)鍵詞：黨的領(lǐng)導(dǎo)；依法治國；關(guān)聯(lián)性；社會主義法治國家

中圖分類號：D920.4

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）06-0092-03

長期以來，社會上一直有一種聲音，認(rèn)為黨對法治事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)違反了法治運行的客觀規(guī)律，影響了法治的權(quán)威性，如果依法治國在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，就是執(zhí)政的共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)人可以凌駕于憲法和法律之上，不受憲法和法律的約束。不難看出，這種認(rèn)識的核心是把依法治國與堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)對立起來，人為設(shè)置了一種黨和法非此即彼的關(guān)系，其產(chǎn)生的根源在于對黨法關(guān)系把握的錯位?？梢姡绾握_認(rèn)識和處理好二者之間的關(guān)系將是今后我國法治建設(shè)中最為關(guān)鍵的重大理論和現(xiàn)實問題。本文認(rèn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國二者盡管在組織方式和管理方式以及管轄范圍上有所區(qū)別，但在本質(zhì)、價值、目標(biāo)、程序、實現(xiàn)條件等方面，具有高度嚴(yán)密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性和一致性。

一、以維護人民根本利益為己任的黨的領(lǐng)導(dǎo)和以善治為目標(biāo)的依法治國在本質(zhì)上是一致的

黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國都是為了一個共同的目的——體現(xiàn)人民意志，保障人民權(quán)利，兩者的目標(biāo)都是把我國建設(shè)成為富強、民主、文明的社會主義現(xiàn)代化國家，使人民過上自由、民主、富裕的生活，目的具有根本一致性。中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)決定了她的根本價值追求是為人民謀福利，代表的是最廣大人民群眾的根本利益，黨的宗旨就是全心全意為人民服務(wù)。依法治國的目標(biāo)正是把人民群眾的意愿和要求，通過立法渠道上升為法律，并通過執(zhí)法、司法活動加以實現(xiàn)。在當(dāng)今中國，法體現(xiàn)的就是人民政權(quán)的意志，維護和保障的就是廣大人民群眾的根本利益?！翱梢哉f，依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)辯證統(tǒng)一的基石與連接點是人民利益、人民意志”，離開了這一基石和連接點，依法治國和黨的領(lǐng)導(dǎo)也就不能實現(xiàn)辯證統(tǒng)一。如果我們的立法、司法和執(zhí)法不能夠滿足廣大人民的意愿，不能維護廣大人民的根本利益，不能保障廣大人民的各項權(quán)利，就必然不能符合代表廣大人民根本利益的中國共產(chǎn)黨的要求，這時，黨作為執(zhí)政黨必然要對法治進(jìn)行修正；如果我們黨的領(lǐng)導(dǎo)違背了自己的宗旨，黨的執(zhí)政必然也和社會主義法治產(chǎn)生矛盾?？梢哉f，不論是黨的領(lǐng)導(dǎo)還是依法治國，都始終堅持在廣大人民根本利益上的辯證統(tǒng)一，關(guān)鍵所在是二者的相互協(xié)調(diào)和促進(jìn)。

黨的政策不斷上升為國家政策并經(jīng)立法程序被賦予法的形式，符合依法治國建設(shè)中的立法程序。我國法律本質(zhì)上就是黨的路線方針政策的法律化、制度化，它是由立法機關(guān)通過立法程序加以明確的執(zhí)政黨的政策。可以說，法律本身就是黨的路線方針政策的規(guī)范化的體現(xiàn)。在我國，憲法和法律是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的，黨帶領(lǐng)人民制定法律并遵守法律，體現(xiàn)的是黨的主張和人民的意志。黨還通過思想政治工作和組織工作，教育廣大干部自覺依法辦事，并協(xié)調(diào)各司法機關(guān)的關(guān)系，支持人大、政府、政協(xié)和司法機關(guān)依法依章程辦事，使法律得到認(rèn)真地執(zhí)行。因此，依法治國的實質(zhì)是依照法律化的黨的主張和人民意志治國，也就是把黨的主張和意志通過立法程序，由人民選出的代表將其與人民的意志融合在一起，通過法律的載體表達(dá)出來，通過立法機關(guān)把黨的意志變成國家法律；社會上任何組織和個人，嚴(yán)格依法辦事、依法行政、公正司法，就是在執(zhí)行黨的相關(guān)政策。

二、黨對法治事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國題中應(yīng)有之義

人類社會治亂興衰的基本經(jīng)驗告訴我們，法治從來不能在亂世中實現(xiàn)，善治不可能在無序下完成。從歷史上看，任何國家法治的確立都不是在一盤散沙的狀態(tài)下建立起來的，任何國家法治的成功都不是自然而然到來的，必須有一個堅定有力的領(lǐng)導(dǎo)核心進(jìn)行集中部署。人類社會發(fā)展的進(jìn)程證明，任何一項大的認(rèn)識和改造客觀世界的實踐活動，都是有組織的活動，都需要一個領(lǐng)導(dǎo)核心。世界各國實踐也表明，在任何社會條件下實行法治，都必須依賴于該社會主導(dǎo)性政治力量?，F(xiàn)代西方國家的法治正是在政黨取得國家統(tǒng)治地位后，依靠政黨的力量創(chuàng)立和實行的。

“堅持中國特色社會主義法治道路，最根本的是堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！币婪ㄖ螄枰粋€具有統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方功能的政治實體保障推動，全面推進(jìn)依法治國，更需要有自上而下堅強統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成舉國上下崇尚法治的良好氛圍，創(chuàng)造推進(jìn)依法治國的必要條件。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國、厲行法治，才能使國家治理能力逐步提升，方可有序推進(jìn)國家和社會生活法治化，也才能真正實現(xiàn)人民當(dāng)家作主，實現(xiàn)其對國家和社會事務(wù)的管理和參與?？梢哉f，堅持黨對社會主義法治事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，既符合我國發(fā)展?fàn)顩r，又符合當(dāng)代世界法治發(fā)展潮流，是中國的根本政治國情，也是中國的基本法治國情，更是我國社會主義法治的主要特色。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是是實行法治所必須的政治基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政這一根本政治國情，決定了我國的民主政治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主與依法治國的有機統(tǒng)一。在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下實行依法治國，是社會主義法治與資本主義法治的本質(zhì)區(qū)別，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是實行法治所必須的政治基礎(chǔ)。

當(dāng)前，全面建成小康社會進(jìn)入決定性階段，改革進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)之多前所未有。在社會矛盾尖銳復(fù)雜，人們訴求差異多元化的今天，如何推進(jìn)全面依法治國？說到底，也就是如何用法治方式調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系、化解各種社會矛盾?？v觀當(dāng)今中國，只有中國共產(chǎn)黨具備了總攬全局、協(xié)調(diào)各方的能力和功能，能夠為全面依法治國創(chuàng)造良好的前提。改革開放以來，我們始終堅持黨在中國特色社會主義事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，同時把依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式，保證了改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)這艘航船順利前行?；仡櫺轮袊闪⒅两裉貏e是三十多年來法治建設(shè)的歷史，我們可以清楚地看到，什么時候黨法關(guān)系處理得好，則法治興；處理得不好，則法治衰。

黨對法治事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，主要體現(xiàn)在以思想、政治和組織領(lǐng)導(dǎo)總攬法治事業(yè)的全局上，在于為法治事業(yè)謀大局、定戰(zhàn)略、把方向、主大事，尊重法治運行的客觀規(guī)律，尊重法治實踐活動中必要的形式與程序，及時把黨的決策轉(zhuǎn)化為法治實踐活動的具體實施意見，把黨的要求細(xì)化為法治實踐活動所必須依循的具體規(guī)則，形成對立法、執(zhí)法和司法機關(guān)的指導(dǎo)與規(guī)范，把黨所倡導(dǎo)的社會主義政治文明充分體現(xiàn)在對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)之中。

三、黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治

法治是人類政治文明的重大成果。國因法而治，因法而興。一個現(xiàn)代化的國家，必定是依法治理的國家；一個先進(jìn)的政黨，必然是依法執(zhí)政的政黨。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。黨要善于通過法定程序使黨的主張成為國家意志、形成法律，通過法律保障黨的政策有效實施。在市場經(jīng)濟體制下尤其需要決策科學(xué)化民主化、需要普遍有效而穩(wěn)定的行為規(guī)范、需要切實保護公民個人或法人的合法權(quán)利、需要與國際經(jīng)濟貿(mào)易組織與經(jīng)濟貿(mào)易慣例相協(xié)調(diào)，這就必然要求社會生活程序化、法治化。

法治是黨實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。在治理現(xiàn)代化的條件下，作為執(zhí)政黨，其執(zhí)政和行使國家公權(quán)力必須以法治為基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨不同于西方國家的政黨，憲法賦予了中國共產(chǎn)黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)地位。憲法在序言部分以歷史敘事方式闡述了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的歷史淵源，明確了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)核心地位的合法性：“一九四九年，以毛澤東主席為領(lǐng)袖的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民，在經(jīng)歷了長期的艱難曲折的武裝斗爭和其他形式的斗爭以后，終于推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義的統(tǒng)治，取得了新民主主義革命的偉大勝利，建立了中華人民共和國?！薄爸袊髯迦嗣駥⒗^續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，把我國建設(shè)成為富強、民主、文明的社會主義國家?！薄霸陂L期的革命和建設(shè)過程中，已經(jīng)結(jié)成由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，有各民主黨派和各人民團體參加的……愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，這個統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)鞏固和發(fā)展。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展?！笨梢哉f，憲法是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性的基本依據(jù)，是其領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位的體現(xiàn)，憲法也賦予黨治國理政的責(zé)任和使命，依憲治國本身就包括對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的合法性的承認(rèn)。黨根據(jù)這種憲法地位長期執(zhí)政，并直接行使一定的國家公權(quán)力。黨行使宏觀的執(zhí)政權(quán)力和相關(guān)的國家公權(quán)力，在今天治理現(xiàn)代化的條件下，必須以法治為基礎(chǔ)。如果脫離法治，國家治理將會失序，國家和社會的穩(wěn)定將難以維系，執(zhí)政地位將難以維持。全面依法治國，要求執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨必須跟上時代潮流，轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，嚴(yán)格按照憲法和法律治國理政。通過法治規(guī)范公權(quán)力行使行為，領(lǐng)導(dǎo)人民真正治理好國家，才能贏得人民對黨的信任，才能鞏固執(zhí)政地位?？傊挥羞@樣，黨才能提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

法治是黨完成執(zhí)政任務(wù)的可靠保障。治理一個國家、一個社會，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。沒有規(guī)矩不成方圓。法律是治國理政最大的規(guī)矩，規(guī)定了每個公民、法人、政黨、社團必須遵守的基本行為規(guī)范。我們黨要實現(xiàn)長期執(zhí)政，帶領(lǐng)人民走好“中國道路”，實現(xiàn)黨和國家長治久安，必須以法治提供根本性、全局性、長期性的制度保障。上個世紀(jì)九十年代后期伊始，法治成為中國政治發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)，要求大到國家的政體，小到個人的言行，都需要在法治的框架中運行?！耙粋€國家離開法律的規(guī)范，各項職能就無法實施，政府、企業(yè)、社會的運轉(zhuǎn)就會出現(xiàn)混亂狀態(tài)?！秉h的十八大提出全面深化改革的總目標(biāo)，就是全面完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。當(dāng)前，黨面臨的一項重大歷史任務(wù)，就是通過全面深化改革，推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。這一體系基本的原則，就是法治，通過各領(lǐng)域、各系統(tǒng)實現(xiàn)法治，形成完備的以法治為基礎(chǔ)的國家治理體系和治理能力。

四、正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的關(guān)系

黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的關(guān)系不僅事關(guān)法治建設(shè)的興衰成敗，而且決定著整個社會主義事業(yè)的前途命運。 依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)的辯證統(tǒng)一，不僅是理論命題，而且是實踐命題。從實踐層面來說，就是要把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來；把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來。質(zhì)言之，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)絕不是要“越俎代庖”、以黨代法，而是要通過發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)作用，確保中國特色社會主義法治體系的制度屬性和前進(jìn)方向。具體應(yīng)注重以下幾個方面：

第一，處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國關(guān)系的首要任務(wù)是黨領(lǐng)導(dǎo)制定良法。真正的法治應(yīng)該是良法之治，良法是善治之前提，有良法才能有善治，而要有良法就必須要有代表人民根本利益的組織來領(lǐng)導(dǎo)制定，黨的正確領(lǐng)導(dǎo)就是制定良法的重要保障。法律只有既反映事物的內(nèi)在客觀必然性，又反映廣大共同體成員的意志，才能稱得上是良法?？茖W(xué)立法離不開專家的參與，民主立法在現(xiàn)代社會條件下離不開政黨的領(lǐng)導(dǎo)；無論是一黨制國家還是多黨制國家，政黨都起著引導(dǎo)、反映和聚合民眾意志的作用?，F(xiàn)代政黨既是大眾進(jìn)行政治參與和利益表達(dá)的組織形式，也是以管理國家為事業(yè)的政治領(lǐng)袖集團引導(dǎo)大眾的工具。沒有政黨，極為分散的民眾意志就無法得到有效的聚合。在中國，共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)最主要的就應(yīng)該體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律上，也即它必須通過各種民主機制既反映民意又引導(dǎo)民意，最終把廣大人民大眾的意志聚合成體現(xiàn)人民根本利益和社會發(fā)展要求的良法。黨應(yīng)根據(jù)國家和社會發(fā)展大局、人民群眾意愿，及時提出立法建議，制定體現(xiàn)人民根本利益和社會發(fā)展要求的法律。黨也要主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，圍繞中國特色社會主義經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，不斷完善中國特色社會主義法律體系，完善立法體制機制，加強重點領(lǐng)域立法。

第二，減少黨內(nèi)法規(guī)與法律之間不必要的交叉重復(fù)。黨內(nèi)法規(guī)體系是指以黨章為根本、以若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)規(guī)章制度體系，是管黨治黨的重要依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)是對全體黨員的要求，法律是對一般公民的要求，事實上，黨規(guī)在很多方面比法律的要求更嚴(yán)格，如此一來，它才能與法律相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障。依法治國的重點是建立五大體系，即：法律規(guī)范體系（立法）、法治實施體系（執(zhí)法）、法治監(jiān)督體系（司法）、法治保障體系和黨內(nèi)法規(guī)體系。在依法治國與依規(guī)治黨齊頭并進(jìn)的大趨勢下，要求黨紀(jì)與國法的無縫對接要趨于常態(tài)化。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)中還有一些薄弱環(huán)節(jié)，有些紀(jì)律規(guī)定與現(xiàn)實不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)，有些規(guī)定與法律重復(fù)，還缺乏系統(tǒng)性、操作性和可執(zhí)行性，在理論研究上也相對滯后。黨規(guī)與法律在體系銜接時，一方面，要注意黨規(guī)制定應(yīng)主動向法律靠攏，不突破法律禁止條款的底線，減少黨內(nèi)法規(guī)之間及與法律之間不必要的交叉重復(fù)，實現(xiàn)兩者的動態(tài)銜接、互補互助；另一方面，制定或修改法律法規(guī)時，要及時吸納成熟的黨內(nèi)法規(guī)制度。

第三，黨帶頭守法是正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國關(guān)系的基本要求。真正的法治國家是全社會各行各業(yè)的人都能夠遵紀(jì)守法、依法辦事。然而，在現(xiàn)實中，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位常常給一些黨的領(lǐng)導(dǎo)干部造成這樣一種幻象：法（政策、規(guī)則）是我制定的，我自然要高于法。這就是一些人質(zhì)疑“黨大還是法大的”緣由，也是一些黨員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部不能很好遵紀(jì)守法的原因之一。法律是黨在領(lǐng)導(dǎo)立法過程中經(jīng)過協(xié)商討論凝聚成的公共意志或社會意志，這個最終形成的意志自然大于和包含黨自身的意志，作為黨的成員毫無疑問應(yīng)該服從這個最高的意志（法律）。鑒于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位容易給一些人凌駕于法律之上提供誘惑，所以，黨要管黨，從嚴(yán)治黨，使黨員尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部都能夠做遵紀(jì)守法的模范，并自覺把自己的權(quán)力限制在法律的籠子里。憲法和法律一經(jīng)最高國家權(quán)力機關(guān)頒布實施，就具有極大的權(quán)威性和普遍的約束力。必須堅持黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動的原則，把憲法和法律貫徹到黨治國理政的全過程、各個方面。我們黨從中央到地方，以及每一個黨員、黨員干部，特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，其言行不得與國家憲法和法律相抵觸，必須遵守和執(zhí)行符合憲法和法律的相關(guān)規(guī)定。同時，由于中國共產(chǎn)黨所處的領(lǐng)導(dǎo)地位，在維護憲法和法律的尊嚴(yán)、保證憲法和法律的實施等方面，還負(fù)有特別重大的責(zé)任。我們黨必須按照依法治國和依法執(zhí)政的要求，以身作則，帶頭維護憲法和法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，帶動一切國家機關(guān)、社會團體和全體公民嚴(yán)格執(zhí)行、自覺遵守憲法和法律。要強化各級黨員干部的法律意識，強化法治思維，嚴(yán)格遵循法定權(quán)限和法定程序想問題、作決策、辦事情，運用法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定。特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要保持對憲法法律的忠誠之心、敬畏之心，在任何時候都不能觸碰法律紅線、不得逾越法律底線。

總之，《中國共產(chǎn)黨黨章》關(guān)于“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”的規(guī)定，是把執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)方式納入法制軌道的基本依據(jù)，是一條極其重要的法制原則。黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，必須通過和運用法律手段。黨只能通過立法機關(guān)和政府進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，自覺依法辦事，而絕不能凌駕于國家之上發(fā)號施令。要維護憲法、法律的尊嚴(yán)與權(quán)威，堅持法律面前人人平等原則，任何人、任何組織都沒有超越法律的特權(quán)。這對于保持作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨的純潔性，克服和清除黨內(nèi)的腐敗現(xiàn)象，防止黨蛻化變質(zhì)，確保依法治國，建設(shè)社會主義法治國家偉大目標(biāo)的實現(xiàn)，有著十分重要的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

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【責(zé)任編輯：黎 峰】